Новые подходы в управлении государственной собственностью свердловской области

Киселев С.В.

Государственная собственность сегодня – ощутимый и значимый источник формирования бюджета Свердловской области. Доходы от использования и приватизации государственного имущества в последнее время демонстрируют заметную положительную динамику. Если в 2001 году в областной бюджет поступило 115 млн. рублей, в 2002 году – 559 млн. рублей, то по итогам текущего года доходы областного бюджета от использования и приватизации государственного имущества, расположенного на территории Свердловской области, ожидаются на уровне 800 млн. рублей.
Ярко выраженная бюджетная составляющая эффективности управления государственной собственностью несколько затмевает другую составляющую эффективности – социально-экономическую. Тем не менее, в последнее время именно она становится предметом всеобщего и довольно пристального внимания, причем совершенно обоснованно и закономерно.


 
 

ОТ ДЕНЕГ – К ТОВАРУ (УСЛУГЕ), НЕ ЗАБЫВАЯ ПРО ДЕНЬГИ

Организации государственного сектора экономики Свердловской области, будь то государственные унитарные предприятия, обеспечивающие отчисления от чистой прибыли в областной бюджет, или акционерные общества с долей государства в уставном капитале, перечисляющие дивиденды в пользу собственника – Свердловской области, несут бремя дополнительных расходов «социального» характера. К числу этих расходов можно отнести расходы на содержание объектов жилсоцкультбыта, расходы на обучение детей сотрудников предприятий и организаций, благотворительные расходы, расходы, связанные с участием предприятий и организаций в различных социальных проектах, и прочие. Отличительными чертами этих расходов являются: отсутствие прямого влияния на показатели эффективности деятельности предприятия или организации в категориях «доход», «прибыль», а также то, что бремя этих расходов организация берет на себя добровольно. Подобные расходы можно рассматривать как, своего рода, вклад организаций в реализацию социальных функций государства.

Некоторые государственные предприятия и организации в силу специфики своей деятельности или отраслевой принадлежности представляют собой неотъемлемый элемент системы экономической (в том числе продовольственной) безопасности региона, что также входит в число государственных задач. К этой группе предприятий можно отнести, например, предприятия и организации инфраструктуры, агропромышленного комплекса.

Реализация масштабных инвестиционных проектов, создание высокооплачиваемых рабочих мест крупными и успешно развивающимися хозяйствующими субъектами также может рассматриваться как социально-экономическая функция.

Существование и ощутимость социально-экономической функции государственного сектора экономики, внутренняя ее взаимосвязанность и взаимообусловленность с бюджетной функцией, требует формирования такой политики государственного управления, которая обеспечивает максимизацию и бюджетной, и социально-экономической эффективности государственного сектора.

Подобное понимание эффективности государственного сектора перемещает объект государственной собственности в новую систему координат. Объект рассматривается через призму социально-экономических эффектов, связанных с его существованием и функционированием на рынке.

Именно этот подход был взят за основу при разработке алгоритма оптимизации управления государственной собственностью Свердловской области в принятой Правительством Свердловской области Концепции управления государственным имуществом Свердловской области на 2002–2005 годы.

Особенностью этого алгоритма является оценка и сравнение потенциальной эффективности применения различных методов и форм государственного управления по матрице оценки эффективности.


Алгоритм включает последовательность действий из следующих этапов:

1) для объекта государственной собственности Свердловской области, в отношении которого осуществляется поиск оптимальной формы государственного управления, проводится оценка всех видов социально-экономических эффектов при существующем методе государственного управления;

2) определяются все возможные варианты государственного управления данным объектом, соответствующие действующему законодательству;

3) для каждого из возможных вариантов управления проводится оценка потенциального социально-экономического эффекта;

4) полученная оценка потенциального социально-экономического эффекта для каждого из вариантов управления уменьшается на сумму потенциальных затрат, связанных со сменой метода или формы государственного управления (чистый потенциальный социально-экономический эффект);

5) полученные оценки чистых потенциальных социально-экономических эффектов сводятся в таблицу предпочтительности;

6) предпочтительным выступает вариант государственного управления с наибольшим чистым социально-экономическим эффектом;

7) предпочтительный вариант государственного управления учитывается при составлении соответствующей Программы управления государственной собственностью Свердловской области и приватизации государственного имущества Свердловской области.


