Синергетические аспекты развития местного самоуправления

Уваров А.А.

На практике все сильнее заметно стремление государственных структур федерального и регионального значения превратить органы местного самоуправления в своих подручных для решения государственных задач, сделать их похожими на эти структуры, таким образом крепко привязав к системе органов государственной власти.
Но идея местного самоуправления заключается как раз в обратном, а именно: предоставить населению вместо государства самому решать вопросы местного значения. Советский период не сформировал у населения чувство протеста против засилья государства, а скорее наоборот. Люди привыкли к тому, что за все вопросы обеспечения их социального и материального положения должно нести ответственность государство.

Таким образом, главная сложность задачи развития местного самоуправления заключается не в воспрепятствовании этому со стороны государственных органов, а в неприятии ее идеи со стороны населения. Именно здесь находится главная точка роста, из которой может развиться или не развиться здоровая ветвь местного самоуправления, именно на этот аспект должны быть направлены усилия законодателя.

Важнейшая государственная проблема формирования местного самоуправления в России не может быть успешно решена без системного, концептуального подхода.

Надо учитывать, что развитие местного самоуправления у нас происходит в результате эволюции прежней советской системы местной государственной власти, с ее стереотипами в мышлении и практике организаторов этого процесса. Это осложняет выработку стратегии реформирования местного самоуправления в России, сводя во многом проводимые в этом направлении меры лишь к воспроизводству прежних моделей местного государственного управления с их новой демократической окраской. В решении задачи по выработке и реализации стратегического направления развития местного самоуправления в России невозможно обойтись без систематизирующей функции права.

Именно право представляет собой сознательный фактор управления социальными процессами и связано с целенаправленной деятельностью людей. Именно нормы права должны учитывать объективные общественные процессы, правильно и своевременно отражать их в законодательстве.

В этой связи возникает вопрос о том, как в целом, концептуально подойти к осуществлению правового регулирования местного самоуправления в России. Можно, конечно, как это уже было в законе Российской Федерации от 6 июля 1991 г. "О местном самоуправлении в Российской Федерации" 1, детально урегулировать на федеральном уровне все сферы взаимоотношений органов местного самоуправления с учетом территории их действия. Однако в этом случае никакой свободы для самостоятельного регулирования и решения вопросов жизнеобеспечения местного населения у органов местного самоуправления просто не будет; если каждое действие этих органов уже регламентировано сверху, реального местного самоуправления не возникнет. Органам местного самоуправления, как и прежним местным Советам народных депутатов, достаточно будет лишь сверять каждое свое действие с соответствующей законодательной нормой, где подобное действие зафиксировано.

Возможен и другой подход, при котором законодатель устанавливает лишь определенные направления, рамки и принципы функционирования местного самоуправления, оставляя выбор конкретных моделей и типов взаимоотношений за самими муниципальными образованиями. В этом случае задача законодателя заключается в умении, во-первых, найти нужную пропорцию и грань между сугубо государственными и местными делами и функциями, закрепив государственные приоритеты в виде принципов и директивных норм, подлежащих безусловному исполнению органами местного самоуправления; во-вторых, посредством норм общерегулятивного действия установить основные контуры всего института местного самоуправления, его функционирования и развития, а также обеспечивающие местное самоуправление гарантии; в-третьих, создать при помощи норм благоприятный режим, стимулирующий творческую инициативу и активность населения в решении вопросов местного значения.


Но как быть, если о желаемых общественных отношениях, в частности, в сфере организации и функционирования местного самоуправления исследователь или законодатель имеют весьма смутное представление. Еще более непредсказуемыми, ввиду многофакторности и нестабильности сопутствующих событий и явлений, представляются пути достижения цели создания эффективной системы местного самоуправления.

Логично в этой ситуации обратиться к отечественному и зарубежному опыту. Но российский отечественный опыт за давностью лет представляет уже интерес только с исторической точки зрения, а зарубежные системы местного самоуправления сами находятся в состоянии реформирования и, несмотря на многовековой опыт, в новых условиях нуждаются в существенной корректировке. К тому же, по утверждению некоторых авторов, развитие, в частности, европейских обществ шло по пути эмпирического опытного нащупывания механизмов общественной жизни, а не волепроизвольного, из одной господствующей точки определения2.

