Организационное обеспечение реализации федерального закона «об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»

Гричук А.Г.

Разделение властей, полномочий и компетенции субъектов управления на территории муниципального образования предполагает понимание сущности организации управления им, осмысление процесса управления, соответственно - разработку принципов, определение функций управления, обеспечение интеграции действий субъектов управления по реализации общих целей управления муниципальным образованием.
В связи с принятием Федерального закона Российской Федерации "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" требуются анализ, изучение опыта, разработка соответствующих рекомендаций, которые могут быть использованы органами местного самоуправления при разработке новой редакции устава, решении других, возникающих вопросов, а именно: как, каким образом должны быть распределены полномочия, каковы условия их реализации органами местного самоуправления.

 
 


КРИЗИС, КОТОРЫЙ НЕ ПРОХОДИТ

Федеральный закон Российской Федерации "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" устанавливает общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, определяет такие вопросы местного значения, как непосредственное обеспечение жизнедеятельности населения, государственные гарантии осуществления местного самоуправления. Закон имеет прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации.

Если учесть, что закон принят в то время, когда провозглашена реформа государственной службы, его прочтение может быть осуществлено двояко.

Во-первых, традиционное прочтение закона, суть которого заключается в ответе на вопрос: "Чем новая редакция закона отличается от своего предшественника?" Во-вторых, рассмотрение закона с точки зрения современных технологий управления как фундаментальное и радикальное переосмысление организации местного самоуправления. В этом случае первое, традиционное восприятие сути закона теряет всякий смысл. Причем последнее может вызвать серьезную критику со стороны тех, кто не знаком с технологиями современного управления.

В контексте проводимой реформы государственной службы можно сказать, что современное государственное и муниципальное управление стоит на грани серьезных изменений. При этом следует отметить, что реформа государственной службы и, соответственно, муниципальной службы является объективной необходимостью. Корни реформы - это не только и не столько следствие проводимых экономических реформ, причины ее связаны с процессами, которые характерны для современного управления и не только российского.

Разрешить образовавшийся клубок противоречий может только тот, кто смотрит вперед, ориентирован на изменения, мыслит нестандартно, творчески. В этой связи острота вопроса организации государственной и муниципальной службы, подготовки кадров для органов власти, муниципальных предприятий, учреждений, является более чем актуальной. Она продиктована тем, что на территории муниципального образования сосредоточены основные ресурсы, "правила" и эффективность использования которых определяют органы власти. Именно на территории муниципального образования сконцентрированы и имеются все условия, обеспечивающие качество жизни личности, домашнего хозяйства, бизнеса, которые могут быть созданы органами власти.

Смысл местного самоуправления кроется "в производстве и предоставлении населению услуг" посредством организации самоуправления населения, организации производства и потребления коллективных благ, общественно значимых услуг. Население является одновременно и заказчиком этих услуг, и коллективным собственником.

Органы местного самоуправления, с одной стороны, должны обеспечивать эффективность использования потенциала территории в настоящем, с другой - создание условий для реализации возможностей развития территории в будущем. Муниципальное управление призвано соединить в себе элементы управления и самоуправления, разделяя при этом соответствующие компетенции соответствующих органов местного самоуправления, взаимодействие и координацию их деятельности.

Главным субъектом управления по созданию условий для удовлетворения потребностей населения выступают органы власти, которые способствуют наращиванию потенциала территории, его использованию во благо развития. Управление становится решающим фактором, определяющим успех любого органа государственной власти, органа местного самоуправления. Однако после сложившейся в 70-80-е годы прошлого столетия системы управления, в основу которой было положено социально-экономическое планирование развития территорий, пронизывающее все уровни управления страной, становление новой эффективной системы управления пока не произошло. Муниципальные образования, получившие самостоятельность, в силу разных причин, в том числе и не зависящих от них, не сумели выстроить новую, отвечающую требованиям времени, систему управления "территорией".

Менеджеры государственного и муниципального управления, в равной степени как и менеджеры хозяйствующих субъектов, хотят, чтобы их организации были рациональными, подвижными, гибкими, быстро реагирующими на изменения среды, инновационными, эффективными, ориентированными на потребителя.


Однако происходит обратное. Организации раздуты, не поворотливы, не гибки, инертны, не созидательны, имеют низкую эффективность, бюрократичны к нуждам потребителя и имеют высокие накладные расходы. "Структурные подразделения администрации" ведут себя так, как будто между ними нет ничего общего, межведомственные барьеры достигают таких размеров, что "война" между ними, как нередко кажется, поощряется с большей энергией, чем борьба за эффективность деятельности администрации в целом.

