О путях реформирования системы органов государственного управления Российской Федерации

Иванов С.Н. , Кучерков И.А. , Пелешенко Ю.И.

В 2003 году исполняется десять лет со дня введения в действие Конституции Российской Федерации. Ее принятие ознаменовало собой большой шаг в развитии российского общества и государства, вследствие определения новых ориентиров, к достижению которых необходимо стремиться.
Вместе с тем Конституцию Российской Федерации нельзя назвать достаточно совершенным нормативно-правовым актом, ибо в ней оказались нерешенными ряд проблем, относящихся прежде всего к построению системы органов государственной власти.
Нередки случаи несогласованности действий между президентской и правительственной "частями" системы государственного управления.
Каким же образом, на наш взгляд, нужно реформировать систему органов государственного управления, чтобы она действовала максимально сбалансированно и эффективно?


Большим достоинством российской Конституции за десятилетие ее существования явилась ее незыблемость, что сыграло важную роль в обеспечении стабильности общественных отношений и государственных институтов. Вместе с тем Конституцию Российской Федерации нельзя назвать достаточно совершенным нормативно-правовым актом, ибо в ней оказались нерешенными ряд проблем, относящихся прежде всего к построению системы органов государственной власти. Решение этих проблем имеет принципиальное значение, так как дефекты в государственном управлении порождают проблемы в процессах его развития и подрывают стабильность общества, разочаровывающегося в возможности государства эффективно решать поставленные перед ним задачи.

Первой проблемой является связь и сочетание территориального и отраслевого управления. В настоящий момент времени систему государственного управления страной на федеральном уровне можно изобразить следующим образом:

Кроме того, в субъектах Федерации существует своя система государственного управления, возглавляемая главами субъектов Федерации (губернаторами, президентами).

Такая структура является достаточно неэффективной, так как порождает параллелизм государственного управления, отягощенный отсутствием разграничения полномочий между управляющими субъектами. В частности, речь идет о недостаточной определенности правового статуса полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах и отсутствии разграничения их полномочий с полномочиями федеральных министров и руководителей других федеральных органов исполнительной власти. В итоге нередки случаи несогласованности действий между президентской и правительственной "частями" системы государственного управления.

Каким же образом, на наш взгляд, нужно реформировать систему органов государственного управления, чтобы она действовала максимально сбалансированно и эффективно? Ответ логичен - необходимо организационно-правовое объединение территориальной системы указанных органов, созданных Президентом РФ, с системой органов правительственного управления. Более сложной проблемой является сам принцип такого объединения и построение структурно-функциональных связей между отдельными элементами системы.

Предполагается, что существующая система государственного управления может быть реформирована двумя способами.

Первый способ связан с созданием "двухпалатного" или двуединого Правительства Российской Федерации, объединяющего в себе как федеральных министров, так и представителей федерального центра и руководителей других федеральных органов исполнительной власти в федеральных округах. В одну из палат (коллегий) входили бы федеральные министры, управляющие отраслями, а в другую - полномочные представители федерального центра в федеральных округах, которым был бы предоставлен статус федеральных министров по соответствующей территории. При этом территориальным и отраслевым министрам предоставлялись бы одинаковые по юридической силе управленченские и распорядительные полномочия. Возглавлять такое Правительство должен лично Президент Российской Федерации, имеющий двух заместителей (вице-президентов), которые, по нашему мнению, должны возглавить коллегии Правительства и должности которых, по нашему мнению, целесообразно закрепить в Конституции вместо должности Председателя Правительства. Таким образом, согласно данному способу реформирования, новая система управления должна выглядеть так (см. схему)1.


 
 

Порядок формирования персонального состава Правительства Российской Федерации целесообразно установить следующим образом: для отраслевых министров установить прежний порядок назначения, установленный ч. 2 ст. 113 Конституции РФ, а для территориальных министров установить порядок прямого назначения их Президентом (на первом этапе). Впоследствии же должен быть установлен порядок назначения членов Правительства Президентом Российской Федерации по представлению соответствующих вице-президентов. Сами же вице-президенты должны утверждаться палатами Федерального Собрания по представлению Президента: Совет Федерации - вице-президента по территориям, а Государственная Дума - вице-президента по отраслям.

Управление государственными делами при реализации указанного способа реформирования будет осуществляться следующим образом. Если вопрос, стоящий перед Правительством РФ, носит общегосударственный характер, он решается на заседании Правительства РФ с участием членов обеих палат. При этом на заседании Правительства РФ желательно присутствие Президента России, чтобы он, председательствуя на заседаниях, оперативно решал возникающие по ходу заседания проблемы и разногласия. Если возникшая проблема касается одного или группы регионов, то он решается на заседании Правительства РФ с участием тех "отраслевых" и "территориальных" министров, в сфере ведения которых находится данный вопрос или территория.