В вопросах правового регулирования местного самоуправления федеральный российский законодатель изначально ограничился провозглашением лишь общих принципов местного самоуправления, уступив право изобретения конкретных механизмов и конструкций местной власти субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям. Между тем, последние в своем выборе пока не отличаются особой оригинальностью и в основном в принимаемых по этим вопросам актах нормотворчества воспроизводят положения федерального законодательства.

Возникает вопрос: возможно ли вообще правовыми средствами решать задачу со многими неизвестными величинами? Складывается впечатление, что местное самоуправление при отсутствии четких параметров и регуляторов формируется хаотично. Обычно о хаосе говорят, когда познавательный процесс заходит в тупик, но это не так. Как в общественных, так и в естественных науках понятие "хаос" применительно к системам рассматривается в двух видах: 1) как "хаос бытия" и 2) как "хаос становления". Хаос бытия предполагает естественное хаотичное состояние систем, которые встречаются в области материй, изучаемых такими науками, как физика, биология, химия и другими. Хаос становления как явление рассматривается в качестве временного переходного состояния, которое существует при разрушении какой-либо старой системы и возникновении на ее месте новой.

Система местного самоуправления в своем настоящем состоянии представляет собой "хаос становления", поэтому поиск простых линейных решений, где есть единственно правильный ответ, может оказаться безрезультатным, либо привести к очередной вредной иллюзии.

В этой связи актуальным становится синергетическое исследование проблем местного самоуправления, которое оперирует такими понятиями, как "самоорганизация", "нелинейность", "открытость", "хаос", "сложность" и др.

Как отмечает А.Б. Венгеров: "Синергетика позволяет по-новому взглянуть на субъективное, случайное в политико-правовой действительности, понять, что это не нечто побочное, второстепенное а, наоборот, вполне устойчивое, характерное свойство, условие существования и развития самой политической жизни"3. Синергетическое исследование применительно к местному самоуправлению позволяет выработать более точный методологический подход к нормативно-правовому регулированию местного самоуправления не только с точки зрения природы и характера этого явления, но и с точки зрения состояния становления, в котором оно сейчас пребывает. При этом дифференцированность правового регулирования местного самоуправления заключается, с одной стороны, в придании устойчивости его отдельным признакам и свойствам, с другой стороны - в стимулировании и улавливании определенных тенденций развития местного самоуправления и реагировании на эти тенденции соответствующим образом с учетом их положительного или отрицательного заряда.


Рассмотрим некоторые из методов синергетического подхода, характеризующие фазы трансформации и обновления системы местного самоуправления. Так, нелинейный метод познания учит, что результат не адекватен усилиям. Местное самоуправление, как это ни парадоксально звучит, не адекватно модели отношений, которые государство стремится урегулировать при помощи своих правовых норм. И дело не в том, что законодатель при этом не учитывает какие-либо факторы, просто возможности права всегда ограничены. Система местного самоуправления может адекватно отреагировать только на те возмущающие ее воздействия, которые предусмотрены нормативными правовыми актами. Иные возмущающие воздействия не компенсируются и вызывают соответствующие изменения в законодательной модели местного самоуправления. В данном же случае, судя по содержанию Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"4, федеральный законодатель даже не пытается экстраполировать какую-либо конкретную модель местного самоуправления, которую бы он желал видеть на территориях субъектов Федерации.

Незамкнутость (открытость) системы местного самоуправления в сочетании с ее универсальной адаптацией и объемной, многосложной сферой проявления значительно затрудняют процесс ее изучения. При данных обстоятельствах система местного самоуправления является органической частью окружающей его общественной среды и воплощает в себе все ее многообразие. Свойство открытости обеспечивает развитие системы местного самоуправления в условиях, которые приводят к высокой степени ее жизнеспособности и управляемости.