Почему это происходит? Ответы на данные вопросы кроются в способах реализации функций государственного и муниципального управления и причинах, по которым органы власти выполняют работу так, а не иначе. Проблема не в том, чтобы заставить персонал работать усерднее, а в том, чтобы научить их работать иначе.

Присутствующее сегодня в органах власти функциональное разделение труда, формализованные процедуры реализации функций, зафиксированные в должностных инструкциях, и соответствующие им организационные структуры буквально "запрограммировали" персонал. Складывается мнение, что это единственный способ, с помощью которого менеджеры государственного и муниципального управления смогли сделать действия государственных и муниципальных служащих предсказуемыми, а организации функционирующими. "Программирование" работников на подчинение правилам остается сутью бюрократии.

При этом следует отметить, что данные подходы когда-то были действительно эффективными и способствовали достижению блестящих результатов. Стандартные пирамидальные организационные структуры управления в органах власти буквально в недалеком прошлом были достаточно хорошо приспособлены к условиям среды управления. Растущее количество функций органов власти, появившихся в 90-е годы прошлого столетия в связи с переходом к рыночным отношениям, способствовало увеличению масштабов деятельности, появлению новых структурных подразделений, отбору нужного персонала на нижних уровнях управления и, соответственно, "заполнению" нужными кадрами вышестоящих уровней управленческой пирамиды. Причем данный тип организационной структуры управления идеально подходит для целей планирования и контроля. Разбив задачу на части, специалисты нижних уровней управления обеспечивают слаженность и аккуратность деятельности. При такой системе управления несложно формировать бюджеты нижестоящих уровней управления и отслеживать их выполнение.

Данная организационная форма благоприятствует подготовке персонала, повышению его квалификации, поскольку выполняемые работы просты и реализация непродолжительных программ обучения во всех ее проявлениях является привлекательной.

Однако со временем работа усложнялась, и количество ступеней управления неизбежно возрастало. Рост числа государственных и муниципальных служащих функциональной направленности практически на всех уровнях организационной пирамиды является той частью цены, которую мы платим за фрагментацию работы на простые, повторяющиеся операции и организацию управления на принципах иерархии.

Другой недостаток такой организационной формы заключался в увеличении дистанции между уровнями управления и теми, кто пользуется услугами власти. Почему мы это делаем так - разбиваем работу на множество мелких бессмысленных операций, распыляем власть и ответственность по громоздкой бюрократической системе? Да только потому, что таким способом однажды была достигнута интересующая орган власти эффективность. Если мы сопротивляемся предложениям изменить принципы функционирования, то это происходит потому, что данные организационные принципы и структуры нами порождены, на нас успешно "работали" в течение десятилетий. Однако реальность, с которой мы столкнулись, заключается в том, что старые методы, основанные на разделении труда, попросту больше не эффективны.

По мере вхождения России в мировую экономику, развития институтов рынка, усиления экономической, политической конкуренции кардинально изменяется поведение элементов среды управления. Динамичная, неопределенная среда управления усиливает зависимость достижения целей реализации интересов муниципального образования от условий и действия факторов внешней среды. Это требует особого внимания к изменению поведения элементов среды управления, способности органов местного самоуправления осуществлять стратегическое управление, стратегическое партнерство с органами государственной власти, градообразующими корпорациями.


Органы местного самоуправления должны выработать такое поведение, которое обеспечивает достижение поставленных целей в заданный период времени вне зависимости от изменений, происходящих во внешней среде, либо минимизировать их зависимость от этого поведения. Органы местного самоуправления, с одной стороны, должны обеспечивать эффективность использования потенциала территории в настоящем, с другой - создать условия для реализации возможностей развития территории в будущем. Соответственно обеспечивать экономическую самодостаточность развития территории, экономическое развитие домашних хозяйств, субъектов предпринимательства за счет развития потенциала территории, потенциала управления органов местного самоуправления, использования ключевых факторов успеха.

Почему? Во-первых, "власть берет" не государственная, не муниципальная служба, "власть берет" потребитель услуг, предоставляемых органами власти. Именно он диктует то, что он хочет, когда, какого качества, количества, сколько готов заплатить и т.п.