В свою очередь в округах и субъектах Федерации при реализации этого способа реформирования должен быть закреплен принцип двойного подчинения. То есть руководители территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти одновременно будут подчиняться и территориальным и отраслевым министрам. Их назначение на должность и освобождение от должности будет в таком случае являться продуктом согласования вышеуказанных руководителей.

В случае возникновения разногласий между отраслевыми и территориальными органами управления, в федеральном конституционном законе должен быть закреплен комплекс согласительных процедур. В качестве арбитра (в конечном счете) здесь должен выступать Президент России.

Другой способ реформирования системы государственного управления также связан с созданием Правительства РФ, состоящего из Председателя, первых заместителей и двух коллегий - отраслевой и территориальной, однако порядок формирования территориальной коллегии несколько отличен.

Согласно данному способу, в территориальную коллегию Правительства РФ должны войти должностные лица, совмещающие в себе должности полномочных представителей Президента России в федеральных округах и глав субъектов Федерации, имеющих статус министров (назовем их условно "генерал-губернаторами"). "Генерал-губернаторы" должны будут заменить полномочных представителей Президента РФ. Целесообразно, чтобы они назначались Президентом РФ по согласованию с Советом Федерации.

Так как Российская Федерация состоит из 89 субъектов, то возникает вопрос о количестве "генерал-губернаторов" в территориальной коллегии Правительства РФ. По-видимому, власть "генерал-губернатора" должна распространяться не на один, а на несколько субъектов Федерации. По нашему мнению, Российская Федерация должна быть разделена на 10-13 генерал-губернаторских округов, каждый из которых включал бы в себя 4-8 субъектов Федерации, где каждый "генерал-губернатор" осуществлял бы контроль по горизонтали за деятельностью глав субъектов Федерации и отраслевых управлений субъектов Федерации "своего" округа и отчитывался бы перед Правительством РФ и Президентом РФ о положении дел в округе и его социально-экономическом развитии.

Таким образом, структура органов государственного управления в данном случае будет выглядеть следующим образом (см. Схему 2). Она внешне напоминает систему органов государственного управления Российской империи с 1810-го по 1914 г., так как строится на аналогичных принципах. Следует отметить, что та система управления была достаточно сбалансированной, благодаря чему просуществовала в практически неизменном виде более ста лет. В то же время имперская и предлагаемая системы управления существенно отличаются по задачам, стоящим перед ними и содержанию управленческих функций.

 
 

Взаимоотношения между отраслевыми министрами и "генерал-губернаторами" должны, как и в первом случае, основываться на принципах двойного подчинения и четкого, сбалансированного согласования возникающих проблем. Гарантировать стабильность этих организационно-правовых и властных взаимоотношений должны Председатель Правительства и Президент РФ путем участия в согласительных процедурах, регламентированных законодательством (федеральным конституционным законом). Данный способ удачен тем, что позволяет обойтись без внесения изменений в Конституцию РФ.

Каждый из вышеуказанных способов реформирования системы государственного управления имеет свои достоинства и недостатки. Вместе с тем оба они при должной реализации могут обеспечить большую эффективность при решении государственных задач, тем самым, содействуя воплощению в жизнь всенародно принятой Конституции Российской Федерации, сделать ее работающей и непосредственно применяющейся в нашей стране, что будет способствовать ее дальнейшему развитию.


О ПРОБЛЕМАХ РЕФОРМИРОВАНИЯ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО НАДЗОРА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Государственный надзор в Российской Федерации - деятельность органов государственной власти по предупреждению и выявлению нарушений российского законодательства, иных правовых актов во всех сферах правового регулирования и реагированию на данные нарушения с целью восстановления правоотношений, основанных исключительно на законе.

В отечественном законодательстве понятие "органы государственного надзора" определено в ст. 353 Трудового кодекса Российской Федерации, относящего к данным органам прокуратуру, федеральную инспекцию труда и федеральные надзоры.

В настоящий период времени в России действует около 30 надзорных органов. Большинство из них входит в структуру федеральных органов исполнительной власти. Так, в структуре Минтруда действует Федеральная инспекция труда, в обязанности которой входит надзор и контроль за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных актов, содержащих нормы трудового права; в рамках Министерства транспорта России - Государственная транспортная инспекция, осуществляющая надзор в сфере правового регулирования на транспорте; в рамках Министерства экономического развития и торговли - Государственная торговая инспекция, осуществляющая надзор за соблюдением нормативно-правовых актов в торговой сфере и т.д. Как правило, в структуре министерств имеются соответствующие департаменты; а их руководители назначаются министрами.

 
 

Вместе с тем, в Российской Федерации действуют и самостоятельные органы государственного надзора: Федеральный надзор России по ядерной и радиационной безопасности1, Федеральный горный и промышленный надзор2. Они входят в систему органов исполнительной власти, их руководители назначаются и освобождаются от должности Президентом РФ. Особое место в системе надзорных органов занимает прокуратура, осуществляющая в соответствии со ст. 129 Конституции РФ и Законом "О прокуратуре Российской Федерации" от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением российских законов. Для осуществления данной задачи ч. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре определяет основные направления прокурорского надзора, важнейшими из которых являются надзор за исполнением законов и законностью нормативно-правовых актов и надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, объединяемых термином "общий надзор". Возглавляет "общий надзор" управление по надзору за исполнением законов и законностью правовых актов Генеральной прокуратуры РФ.

