О проблемах взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления автономного округа

Крылов А.И.

Нормы нового Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон) весьма подробно регламентируют организацию системы местного самоуправления в стране.
Может показаться, что субъектам Федерации не остается поля для правового регулирования местного самоуправления. С одной стороны, это не совсем так. Законодательное и практическое влияние органов государственной власти субъектов РФ на сферу местного самоуправления остается значительным, особенно при установлении территориальных основ местного самоуправления и межбюджетных отношений. В то же время учтена практика недостаточной, а порой и неправомочной деятельности законодателя субъектов Федерации в этой сфере.

 
 

Наиболее революционные предложения проекта новой редакции Федерального закона касаются территориальных основ местного самоуправления, сложившихся в 1993-2002 гг. Закон предполагает отход от искусственного единообразия муниципальных образований и переход к качественному их различению. Как мы уже отмечали выше, это необходимо для решения проблемы четкого определения расходных полномочий муниципального образования (которые, понятно, зависят от его качественных характеристик), соответствия расходных полномочий доходным источникам местных бюджетов и построения единой и управляемой системы межбюджетных отношений. Как показал анализ, других путей решения указанных проблем нет.

Закон предполагает наличие двух основных типов муниципальных образований, составляющих два уровня местного самоуправления. (В правовой литературе "уровень местного самоуправления" определяется как совокупность муниципальных образований, расположенных в границах субъекта Российской Федерации или объемлющего муниципального образования, характеризуемых одинаковым кругом вопросов местного значения и переданных государственных полномочий.)

Это - поселения (городские и сельские) и муниципальный район. Закон предполагает также наличие городских округов (городское поселение, компетенция которого включает в себя компетенцию поселения и муниципального района), а также внутригородских территорий города федерального значения как муниципальных образований.

Поселение в Законе определено как сельский, городской населенный пункт или несколько населенных пунктов, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Таким образом, Закон разводит понятия "населенный пункт" и "поселение", считавшиеся до сего времени правовыми синонимами.

Некоторые признаки муниципального образования, данные в Федеральном законе 1995 года (наличие муниципальной собственности, местного бюджета), в приведенном определении опущены. Однако это не означает их необязательность. Вся финансово-экономическая основа строится на наличии у них местного бюджета и муниципальной собственности, необходимой для решения вопросов местного значения.

Сельское поселение составляет один сельский населенный пункт с численностью жителей, как правило, более одной тысячи человек и (или) объединенные общей территорией несколько населенных пунктов с численностью жителей менее одной тысячи человек.

Территория городского поселения включает один город или один поселок городского типа с прилегающей территорией, в составе которой также могут находиться сельские населенные пункты, не являющиеся поселениями.

Муниципальный район - это несколько поселений, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления, которые также осуществляют отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.


Вопросы местного значения, решаемые поселениями и муниципальными районами, а также городскими округами подробно определены в соответствующих статьях Закона. Количество вопросов местного значения сокращается и они распределяются между двумя уровнями местного самоуправления - поселенческим и районным.

Перечень этот открыт - в Законе осталась норма Федерального закона 1995 г. о том, что органы местного самоуправления муниципальных образований вправе решать иные вопросы, не отнесенные к компетенции других муниципальных образований и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, но только при наличии собственных материальных и финансовых средств.

За поселенческими муниципальными образованиями по закону остаются полномочия только по вопросам местного значения, у них нет полномочий по дошкольному воспитанию, общему среднему образованию, здравоохранению. При этом Закон сохраняет возможность взаимного делегирования полномочий между поселением и районом.

Заметим здесь, что одним из важнейших новелл нового законодательства является передача финансового обеспечения образовательного процесса и заработной платы для системы начального и общего среднего образования с уровня местного самоуправления на государственный уровень власти субъектов РФ.

На уровень субъектов РФ передаются также полномочия по финансовому обеспечению платежей за неработающее население в системе обязательного медицинского тсрахования и по установлению и финансовому обеспечению выплаты адресных жилищных субсидий населению. Эти полномочия как государственные могут делегироваться муниципальным районам и городским округам с соответствующей передачей финансовых средств в виде субвенций.

Надо подчеркнуть, что передача финансового обеспечения важнейших социальных сфер жизнедеятельности населения на уровень региональной государственной власти, с одной стороны, усиливает государственные гарантии обеспечения этих сфер жизни, но, с другой стороны, усиливает зависимость муниципалитетов от государства по указанным сферам деятельности.

Границы муниципальных образований устанавливаются субъектами Российской Федерации в соответствии с требованиями, определенными Законом. Преобразование муниципальных образований, в том числе изменение статуса городского поселения (перевод в статус городского округа и обратно), осуществляется законом субъекта РФ с учетом мнения населения соответствующих муниципальных образований, выраженного через особый вид голосования, предусмотренный статьей 24 Закона.


Закон уделяет большое внимание регулированию бюджетного процесса в муниципальных образованиях, межбюджетному регулированию, процессам межбюджетного выравнивания применительно к разным типам муниципальных образований. Важно, чтобы эти новеллы Закона нашли отражение также в Бюджетном кодексе, а Налоговый кодекс определил налоговую базу местного самоуправления в соответствии с нормами Закона. Новый Федеральный закон сможет полноценно работать как регулятор системы местного самоуправления только вкупе с соответствующими нормами Бюджетного и Налогового кодексов, определяющими доходную базу местных бюджетов, вступление которых в силу, таким образом, должно быть одновременно с новым Законом.

Законопроекты об изменениях и дополнениях в Бюджетный и Налоговый кодексы на сегодняшний день уже внесены в Государственную Думу, и поэтому есть возможность провести некоторый анализ их положений.

Для начала отметим, что объем расходных полномочий местного самоуправления, исходя из которого определялись параметры доходов местных бюджетов, был определен исходя из ныне существующего с той корректировкой, которая вытекала из изменений расходных обязательств каждого уровня в соответствии с Законом. В результате в местных бюджетах и в 2005 году не предусматриваются расходы на развитие материально-технической базы образования, здравоохранения, на ремонт и модернизацию жилищно-коммунального хозяйства, оплату долгов, средства, необходимые для покрытия кассовых разрывов и пр.

Предлагаемая в проектах Бюджетного и Налогового кодексов система формирования финансовой базы местного самоуправления, сокращая в равных объемах расходы и доходы местных бюджетов, сохраняет и на перспективу существующий разрыв между доходами и расходами, а потому принципиально не меняет имеющуюся сегодня ситуацию.

Состав местных налогов не предполагает существенных изменений. Они не становятся определяющими при формировании доходов местных бюджетов. Отнесенный к ним транспортный налог и торговый сбор, как показывают предварительные расчеты, составляют незначительный процент среди доходных источников местных бюджетов.

  • Местное самоуправление


Яндекс.Метрика