Оценка эффективности управления государственной собственностью Свердловской области, использования альтернативных методов и форм государственного управления производится с учетом следующих параметров:

1) влияние на налоговые и неналоговые доходы областного бюджета;

2) влияние на выполнение социальных функций: обеспечение правопорядка, гражданская оборона, предупреждение и ликвидация чрезвычайных ситуаций, здравоохранение и развитие физической культуры, образование, социальное обеспечение, развитие культуры и средств массовой информации, развитие науки, развитие жилищно-коммунального хозяйства;

3) влияние на занятость;

4) привлечение инвестиций и развитие экономики;

5) защита окружающей среды;

6) влияние на уровень экономической безопасности.

Важно отметить, что новый подход к оценке эффективности управления государственной собственностью Свердловской области ни в коей мере не умаляет значения бюджетной эффективности организаций государственного сектора – это касается, в первую очередь, коммерческих организаций (государственных унитарных предприятий и хозяйственных обществ с долей Свердловской области в уставном капитале). Эти организации должны приносить прибыль, что рассматривается сегодня не только как условие их стабильного существования и устойчивого развития, но и как один из важнейших критериев принятия решений о целесообразности их сохранения в государственной собственности Свердловской области.

На сегодняшний день новый подход к оценке эффективности государственного сектора экономики только ищет пути своей практической реализации. Предстоит разработать методику определения, оценки и учета социально-экономических эффектов деятельности организаций государственного сектора.

Результаты этих работ, очевидно, будут положены в основу совершенствования планирования развития государственного сектора экономики Свердловской области, которое также заслуживает отдельного внимания.


ПЛАН РАЗВИТИЯ ГОССЕКТОРА – ОБЯЗАТЕЛЬСТВА В ДИАЛОГЕ

Система планирования развития государственного сектора экономики Свердловской области претерпела существенные изменения с введением в действие Бюджетного кодекса, предусматривающего необходимость разработки и утверждения на всех уровнях государственного управления Плана развития государственного сектора экономики.

В составе Плана развития государственного сектора экономики Свердловской области на соответствующий год разрабатываются и принимаются (в числе наиболее значимых) План финансово-хозяйственной деятельности государственных унитарных предприятий Свердловской области (далее – План финансово-хозяйственной деятельности) и План предоставления услуг, оказываемых гражданам областными государственными учреждениями на безвозмездной основе за счет финансирования из областного бюджета (далее – План предоставления услуг).

В Плане финансово-хозяйственной деятельности по каждому государственному унитарному предприятию Свердловской области отражаются 6 ключевых показателей финансово-хозяйственной деятельности. В числе таковых: выручка, финансовый результат (чистая прибыль либо убыток), общая рентабельность, стоимость чистых активов, среднесписочная численность, средняя заработная плата. Именно этот набор показателей без излишней степени детализации и вмешательства в хозяйственную деятельность предприятий позволяет органам государственной власти «держать руку на пульсе» процессов развития государственного сектора.

Предприятия в этом Плане сгруппированы по отраслям, а значения показателей приведены за три периода – год, предшествующий текущему, текущий год, плановый год. Такая структура документа обеспечивает его максимальную наглядность и прозрачность, открывает достаточные возможности для структурного и динамического анализа.

План финансово-хозяйственной деятельности формируется на основе предложений самих государственных унитарных предприятий Свердловской области после их обсуждения и согласования в соответствующих отраслевых исполнительных органах государственной власти Свердловской области. Такой механизм выработки плановых показателей обеспечивает согласование целей и задач государственных унитарных предприятий Свердловской области и органов государственной власти Свердловской области. В некотором смысле, это инструмент копирования и проведения в государственный сектор отраслевой политики, реализуемой органами власти в хозяйственном комплексе Свердловской области.

В качестве инструмента оценки обоснованности плановых показателей развития госпредприятий используется Прогноз социально-экономического развития Свердловской области на соответствующий год, формируемый Министерством экономики и труда Свердловской области.

Оперативный контроль исполнения установленных плановых показателей осуществляется путем рассмотрения на заседаниях Межведомственной балансовой комиссии Правительства Свердловской области итогов работы государственных унитарных предприятий за соответствующие промежуточные отчетные периоды.

Следует отметить, что первый год разработки и реализации Плана финансово-хозяйственной деятельности продемонстрировал эффективность этого документа, эффективность избранного механизма его формирования и контроля исполнения. Разница фактических и плановых показателей за 2002 год не вышла за рамки диапазона в 7,5%, притом, что в течение 2002 года текущая корректировка плановых показателей не проводилась.

План предоставления услуг, в свою очередь, формируется на основе предложений отраслевых министерств и ведомств, исходя из функционального назначения и мощностей государственных учреждений, отраслевых нормативов предоставления соответствующих услуг.

Та социальная нагрузка, которую несут государственные учреждения, формализуется в Плане предоставления услуг в виде натуральных показателей.