В то же время, в последнее десятилетие в научной литературе раздаются голоса о "смерти общего надзора", так как он не оправдывает себя, о том, что следует серьезно ограничить сферу деятельности прокуратуры, оставив ей только полномочия уголовного преследования и надзора за законностью действий органов дознания и предварительного следствия, как это было в дореволюционной России и как это имеет место в деятельности прокуратуры зарубежных стран. Однако, по нашему мнению, такое сужение полномочий прокуратуры недопустимо, так как прокуратура, обладая самостоятельностью, может реально надзирать за исполнением законов. Другие же надзорные органы входят в систему органов исполнительной власти и поэтому ограничены в средствах воздействия на нарушителей, так как некоторые должностные лица, допускающие нарушения законов, принадлежат к той же ветви власти и обладают возможностью влияния и воздействия на эти органы, что создает трудности, связанные с восстановлением нарушенной законности.

Не до конца решенной является и проблема о месте прокураторы в системе органов государственной власти. Ст. 4 Закона о прокуратуре провозглашает самостоятельность органов прокуратуры от других органов государственной власти. Вместе с тем, деятельность прокуратуры в Конституции РФ регулируется ст. 129, включенной в главу "Судебная власть", что создало видимость ее отнесения к этой ветви власти. Конечно, прокуратура и суды являются правоохранительными органами, но цели их деятельности и задачи, стоящие перед ними, существенно отличаются по своему содержанию. Поэтому, по существу, ни о каком включении прокуратуры в судебную ветвь власти говорить нельзя. Кроме того, следует констатировать снижение статуса прокуратуры по сравнению с судами. Так, у Генеральной прокуратуры Российской Федерации отсутствует право законодательной инициативы, а организация и порядок деятельности прокуратуры определяются не федеральным конституционным законом, а федеральным законом.

В определенной мере утрачена независимость органов прокуратуры от органов государственной власти в субъектах РФ, так как при назначении Генеральным прокурором РФ прокурора субъекта Федерации его кандидатура должна быть согласована с органами государственной власти, определенными законодательством данного субъекта Российской Федерации.

 
 

Таким образом, по нашему мнению, "общий надзор" за соблюдением точного исполнения законов должен остаться в ведении органов прокуратуры, но он должен быть существенно модифицирован. Вместе с тем, по мнению авторов, модификация "общего надзора" неосуществима без реформирования всех федеральных органов государственного надзора.

Данная реформа должна выразиться в принятии федерального конституционного закона о надзорных органах Российской Федерации. Правовой основой и базовой моделью для данного закона может послужить ст. 353 ТК РФ. Основным началом реформирования должно стать сочетание отраслевого и территориального принципов осуществления государственного надзора. Согласно данному закону, органы государственного надзора в стране должны быть объединены в единую систему. Возглавлять эту систему должна Генеральная прокуратура РФ во главе с Генеральным прокурором РФ. Генеральный прокурор в результате проведенной реформы назначался бы Советом Федерации по представлению Президента РФ с учетом предложений расширенного состава коллегии Генеральной прокуратуры РФ и Съезда судей РФ.

Система надзорных органов после принятия нового закона имела бы следующую структуру. Генеральный прокурор РФ имел бы двух первых заместителей, один из которых возглавлял бы систему "отраслевых прокуратур", осуществляющих "общий надзор" за исполнением законов в различных сферах общественной жизни. В их состав вошли бы действующие отраслевые инспекции, а также природоохранные и транспортные прокуратуры Другой первый заместитель генерального прокурора возглавил бы систему территориальных органов прокуратуры, функционирующих в настоящее время. Таким образом, единая система надзорных органов выглядела бы так (см. Схему 4).

Такая система надзорных органов представляется более эффективной и целесообразной, так как она позволит осуществлять четкий надзор за исполнением законов во всех сферах общественной жизни, оперативнее выявлять нарушения и реагировать на них в установленном законом порядке. Кроме того, важным достижением будет определение в законе руководящей надзорной роли прокуратуры, что, несомненно, не только позволит прокуратуре обрести свое истинное место в системе органов государственной власти, но и повысит ее авторитет в обществе.


1 Образован в соответствии с Указом Президента РСФСР "О реорганизации государственного надзора за ядерной и радиационной безопасностью в РСФСР" от 3 декабря 1991 г., № 249. Реорганизован в соответствии с Указом Президента РФ "О государственных надзорных органах" от 12 ноября 1992 г. № 1355.

2 Образован в соответствии с Указом Президента РСФСР "О реорганизации государственного надзора за безопасным ведением работ в промышленности горного надзора" от 3 декабря 1991 г. № 250.

  • Общество и власть


Яндекс.Метрика