Государственная и муниципальная власть лишь призвана создать адекватные условия для реализации потенциала личности, домашнего хозяйства, бизнеса. У потребителя, коим является гражданин, проживающий на территории муниципального образования, появляется выбор, он не ведет себя одинаково, наряду с другими потребителями, он индивидуален в своих потребностях больше, чем это было 10-15 лет назад. Сегодня, можно сказать, нет гражданина вообще, есть только конкретный гражданин.

Во-вторых, изменения, которые сегодня происходят, происходят за рамками органа власти (раньше изменения были продиктованы посредством принятия программ развития на съездах, Пленумах КПСС), вне рамок ее текущей деятельности, ожиданий. Власть должна следовать этим изменениям, в противном случае мы будем наблюдать конфликт между органом власти и соответствующей категорией населения, бизнесом и т.п.

Специализированные структуры и фрагментарные процессы, созданные для минувших дней, не способны реагировать на изменения внешней среды управления. Негибкость, неадаптивность, отсутствие ориентации на запросы гражданина, одержимость самой деятельностью, а не ее результатами, бюрократический паралич, недостаток инноваций, высокие накладные расходы - все это следствие того, что организации построены по функциям и уровням иерархии. Классический механизм функционирования организации, основанный на специализации работы и фрагментации процессов, замкнут сам на себя, он будто специально создан, чтобы душить инновации и творчество в организации. Чтобы идея завоевала одобрение, необходимо, чтобы все сказали "да", стоит одному сказать "нет" - и идея никогда не будет реализована, если только не будет поддержана руководством. Расхожей фразой является: "Тебе, что, больше всех надо?"

Сегодня актуально создание совершенно новых и более эффективных процессов, связанных с организацией управления и реализацией функций органов государственной власти и функций органов местного самоуправления, зафиксированных законодательно, без учета того, что было раньше. При этом в понимание функции следует вкладывать несколько иной смысл, нежели мы привыкли видеть.

Система управления, принципы организации работы органов власти, созданные для обеспечения процветания в условиях массового, планового производства, регулирования усредненных потребностей индивида, функционирования в одной среде, сегодня не могут работать в другой среде.

Прорыв в области государственного и муниципального управления в первую очередь произойдет там, где субъекты хозяйственной деятельности интегрированы в мировую экономику, соответственно подвержены жесткой конкурентной борьбе, вынуждены использовать в своей деятельности современные технологии управления, что незамедлительно потребует изменить подходы к управлению территорией со стороны органов государственной власти и органов местного самоуправления. Ситуация, которая складывается в Уральском федеральном округе, да и не только в нем, яркое тому подтверждение. Только один фрагмент, говорящий об этом, - содержание планов мероприятий по реализации целей и задач реформы государственной службы. Сравните их - и вы увидите в каком из субъектов Федерации округа может произойти "прорыв в области государственного и муниципального управления".

Главная идея современного управления заключается не в том, чтобы выполнение работ основывалось на разделении труда на отдельные операции, а в том, чтобы работа была организована вокруг процессов, результатов.


МУНИЦИПАЛЬНОЕ ОБРАЗОВАНИЕ: С ТОЧКИ ЗРЕНИЯ УПРАВЛЕНИЯ

Местное самоуправление осуществляется на всей территории субъекта Федерации в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах.

Территория муниципального образования, а точнее его разновидностей, предусмотренных законом, это не просто исторически сложившиеся земли населенных пунктов и прилегающие к ним территории традиционного природопользования, но и сложившаяся социальная, транспортная и иная инфраструктура, необходимая для самостоятельного решения органами местного самоуправления вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий. По своей сути сказанное выше есть традиционное понимание сущности территории муниципального образования.

Искусство управления, которое необходимо проявить органам государственной власти субъекта Федерации, во-первых, заключается в том, чтобы установление границ муниципальных образований предопределяло сложившееся размещение производства, собственности, наличных природных ресурсов посредством организации административно-территориального устройства, создающего условия для выравнивания экономических возможностей муниципальных образований.

Во-вторых, эффективное управление муниципальным образованием в соответствии с действующим законодательством невозможно без понимания того, кто выступает в качестве субъекта, а точнее - субъектов управления, органов управления и объектов управления на территории муниципального образования и, соответственно, их полномочий, компетенции, порядка взаимодействия.