Этот документ дает основу не только для последующих расчетов затрат бюджета на содержание государственных учреждений, но и точку отсчета при оценке эффективности их деятельности, оптимизации их количества и обеспеченности зданиями и помещениями.

Говоря в целом о значении Плана развития государственного сектора экономики Свердловской области, имеет смысл акцентировать внимание на следующих моментах.

План развития государственного сектора в определенной степени делает предсказуемыми перспективы развития государственных организаций, вкладывая в руки органов государственной власти необходимую информацию для принятия решений о целесообразности сохранения предприятия или учреждения в государственной собственности.

Это инструмент оценки и контроля эффективности деятельности руководителей государственных организаций. Степень достижения поставленных планов является важнейшим критерием оценки работы, прежде всего, руководителя предприятия либо учреждения. В этом смысле, план играет и мотивирующую роль, причем двустороннюю. Ведь обязательства в совместном диалоге берут на себя и органы государственной власти, и сами государственные организации.

План играет роль документа, используемого при составлении и обосновании бюджетных показателей, как по доходам, так и по расходам, связанным с деятельностью организаций государственного сектора.

И, наконец, План развития носит публичный характер. А это очередной шаг к формированию открытой и прозрачной системы государственного управления, демонстрирующей вовне как поставленные задачи, так и результаты их достижения.


НОВЫЕ ИНСТРУМЕНТЫ УПРАВЛЕНИЯ ГОСПРЕДПРИЯТИЯМИ И ГОСУЧРЕЖДЕНИЯМИ

На сегодняшний день государственные унитарные предприятия Свердловской области (численность государственных предприятий в реестре на начало текущего года составила 223 единицы) «концентрируют» в себе два источника неналоговых доходов областного бюджета, сопоставимых по размеру доходов. Первый из них – отчисления от чистой прибыли в пользу Свердловской области как собственника, второй – арендная плата за пользование сторонними организациями зданиями и помещениями, закрепленными за государственными предприятиями.

Размер отчислений от чистой прибыли устанавливается Программой управления государственной собственностью Свердловской области и приватизации государственного имущества Свердловской области на соответствующий год. Ставка отчислений варьировалась в зависимости от размера чистой прибыли, полученной предприятием за отчетный период. Механизм отчислений был ориентирован на стимулирование роста прибыли государственных предприятий – чем больше прибыль, тем меньше ставка отчислений. Использование этого механизма в течение ряда лет вскрыло один существенный его недостаток – небольшие предприятия в большинстве случаев остаются в проигрыше, не имея возможности выйти на тот уровень прибыли, который обеспечивает снижение ставки отчислений. В свою очередь, снижение нормы прибыли, позволяющей предприятию платить отчисления по меньшей ставке, чревато снижением объема отчислений от чистой прибыли более крупных предприятий и сведением на «нет» мотивирующего воздействия на них этого механизма.

Сегодня в рамках научно-исследовательских работ Министерства по управлению государственным имуществом Свердловской области с использованием математических методов и моделей ведется совершенствование порядка определения дифференцированной ставки отчислений от прибыли государственных предприятий, который позволяет максимизировать поступления в областной бюджет не только в результате взвешенного и дифференцированного подхода к установлению нормы отчислений, но, в большей степени, за счет мотивации предприятий к формированию более точного и максимально напряженного плана по чистой прибыли.

Назревшая необходимость технического переоснащения государственных унитарных предприятий и ограниченные возможности областного бюджета для решения этой проблемы дали толчок для установления нового порядка отчислений от прибыли, нашедшего свое отражение в проекте закона Свердловской области «О Программе управления государственной собственностью Свердловской области и приватизации государственного имущества Свердловской области на 2004 год».

Размер отчислений поставлен в прямую зависимость от размера затрат инвестиционного характера. В перечень таких затрат попали именно те, осуществление которых обеспечит наиболее вероятный социально-экономический эффект, причем в обозримой перспективе, а именно:

1) приобретение рабочих машин и оборудования нового поколения;

2) приобретение продуктивного и племенного скота (только для сельскохозяйственных предприятий);

3) приобретение компьютерного программного обеспечения технологических процессов, наукоемких промышленных технологий, секретов производства «ноу-хау»;

4) создание новых и совершенствование применяемых технологий, а также проведение научно-исследовательских, опытно-конструкторских работ;

5) приобретение и (или) модернизация фондов природоохранного назначения: очистных сооружений, золоуловителей, фильтров и других природоохранных объектов.


Таким образом, механизм отчислений от чистой прибыли будет ориентирован также на регулирование капитальных вложений государственных предприятий.