Вместе с тем данные позитивные моменты открытости системы местного самоуправления сочетаются с ее неустойчивостью в момент развития системы. Как замечает В.Г. Буданов, такие состояния неустойчивости, выбора принято называть точками бифуркаций. Они непременно присутствуют в любой ситуации рождения нового качества и характеризуют рубеж между новым и старым. Значимость точек бифуркации еще и в том, что только в них можно не силовым, а информационным способом, т.е. сколь угодно слабыми воздействиями, повлиять на выбор поведения системы, на ее судьбу5.

Если полагать, что система местного самоуправления является правопреемницей системы местных Советов народных депутатов, о чем свидетельствует эволюционный путь обновления действующего в этой сфере законодательства, то такой точкой бифуркации в развитии местного самоуправления стала ст. 12 Конституции РФ, которая закрепила самостоятельность местного самоуправления и исключение его органов из системы органов государственной власти.

Однако не следует абсолютизировать и заострять внимание только на этом аспекте обновления системы местной власти, поскольку в данном случае последняя проходит не одну, а несколько точек бифуркаций. Такой качественной точкой обновления системы местного самоуправления наряду с его самостоятельностью является ответственность органов местного самоуправления перед населением за решение вопросов местного значения. Это проявляется на уровне составления и утверждения местных бюджетов, планов социально-экономического развития муниципальных образований, предоставления органами местного самоуправления населению своей территории каких-либо услуг и льгот. В качестве точек бифуркаций в становлении местного самоуправления можно назвать и стремление органов местного самоуправления оптимизировать структуру своего аппарата, приспособив ее к задачам местного самоуправления, создание нового алгоритма взаимоотношений с государственными органами и с субъектами предпринимательской деятельности, инициирование создания территориальных органов общественного самоуправления и передачу им части своих полномочий.

Принцип наблюдаемости подчеркивает ограниченность и относительность имеющихся представлений о системе местного самоуправления. Стереотипы нашего мышления внушают нам мысль о несовместимости государственного и общественного. Однако эти представления могут быть верны только в каком-то определенном параметре наблюдения, в данном случае, на уровне функционирования федеральных и региональных органов государственной власти. Выпадая из этих параметров в более высокую сферу (международного права) или в более низкий уровень правоотношений (сфера муниципального права), государственная власть, видоизменяясь, теряет часть своих свойств и, одновременно, приобретает новые свойства.


Между тем, не только на уровне теоретических споров о природе местного самоуправления, но и на практике все сильнее заметно стремление государственных структур федерального и регионального значения превратить органы местного самоуправления в своих подручных для решения государственных задач, сделать их похожими на эти структуры, таким образом крепко привязав к системе органов государственной власти.

Но идея местного самоуправления заключается как раз в обратном, а именно: предоставить населению вместо государства самому решать вопросы местного значения. Патерналистская забота государства о местном населении каждого населенного пункта в советское время отнюдь не сформировала у населения чувство протеста против засилья государства, а скорее наоборот. Люди привыкли к тому, что за все вопросы обеспечения их социального и материального положения должно нести ответственность государство. Таким образом, главная сложность задачи развития местного самоуправления заключается не в воспрепятствовании этому со стороны государственных органов, а в неприятии ее идеи со стороны населения. Именно здесь находится главная точка роста, из которой может развиться или не развиться здоровая ветвь местного самоуправления, именно на этот аспект должны быть направлены усилия законодателя. Пока же основная масса законодательства и правовых норм посвящена вопросам регулирования осуществления функций местного самоуправления, в процессе которого населению отводится роль созерцателя.

Конечно, не следует абсолютизировать роль и возможности населения в решении вопросов местного значения. Необходимо признать, что даже предоставленные населению законодателем правовые возможности через различные формы непосредственной демократии (референдум, собрание, сход, правотворческая инициатива, обращение и др.) вряд ли используются им на полную мощь. Но надо подумать и о том, почему они не используются и почему население так и не почувствовало разницу между муниципальными и государственными органами власти.

