Государственная и муниципальная власть: проблемы взаимодействия

Рязанов Н.М.

Реформирование отношений между двумя уровнями власти - государственной и муниципальной - это одна из самых острых проблем современного политического развития страны. Вопрос о взаимодействии государственной и муниципальной власти занимает особое место. В нем отражаются основы, логика и смысл государственного устройства страны. В рамках этой политико-правовой проблемы получает свое научно-теоретическое, а затем и практическое решение тема отношений человека и власти, власти и общества, общества и человека.


 Н.М. Рязанов
 

Мировая практика признает местное самоуправление в качестве одной из главных основ демократического общества. В Российской Федерации местное самоуправление является важной формой самоорганизации населения для решения вопросов местного значения. Вместе с тем органы местного самоуправления имеют право выступать с законодательной инициативой для привлечения внимания к решению проблем не только региона, но и страны в целом. Стратегическая цель организации местного самоуправления состоит в активном развитии муниципальных образований, которые являются реальным элементом конституционного строя и федеративных отношений Российской Федерации.

Муниципальные образования в регионах Российской Федерации выстраивают отношения с органами государственной власти через двухуровневую систему ассоциаций, которые способствуют поиску удовлетворительных решений обширного круга вопросов местного значения. Недостатки прежних форм взаимодействия властей были связаны с низким по качеству механизмом правового регулирования процесса децентрализации публичной власти и делегирования государственных полномочий органам местного самоуправления. Обоснованная и завершенная децентрализация публичной власти в российских регионах должна установить оптимальное для каждого уровня соотношение предметов ведения, полномочий и целевых субвенций на их реализацию. Распределение полномочий и предметов ведения решает задачу максимального сближения потребностей местного населения и соответствующих функций власти.

Признание за местным самоуправлением свойств "муниципальной власти" вызвало к жизни проблему создания элементов гражданского общества, способных эффективно контролировать и государственную, и муниципальную власть. С момента реформ в начале 1990-х годов в России система местного самоуправления имела переходный характер. Большинство специалистов в этой области отмечают двойственный - одновременно общественный и государственный - характер местного самоуправления. Сейчас термин "муниципальная власть" используется некоторыми практиками государственного управления и учеными как синоним особого вида политической власти, близкой по своей сути к государственной. Так, в ст.ст. 73, 74, 75 проекта Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" просматривается реальная возможность административной опеки органов государственной власти субъекта Российской Федерации над органами и должностными лицами местного самоуправления. Последние распускаются и отрешаются от исполнения своих обязанностей нормативно-правовыми актами высших должностных лиц и законодательных органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

Первоначально (в 1990-е годы) политический процесс модернизации нес в себе элементы деформации российского экономического пространства, "перекосы" в децентрализации публичной власти и финансовую неопределенность взаимоотношений центра и регионов. Наступившая ныне экономическая фаза в реформировании России невозможна вне правовой дисциплины и определенного "возврата" к политической централизации, так как для достижения экономических и социально значимых целей публичной власти приходится использовать административный ресурс.

Именно противоречия правовых и экономических аспектов в осуществлении своих полномочий органами публичной власти послужили толчком к разработке поправок к Федеральному закону "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". В целях совершенствования взаимодействия между государственной и муниципальной властью Президентом Российской Федерации были разработаны и внесены в Государственную Думу новая редакция Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и проект Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Концептуально эти законопроекты направлены на решение давно назревших проблем правового регулирования взаимодействия государственной власти и местного самоуправления в муниципальных образованиях и субъектах Российской Федерации. В первую очередь речь идет о распределении и законодательном закреплении полномочий и предметов ведения для всех уровней публичной власти с соответствующими бюджетами. Законопроекты направлены на обеспечение налоговых и финансовых прав органов местного самоуправления. Предполагается расширение налоговых полномочий органов местного самоуправления и предоставление им права не только вводить установленные федеральным законом налоги, но и самостоятельно устанавливать их на местах. Закрепление доходных источников за муниципалитетами на долговременной основе, отказ от централизации поступлений по местным налогам в вышестоящие бюджеты предполагают решение данной проблемы на государственном уровне. Все это должно способствовать формированию финансовой базы, достаточной для реализации функций местного самоуправления, а также компенсации финансовых затрат на осуществление отдельных государственных полномочий, дополнительных расходов и недополученных доходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов.


Предлагаемая Президентом Российской Федерации концепция реформирования системы органов государственной власти и местного самоуправления в полном объеме отражает понимание важности эффективной организации государственной и муниципальной службы. Законопроектами предполагается, что работа всех органов государственной и муниципальной власти лишается ореола таинственности, а механизм государственной и муниципальной службы открывается как для контроля со стороны гражданского общества, так и для развития в процессе самокритики.