По-прежнему центральным звеном в системе управления госпредприятиями остаются их руководители. В первую очередь от них зависит социально-экономическое и инвестиционное развитие предприятий, исполнение установленных плановых показателей.

Для усиления этого звена уже в течение ряда лет в областном бюджете предусматриваются расходы на обучение руководителей предприятий по современным целевым программам. В планах также аттестация и активизация использования конкурсного отбора кандидатов на замещение вакантных должностей руководителей государственных предприятий.

Впервые в 2003 году Программой управления государственной собственностью Свердловской области и приватизации государственного имущества Свердловской области предусмотрены бюджетные расходы на оплату услуг профессиональных консультантов по разработке и реализации программ реформирования и финансового оздоровления государственных предприятий, имеющих социально-экономическое значение для Свердловской области и находящихся в кризисном состоянии.

Отбор консультантов осуществлялся на конкурсной основе. Особенностью отбора консультантов стало обязательное предоставление с их стороны гарантий реализации разработанных планов реформирования. Гарантии эти касаются значений основных показателей финансово-хозяйственной деятельности государственного предприятия, на которые оно должно выйти по результатам работ по реформированию. Важным моментом является то, что в числе показателей, значения которых гарантируются консультантом – возможная сумма единовременно привлеченных заемных ресурсов на цели инвестиционного развития предприятия. Этот показатель играет роль интегральной оценки результатов работ по обеспечению прозрачности деятельности предприятия, созданию необходимых условий для привлечения потенциальных инвесторов.

Следует также отметить, что гарантии предоставлены для двух случаев – если реализацией разработанного консультантом плана займется само государственное предприятие, и если реализация плана будет осуществляться совместными усилиями предприятия и консультанта. В случае недостижения предприятием гарантированных консультантом значений показателей контракт предусматривает финансовые санкции для консультанта.

Теперь, что касается другой статьи неналоговых доходов бюджета, напрямую касающейся как государственных предприятий, так и государственных учреждений – доходов от сдачи в аренду имущества.

Принципиальной особенностью формирования этой статьи в будущем году станет заметное замедление темпов роста доходов в сравнении с прошлыми годами. Если ранее тенденция активного роста доходов бюджета по данной статье обеспечивалась приведением ставок аренды за использование государственного имущества к рыночным расценкам, а также активными контрольно-ревизионными мероприятиями, направленными на обеспечение полноты перечисления арендных платежей в областной бюджет, то теперь эти резервы во многом исчерпаны. И усилия органов власти по сохранению и приумножению сложившегося роста доходов могут быть неадекватны полученному в результате эффекту.


Сегодня более важная задача – сохранить существующий объем поступлений по данной статье доходов. Немаловажную роль здесь сыграет активизация использования конкурсного отбора арендаторов, а также переход к формированию плановых заданий руководителям государственных предприятий и государственных учреждений по обеспечению доходов областного бюджета от аренды государственного имущества.

В основу формирования этих плановых заданий будут положены своего рода отраслевые «нормативы» обеспеченности зданиями и помещениями. В настоящее время проводится работа по определению и уточнению тех нормативов, тех потребностей предприятий и учреждений, которые позволяют им эффективно осуществлять уставную деятельность. Площади зданий и помещений, которыми располагают предприятия и учреждения сверх названных нормативов, будут автоматически включаться в плановое задание по аренде.

Немаловажным и, в некотором смысле, новым направлением деятельности в сфере управления государственным имуществом, имеющим непосредственное отношение к государственным предприятиям, станет заявленное в проекте Программы управления государственной собственностью Свердловской области и приватизации государственного имущества Свердловской области на 2004 год вовлечение в хозяйственный оборот объектов, не завершенных строительством.

За последние годы отработан механизм выявления и учета объектов, не завершенных строительством, формирования предложений по дальнейшему использованию этих объектов. Задача 2004 года в данной сфере – активизация продаж этих объектов. Это позволит, с одной стороны, получить определенные доходы в областной бюджет, а с другой – побудит покупателей к дальнейшим инвестициям в приобретенные объекты.

Необходимость проведения работ по предпродажной подготовке таких объектов делает целесообразным специализацию ряда государственных унитарных предприятий на данном виде деятельности. Кроме того, имеет смысл предоставление льгот тем инвесторам, которые обеспечивают достройку и вовлечение в хозяйственный оборот объектов, требующих существенных капитальных затрат.