Разделение властей, полномочий и компетенции субъектов управления на территории муниципального образования требует понимания сущности организации управления им, осмысления процесса управления, соответственно - разработки принципов, определения функций управления, обеспечения интеграции действий субъектов управления по реализации общих целей управления муниципальным образованием.

Федеративная форма государственного устройства Российской Федерации обусловливает сложную схему управления субъектом Федерации, муниципальным образованием, полномочий субъектов управления, множественность видов управления. Хотим мы или не хотим, но на территории муниципального образования функционируют три уровня власти: федеральный, субъекта РФ и муниципальный.


На основании вышесказанного сложность муниципального управления как разновидности управления заключается в том, что, в отличие от классического управления организацией, характеризуется следующими специфическими особенностями:

1. Множественностью субъектов и видов управления. На территории муниципального образования осуществляют управление, в рамках каждого вида управления, несколько самостоятельных субъектов управления:

- непосредственно федеральное управление;

- управление от имени Федерации;

- непосредственно управление Губернатора округа;

- управление от имени субъекта Федерации;

- управление от имени Губернатора округа;

- местное самоуправление (при этом мы не учитываем управление со стороны области).

Это устанавливает специфику управления и особенности взаимодействия между субъектами управления.

2. Множественностью разнообразных объектов управления, управленческое воздействие на поведение которых со стороны субъектов управления имеет разную силу влияния. Нередко управление некоторыми объектами управления носит характер двойного подчинения. Это, а также иные особенности предопределяют необходимость разработки особых механизмов управления, координации, взаимодействия между субъектами управления и т.п.

3. Существованием на территории муниципального образования субъектов хозяйственной и иной деятельности, на поведение которых органы власти не всегда могут влиять непосредственно, это осуществляется опосредованно (население, органы местного самоуправления, частные предприятия, общественно-политические объединения) путем формирования соответствующих институтов.

4. Отсутствием субъекта управления, который осуществлял бы всю полноту полномочий управления объектами управления, расположенными на территории муниципального образования. Предметы ведения между субъектами управления в рамках каждого его вида разделены и определены Конституцией Российской Федерации, соответствующими федеральными законами, законами субъекта Федерации, уставом муниципального образования. Что, безусловно, требует координации действий между ними. С позиций полномочий, реализуемых на каждом уровне управления (федеральный, уровень субъекта Федерации, уровень местного самоуправления), вытекающих интересов, в данном качестве должен выступать, с одной стороны, Губернатор округа, с другой - глава муниципального образования.

Именно Губернатор округа как лицо, действующее от имени Российской Федерации, как высшее должностное лицо округа, как руководитель высшего исполнительного органа государственной власти округа должен осуществлять согласование действий и результатов между видами управления, реализуемыми самостоятельно и/или совместно в соответствии с разграничением предметов ведения и полномочий между федеральными государственными органами, государственными органами округа, органами местного самоуправления в постановке и реализации общих целей управления округа в безусловном единстве с главами муниципальных образований.

5. Воздействием на объекты управления со стороны субъектов управления, которое осуществляется в большинстве случаев не путем прямого воздействия, а через создаваемые субъектами управления органы управления округом. В качестве органов управления областью выступают органы государственного и муниципального управления, что также определяет специфику управления.

В отличие от субъектов управления, которые принимают нормативные правовые акты, осуществляют иные действия, характерные для субъекта управления, органы управления округом не принимают решений в отношении поведения объектов управления, не управляют их поведением. Они только претворяют решения субъектов управления в жизнь, осуществляют иные полномочия по поручению субъекта управления - готовят проекты нормативных правовых актов, которые принимают субъекты управления, осуществляют контроль их исполнения, контроль деятельности объектов управления и т.п. по поручению субъекта управления.

С точки зрения управления, выделение института органов управления областью является элементом субъектно-объектных отношений управления. Органы управления округом являются частью механизма управления округом, частью системы управления им. С позиций права данное понятие отсутствует, его функции выполняют органы государственной власти, органы муниципального управления, создаваемые субъектами управления. Выделение в законе института органов управления округом является одним из основополагающих элементов схемы управления округом и не противоречит действующему законодательству, а лишь дополняет его, совершенствует понимание специфики государственного, муниципального управления.

Все вышеуказанное существенно отличает управление организацией от государственного управления и муниципального управления, требует совершенно иных подходов к организации управления, взаимодействия уровней власти.

Управление муниципальным образованием должно строиться на принципах и функциях управления, включать совокупность методов, механизмов управления. Что в целом составляет организационно-правовую основу системы управления.