Власть не только по форме, но и по существу становится публичной, понимающей и способной решать проблемы общества. Деятельность такой власти будет понятной и прозрачной для каждого избирателя. Определенные усилия в указанном направлении предпринимаются в Челябинской области. Они охватывают информационную, исполнительно-распорядительную и законодательную сферы деятельности органов и должностных лиц государственной власти нашей области.

Описанные в проекте Федерального закона "Об общих принципах организа-ции местного самоуправления в Российской Федерации" принципы муниципальной реформы в целом достаточно обоснованы. Однако, регламентируя правоотношения в сфере организации местного самоуправления, законопроект ограничивает возможность муниципальных образований осуществлять собственное правовое регулирование, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.

Кроме того, для обеспечения финансовых и налоговых прав органов местного самоуправления законопроект должен рассматриваться одновременно с проектами Федеральных законов: "О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации", "О внесении изменений и дополнений в Налоговый кодекс Российской Федерации". Если местное самоуправление не будет подкреплено финансовыми ресурсами, то не будет иметь значения, в каких тер-риториальных границах органы власти будут избираться. Важно также предусмотреть меры, позволяющие избежать дробления финансовых ресурсов. Например, очень остро - причем из года в год - стоит вопрос, касающийся повышения тарифов на электроэнергию, воду, транспорт. Совершенно понятно, что пересматривать тарифы необходимо до принятия бюджетов на уровне областных и муниципальных образований.

В дальнейшем совершенствовании нуждаются межбюджетные отношения, которые складываются между областным бюджетом и бюджетом муниципальных образований. Порой при формировании местных бюджетов используется недостоверная информация, что сказывается на объемах финансовой помощи местным бюджетам. Это противоречит принципам независимости, самостоятельности и собственной финансовой обеспеченности местного самоуправления. Чтобы исключить искажение информации, областному правительству - помимо расчета индекса среднедушевых бюджетных расходов населения и репрезентативной системы расходов местного бюджета - необходимо шире использовать экспертные оценки объема налогооблагаемой базы сельсоветов, районных и городских муниципалитетов. В работе с муниципальными образованиями государственные органы управления вправе требовать от них повышения собственных усилий по эффективному использованию собственных доходных источников, включая налог на землю.

Проблема недостаточной обеспеченности финансово-экономической самостоятельности муниципальных образований включает в себя вопросы формирования муниципальной собственности, в том числе земельной, создания условий для формирования в полном объеме местных бюджетов, установления прочной стандартной базы для экономической деятельности муниципальных образований. Эти вопросы должны решаться как на государственном, так и муниципальном уровнях.

В ходе практической работы по развитию муниципальных образований для обеспечения налоговых и финансовых прав органов местного самоуправления Законодательное собрание Челябинской области, как и других субъектов Российской Федерации, имеет возможность внести в порядке законодательной инициативы в Государственную Думу Федерального Собрания проекты Федеральных законов: "О внесении изменений и дополнений в Налоговый кодекс Российской Федерации", "О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации", уточняющих политику межбюджетных отношений.

Для построения эффективной системы местного самоуправления, помимо финансово-экономических вопросов, необходимо четко разграничить полномочия между всеми органами власти, включая региональные и муниципальные. Именно неопределенность полномочий и предметов ведения всех уровней публичной власти стала одной из основных причин, которые вызвали потребность в углублении административной и муниципальной реформ. Кроме того, необходимо определить порядок судебной защиты местного самоуправления.

В проекте Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в п. 4 ст. 75 предусмотрено - как исключительная мера - введение в муниципальном образовании по решению арбитражного суда субъекта Российской Федерации временной финансовой администрации на срок до одного года. Во всех случаях, когда вводится временная финансовая администрация, только решение суда служит достаточным основанием роспуска местного представительного органа и отрешения от должности главы муниципального образования с временным возложением на органы государственной власти субъектов Российской Федерации отдельных полномочий органов местного самоуправления


Цель введения временной финансовой администрации - восстановление платежеспособности муниципального образования. Платежеспособность муниципального образования восстанавливается при помощи экономических институтов реструктуризации, наблюдения, конкурсного производства и санации. Конечно, временное отрешение глав муниципальных образований от исполнения их обязанностей как способ предотвращения банкротства муниципального образования несет в себе - помимо финансовых и организационных - еще и моральные проблемы. Насколько будет востребован населением отрешенный на время глава муниципального образования после завершения этой процедуры? Как оценить моральные и материальные потери избирателей при досрочном отстранении главы? Как будет чувствовать себя сам глава? Не возникнет ли двоевластия в процессе реализации институтов и процедур временной финансовой администрации?