Социальная направленность деятельности учреждений, значительное их количество – на начало текущего года – 326, требуют пристального внимания вопросам повышения эффективности использования закрепленными за ними объектами недвижимости. Оценить эффективность использования имущества возможно, лишь отталкиваясь от той роли, той социальной нагрузки, которую несет каждое учреждение. Поэтому для повышения качества и снижения стоимости государственных услуг населению планируется:

первое – определить перечень государственных услуг населению, предоставление которых должно осуществляться исключительно за счет финансирования из областного бюджета;

второе – сформировать и довести до каждого областного государственного учреждения планы предоставления государственных услуг;

третье – постепенно начинать отчуждение и перераспределение имущества, неиспользуемого либо используемого не по назначению областными государственными учреждениями.


ГОСКАЗНА – НЕ ТОЛЬКО ИМУЩЕСТВЕННЫЙ КОМПЛЕКС

Применение комплексного подхода к управлению государственным имуществом Свердловской области обеспечило развитие нового направления деятельности – управление государственным казенным имуществом.

Определив теоретически суть казны, как «средства соответствующего бюджета и иное государственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями» (статья 214 ГК РФ), федеральный законодатель в последующем не сформировал порядок «материального наполнения» казны. Ведь для того, чтобы в практической деятельности реально формировать казну из материальных ценностей, находящихся в государственной собственности, необходимо установить, по каким основаниям и по какой процедуре такое имущество в нее включается и каким образом исключается.

Новый подход к трактовке казны, реализованный в Свердловской области, заключается в том, что государственная казна – это не просто комплекс незакрепленных объектов, это также и регламентированный порядок их поступления в состав казны, учета и выбытия, порядок принятия решений о распоряжении данными объектами.

Определение казны как комплексного института закреплено в указе Губернатора Свердловской области «Об организации учета государственного казенного имущества Свердловской области» и Областном законе «О государственной казне Свердловской области».

На сегодняшний день работа с государственной казной ведется более чем по 20 направлениям от выявления и учета в составе казны государственного имущества до принятия решений об использовании этих объектов.

Значимость этого направления, его актуальность подтверждают результаты работы по выявлению государственного казенного имущества – сегодня в числе выявленных более 10 тысяч объектов общей учетной стоимостью свыше 3 млрд. рублей. Следует отметить, что в рамках работы по выявлению и вовлечению в хозяйственный оборот объектов интеллектуальной собственности уже на первых шагах получен бюджетный эффект порядка полумиллиона рублей. Дальнейшая работа в этом направлении увеличит объемы доходов в разы.

Стоимость государственного казенного имущества Свердловской области по оценкам сопоставима со стоимостью закрепленного, а это свыше 15 млрд. рублей, что позволяет делать соответствующие выводы о масштабах и потенциале казны.

Государственная казна Свердловской области сегодня – это вполне самостоятельный и ощутимый источник неналоговых доходов областного бюджета. В 2002 году доходы от управления ею превысили 8 млн. рублей.


Достигнуты первые и вполне ощутимые результаты в работе со специфическими и сложными объектами. Так, например, оформление арендных отношений на объекты газопроводов, поступающие в госказну в результате реализации программ газификации, принесло в бюджет свыше 600 тыс. рублей.

Состоялась продажа доли области в самолете, находящемся в пользовании Уральских авиалиний. Доходы бюджета – 6,5 млн. рублей.

Активизируется использование механизмов расчетов с хозяйствующими субъектами казенным имуществом за выполнение различного рода работ.

Казна представляет собой мощный учетный инструмент, не только дающий однозначный ответ на вопрос о принадлежности имущества, но и способствующий наведению порядка в учетном сопровождении государственных расходов.

Трудно недооценить роль этого инструмента и в процессах разграничения государственной собственности на землю. Отработанные механизмы управления казной оказались незаменимы в организации процессов управления и распоряжения землей.

Накопленный опыт работы с казной позволил выйти на комплексный учет имущественного состава и движения государственной казны Свердловской области. Разработан Баланс государственной казны Свердловской области.

Составление такого баланса, как и любого другого бухгалтерского баланса, выступает заключительным этапом нормально поставленного учетного процесса. Баланс примечателен не только как свод информации о составе казны в денежном выражении, это еще и возможность анализа и контроля движения имущества в натуре.

Данная форма учета позволяет четко планировать доходы и расходы государственной казны.

Государственная собственность Свердловской области — сложный, многогранный и специфичный объект государственного управления. Разработка и применение новых методов и инструментов управления этим объектом открывает новые его стороны и проявления и зачастую приносит не только познавательные плоды. Постоянный приток инноваций в эту сферу является необходимым условием эффективного функционирования государственной собственности и получения адекватной общественным ожиданиям отдачи.

  • Управление


Яндекс.Метрика