В соответствии с Конституцией Российской Федерации деятельность органов государственной власти субъектов Федерации осуществляется в соответствии со следующими принципами:

а) государственная и территориальная целостность Российской Федерации;

б) распространение суверенитета Российской Федерации на всю ее территорию;

в) верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории Российской Федерации;

г) единство системы государственной власти;

д) разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица;

е) разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

ж) самостоятельное осуществление органами государственной власти субъектов Российской Федерации принадлежащих им полномочий;

з) самостоятельное осуществление своих полномочий органами местного самоуправления.


Однако перечисленные принципы не отражают всех положений, которые закреплены в Конституции РФ, в частности, статей 2, 7, 17, 18, 19 и некоторых других.

Наряду с общепринятыми принципами управления, изложенными в федеральных законах, необходимо выделять принципы современного управления, которые не противоречат Конституции Российской Федерации:

- принцип ценностной ориентации;

- принцип правовой и социально-экономической целостности. Управление субъектом Федерации осуществляется в интересах общества на основе общественного согласия. Когда ни один гражданин, проживающий на территории области, ни одна семья, ни один субъект хозяйственной или иной деятельности, ни одно социально-экономическое образование не исключаются из активной социально-экономической и иной политики, жизнедеятельности, процесса преобразования;

- принцип единства и разнообразия удовлетворения благ. Управление субъектом Федерации предполагает возможность взаимоприемлемого сосуществования разных (отличающихся) по качеству, но не враждебных, взаимоисключающих способов удовлетворения предпочитаемых благ, значимых для человека, являющихся предметом его желаний, стремлений, интересов на основе социальной справедливости, открытости и гласности;

- принцип цивилизованности. Управление субъектом Федерации строится на основе равенства всех и каждого члена общества перед законом, обеспечения гражданских прав, свобод, уважения личности и т.д.;

- принцип гуманности. Управление субъектом Федерации осуществляется на основе уважения личности при ее высокой ответственности перед другими членами общества, перед семьей, коллективом, обществом в целом, гуманизации образования, культуры, духовной сферы и т.д.;

- принцип экономизации. Управление субъектом Федерации призвано создать условия в целях обеспечения права на труд, предпринимательскую и иную деятельность, адекватное вознаграждение и т.п.;

- принцип стратегического ориентирования. Предусматривает адаптацию управления в соответствии с изменяющимся поведением элементов внешней среды управления.


ОРГАНИЗАЦИЯ УПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫМ ОБРАЗОВАНИЕМ, КАКОЙ ЕЙ БЫТЬ

Законодатель, определяя структуру органов местного самоуправления, находит ее в сочетании следующих элементов:

- представительный орган муниципального образования;

- глава муниципального образования;

- местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования);

- контрольный орган муниципального образования;

- избирательная комиссия муниципального образования;

- иные коллегиальные и единоличные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования.


Указанные органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления избираются населением и (или) формируются представительным органом муниципального образования и обладают собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Следует отметить, что порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования. Это в свою очередь требует определения вида организации местного самоуправления как наиболее приемлемого для муниципального образования. И прежде чем ответить на данный вопрос, необходимо решить несколько взаимосвязанных задач, а именно:

1. Определить схему управления муниципальным образованием, в том числе субъекты управления, виды управления, компетенции и т.п., порядок разработки схемы управления муниципальным образованием, принятия, в том числе, структуры органов местной администрации, которая должна утверждаться представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации.

Под схемой управления муниципальным образованием понимается закрепленное муниципальным правовым актом описание в общем виде совокупности субъектов управления муниципальным образованием, объектов управления, принципов управления, функций, реализуемых при управлении муниципальным образованием, принципов взаимодействия в соответствии с разграничением предметов ведения и полномочий между ними согласно действующему законодательству, уставу муниципального образования в целях обеспечения упорядоченности, согласованности реализуемых ими самостоятельно и/или совместно действий.

2. Определить компетенции:

- представительного органа;

- главы муниципального образования как высшего должностного лица;

- главы муниципального образования как руководителя исполнительно-распорядительного органа муниципального образования (в случае, если глава муниципального образования совмещает данные полномочия), если нет, то главы местной администрации.


Анализ вопросов местного значения муниципальных образований, изложенных в законе, дает возможность выделить три их группы:

Первая группа - вопросы, решение которых обеспечивает защиту неконкурентоспособного населения.