Эффективность муниципальных антикризисных технологий достаточно велика. В общей теории управления давно сформулировано правило, согласно которому основная доля кризиса корпоративных стратегий приходится на неудачный и ошибочный менеджмент. Менеджмент социально-экономических систем российских муниципальных образований является субъективной стороной кризисной ситуации, поэтому легче и быстрее всего исправимы именно управленческие ошибки. Антикризисные технологии восстановления платежеспособности, санации и предупреждения банкротства, применяемые на практике к неустойчивым в финансово-экономическом отношении промышленным предприятиям, в президентском проекте Федерального закона рекомендуются и к применению для управления муниципальным образованием. Социальная логика президентских законопроектов понятна: подобные нормы вызваны заботой о населении, о людях и необходимостью реальной помощи в решении их жизненных проблем.

Вместе с тем подчеркнем: применение антикризисных технологий имеет смысл лишь в тех муниципальных образованиях, которые обладают достаточными внутренними резервами для радикального улучшения финансового положения. Там же, где отсутствуют такие резервы, для оздоровления ситуации требуется урегулирование межбюджетных отношений. Для консолидации деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации и территориальных органов - кроме предусмотренного практикой обмена нормативными актами, программами, проектами - надо шире использовать возможности социального партнерства. В том числе с выходом на муниципальные образования, так как все население области живет в муниципалитетах. Возможности социального партнерства особенно велики в пространстве предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Социальное партнерство всей своей системой принципов должно быть встроено в "нишу" совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Это консолидирует гражданское общество и региональный политический режим.

Взаимодействие государственной и муниципальной власти - важнейший фактор политической стабильности в Челябинской области. В качестве примера социального партнерства приведу разрешение проблемы, возникшей в отношениях Челябинска и "Челябэнерго" в связи с задолженностью за потребленную электроэнергию (свыше 500 млн. рублей). Эту проблему удалось снять благодаря решению губернатора об оказании городу помощи из областного бюджета.

Вопросы совместного ведения, имеющие большое муниципальное и межмуниципальное значение, затрагивают организацию и осуществление региональных межмуниципальных программ, решение совокупности проблем общего образования, социальной защиты и обеспечения определенных групп населения, межмуниципальное инвестирование и многое другое. Примером решения социально значимых проблем является делегирование органам местного управления некоторых государственных полномочий органов ЗАГС. Правительство области не только делегировало эти функции, но и обеспечило их выполнение материально. В частности, совместно с муниципальными образованиями была создана система компьютерного обеспечения. Таким образом, наделяя муниципальные образования данными полномочиями, государственная власть одновременно материально обеспечила их выполнение. В этом нашла свое практическое проявление субсидиарность власти. Тем не менее, несмотря на большое количество форм взаимодействия властей между собой как по горизонтали ее организации, так и по вертикали, до сих пор остаются неиспользованными огромные потенциальные ресурсы инновационных форм взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления.

Разумеется, все реформы делают люди. От их отношения к поставленным задачам зависит, в конечном счете, успех любого начинания. Поэтому, на мой взгляд, одной из наиболее сложных и трудных проблем государственного и муниципального строительства является проблема отношения к административной реформе чиновников государственной и муниципальной службы. Эффективность административной реформы складывается из согласованных действий в двух направлениях - институциональном и социокультурном. Материальные, финансовые, информационные затраты на реформирование институтов и органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальной власти с необходимостью должны подкрепляться изменением характера деятельности государственных и муниципальных служащих.

Практическая реализация концептуальных положений двух новых законопроектов формирует новую политическую парадигму и делает необходимым пересмотр и переоценку соотношения политических и управленческих аспектов публичной (социальной и государственной) власти. Практическая политика и управление требуют определенного, но по-разному подготовленного человеческого материала. Раскрытие человеческого потенциала власти и гражданского общества обнаруживает противоположные по значимости стороны человеческой природы. Если политика формирует у своих участников преимущественно лидерские качества, то управление - солидарные, построенные на умении выражать общие интересы.

В государственной и муниципальной службе объединяются все аспекты публичной власти. Их синтез обусловлен ключевым для службы понятием исполнения должности. Главным в государственной и муниципальной службе является наличие "особого общественного отношения" - неразрывной связи долга с общественным интересом. Долг реализуется исключительно через профессиональную деятельность служащих. В этом состоит особенность государственной и муниципальной службы.

  • Общество и власть


Яндекс.Метрика