Вторая группа - вопросы, повседневное, оперативное решение которых обеспечивает жизнедеятельность личности, домашнего хозяйства, субъектов хозяйственной и иной деятельности.

Третья группа - вопросы, решение которых позволяет создать условия, обеспечивающие комфортность среды обитания. При этом органы местного самоуправления решают, к чьим услугам можно прибегнуть муниципальным предприятиям, частному бизнесу с тем, чтобы получить наибольший эффект при соблюдении правил предоставления услуг, зафиксированных в муниципальных правовых актах, населению, бизнесу. Главным условием выступает возможность предоставления услуг в соответствии с теми условиями, которые определяют органы местного самоуправления, обеспечивая при этом равный доступ населения к ним, в том числе и социально значимым.


Данный подход говорит о том, что необходимо разделить компетенцию органов власти следующим образом:

- разработка и принятие стратегии органов местного самоуправления, политик следования стратегиям, правил принятия решений всеми органами местного самоуправления, определение условий, обеспечивающих комфортность среды обитания;

- организация стратегического, тактического и оперативного управления.

В соответствии с этим возникает ряд проблем, а именно: определения полномочий органов местного самоуправления в решении вопросов местного значения, соотношения местного управления и самоуправления.

Решение вышеназванных вопросов требует проведения анализа, изучения опыта, разработки соответствующих рекомендаций, которые могут быть использованы органами местного самоуправления при разработке новой редакции устава, решении других, возникающих вопросов, а именно: как, каким образом должны быть распределены полномочия, каковы условия их реализации органами местного самоуправления.

Например, в законе определена компетенция органов местного самоуправления, но нет ее распределения между представительными органами и исполнительными органами местного самоуправления, что является вполне обоснованным, поскольку в зависимости от того, как, каким образом будет организована деятельность исполнительной ветви власти, соответственно это будет влиять на распределение полномочий.

Речь, в первую очередь, идет о главе муниципального образования, организации исполнительной власти, который:

1) избирается на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава;

2) в случае избрания на муниципальных выборах либо входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и является его председателем, либо возглавляет местную администрацию;

3) в случае избрания представительным органом муниципального образования является председателем представительного органа муниципального образования;

4) не может быть одновременно председателем представительного органа муниципального образования и главой местной администрации.

Соответственно закономерен вопрос: "Как должны распределяться полномочия между ветвями власти, внутри исполнительной власти, между главой муниципального образования как высшего должностного лица и местной администрацией (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования)?"

Закон предполагает формирование института "сити-мененджера" или, если использовать российскую терминологию, института профессионального управляющего муниципальным хозяйством - главы местной администрации. Если говорить откровенно, то давно пора: от дилетантов в сфере управления, практиков, гордящихся своим вчерашним опытом и не понимающих новых реалий управления, доморощенных политиков, рвущихся к управлению, извините, тошнит.

В данном случае возникает вопрос: "Как должны быть распределены полномочия между главой муниципального образования и главой местной администрации?".

В данном случае вышеназванные подходы к определению видов решений, принимаемых органами местного самоуправления, распределяются следующим образом. Вопросы, решение которых обеспечивает защиту неконкурентоспособного населения, жизнедеятельность личности, домашнего хозяйства, субъектов хозяйственной и иной деятельности, ложатся на плечи главы местной администрации. Разработка же и принятие стратегии органов местного самоуправления, политик следования стратегиям, правил принятия решений всеми органами местного самоуправления, определение условий, обеспечивающих комфортность среды обитания, должны решаться представительным органом под руководством главы муниципального образования.


БЮДЖЕТ И БЮДЖЕТИРОВАНИЕ: НОВЫЕ РЕАЛИИ ИЛИ…

Другим вопросом, требующим иных подходов, является разработка нового механизма формирования бюджета муниципальных образований, кардинальное изменение бюджетной политики, предопределяющей вложение бюджетных средств не в сферы компетенции органов местного самоуправления, а в изменения, которые должны в них произойти. Другими словами, деньги надо вкладывать не в образование, здравоохранение, как это делается сегодня, их надо вкладывать в изменения, которые должны произойти в образовании, здравоохранении и т.п. соответственно обеспечивающие создание благоприятных условий для размещения экономических организаций различных форм собственности и сфер деятельности на территории муниципальных образований, развития и реализации потенциала личности, домашнего хозяйства, повышения уровня благосостояния населения, развития территории, повышения комфортности среды обитания.

В этой связи следует различать такие понятия как бюджет и бюджетирование.

Бюджет - форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления. Роспись денежных доходов и расходов на определенный период, утвержденная в определенном порядке. Бюджет - расчетная и ограничительная смета, роспись доходов и расходов на определенный период, утверждаемая соответствующим решением как подлежащая исполнению индивидуальным и коллективным субъектом.

Бюджет как выделение ресурсов под конкретные цели, результат, а бюджетирование как возможность выбора решений органами исполнительной власти по достижению поставленных целей. Другими словами, представительный орган, с точки зрения современных технологий управления, выступает как владелец ресурсов, а органы исполнительной власти как организаторы процесса реализации соответствующих функций.

Это возможно в том случае, если глава как высшее должностное лицо и лицо, возглавляющее представительный орган, будет предопределять стратегию развития территории, а местная администрация - обеспечивать решение оперативных проблем управления, тактических задач.

Процесс бюджетирования применяется в качестве:

- метода планирования использования ресурсов с точки зрения потенциальных рыночных возможностей;

- регулярного и систематического средства деятельности местной администрации по ее ориентации в изменяющейся внешней среде управления и обеспечению тем самым достижения ожидаемых результатов;

- средства контроля деятельности различных структурных подразделений администрации муниципального образования;

- средства мотивации персонала администрации для достижения показателей, согласованных и установленных для них;

- средства связи желаний и стремлений высшего руководства с другими заинтересованными группами внутри администрации;

- средства разрешения конфликта между различными заинтересованными группами внутри администрации.

Органы местного самоуправления используют различные методы и процедуры бюджетирования в зависимости от организационных характеристик. В практике бюджетирования можно использовать очень немногие правила.

Бюджет должен планироваться в соответствии с возможностями внешней среды; с возможностями тех, кто призван реализовать цели, стоящие перед структурными подразделениями, в том числе, с учетом изменения их потенциала, необходимого для достижения поставленных целей, ожидаемого результата (получить максимальную долю результатов принятия решений).


МУНИЦИПАЛЬНЫЕ ПРАВОВЫЕ АКТЫ

Немаловажной является проблема, связанная с осмыслением нового юридического феномена - муниципальный правовой акт. В этой связи следует ответить на следующие вопросы:

- какие муниципальные правовые акты из тех, что были приняты до вступления в силу закона, "не требуют доработки";

- какие муниципальные правовые акты из тех, что были приняты, требуют внесения изменений;

- какие муниципальные правовые акты в связи с принятием закона отсутствуют и требуют подготовки и принятия.


Наряду с вышесказанным требует переосмысления подход к муниципальным правовым актам, которые в соответствии с законом принимаются населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления. В законе определена система муниципальных правовых актов, элементами которой являются:

1) устав муниципального образования;

2) оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан);

3) нормативные правовые акты представительного органа муниципального образования;

4) распоряжения и приказы главы муниципального образования;

5) распоряжения и приказы главы местной администрации, иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.


Что в свою очередь требует определить:

- по каким вопросам местного значения принимаются муниципальные правовые акты;

- какими органами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты;

- какие принимаются муниципальные правовые акты;

- каков порядок подготовки и принятия муниципальных правовых актов;

- каков порядок вступления в силу муниципальных правовых актов.


МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ ИЛИ МУНИЦИПАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ - КТО КОГО?

С точки зрения форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления, формы такого участия в законе определены:

1. Местный референдум.

2. Муниципальные выборы.

3. Голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования.

4. Сход граждан.

5. Правотворческая инициатива граждан.

6. Территориальное общественное самоуправление.

7. Публичные слушания.

8. Собрание граждан.

9. Конференция граждан (собрание делегатов).

10. Опрос граждан.

11. Обращения граждан в органы местного самоуправления.

12. Другие формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия в его осуществлении.

Однако вопросы, решаемые с участием населения, - кто реализует предоставленные полномочия и каковы условия для участия населения в местном самоуправлении - в полном объеме не определены, что требует анализа, изучения сложившейся практики и выработки соответствующих рекомендаций по поводу их грамотного, полного и точного отражения в уставах муниципальных образований. В противном случае следует говорить о муниципальном управлении и не строить иллюзий по поводу организации местного самоуправления.

  • Местное самоуправление


Яндекс.Метрика