Сблизить население с муниципальной властью и дать поверить ему, что эта власть действительно его, можно, например, с помощью экономических рычагов и стимулов. При формировании и реализации своей муниципальной социально-экономической политики важно достичь в этой политике более высоких по сравнению с государственными социальными стандартами результатов. Это сформирует у населения представление об определенных возможностях местного самоуправления, через высокий уровень качества жизни усилит его идентификацию с соответствующим муниципальным образованием, сделает его более сплоченным, политически активным. При помощи же правовых средств можно также попытаться решить некоторые задачи. Среди них - задача повышения степени открытости деятельности и доступности органов местного самоуправления для населения, поскольку открытая система является более устойчивой и в большей мере, чем закрытая система, способна на совершенствование своего развития и восприятия полезных свойств из окружающей среды. На практике это можно достичь, в частности, путем закрепления на уровне нормативного акта муниципального образования обязанности органов местного самоуправления выносить на обсуждение в печати проекты планов социально-экономического развития муниципального образования и других решений, затрагивающих права и интересы жителей.

Немаловажным для населения является и право на получение необходимой информации для реализации ответственности органов местного самоуправления за нарушение ими прав граждан и юридических лиц.


Следующей задачей, которая может быть решена при помощи правовых средств, является формирование общественного актива в лице территориальных органов общественного самоуправления, на который должны опираться органы местного самоуправления и из которого они должны извлекать дополнительный потенциал для решения задач, хотя и находящихся в сфере государственных интересов, но малодоступных для механизма государственной власти либо нецелесообразных для их решения с помощью государственных органов по причине малого масштаба этих задач. Проблем таких более чем достаточно. Среди них: благоустройство территорий, поддержание их должного санитарного состояния; организация мест отдыха населения; установление общественной опеки над одинокими престарелыми людьми и инвалидами, оказание им социальной помощи; контроль за соблюдением общественного порядка и пр.

В процессе становления местного самоуправления возможно проявление и непроизвольных точек бифуркаций, то есть позитивных отклонений, которые не были запрограммированы законодателем. В таких случаях возрастает роль прежде всего регионального законодателя, который должен постоянно анализировать практику развития местного самоуправления у себя в регионе, отмечая все новое и положительное в отдельных муниципальных образованиях, и через свое законодательство проращивать эти "побеги" на территориях других муниципальных образований.

Высокая степень стохастичности системы местного самоуправления в период ее становления несмотря на законодательные рамки, призванные удерживать развитие системы в нужных параметрах, не гарантирует того, что местное самоуправление будет развиваться в желаемом для интересов государства и общества направлении. Как это ни парадоксально, но никто не знает, да и не может знать, что из этого выйдет на самом деле. Даже в западноевропейских странах с устоявшимися веками демократическими традициями функционирование систем местного самоуправления не отличается стабильностью и единообразием. Об этом свидетельствуют проводимые с начала 70-х годов двадцатого столетия реформы в Великобритании, Франции, Италии, и других странах.

Но, как свидетельствует история, местное самоуправление в западноевропейских странах развивалось параллельно с созреванием других демократических институтов, которые были для него опорой. К тому же нельзя сбрасывать со счетов высокую политическую культуру и традиции этих народов. По мнению же аналитиков, развитию местного самоуправления в России препятствуют:

а) гражданская и правовая незрелость населения, его пассивность в общении с властными структурами;

б) исторически обусловленные общественные и бытовые традиции россиян;

в) отсутствие действенных механизмов, в том числе регулирования взаимоотношений муниципальных служб и служащих с потребителями услуг;

г) отсутствие неформального механизма привлечения широких слоев к различным формам самоуправления6.

Таким образом, в России предстоит осуществить довольно сложный качественный переход от построенной на основе принципа демократического централизма системы местной государственной власти к такой системе организации местной власти, которая бы максимально отвечала бы интересам населения и гармонировала бы с новыми демократическими устоями общества. Достичь же этого можно не путем насаждения сверху каких-либо абстрактных и нежизнеспособных схем местного самоуправления, а путем создания для этого свободного демократического режима общественных отношений.


1 Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 29. Ст. 1010, 1011.

2 Аникин Л.С. Становление местного самоуправления в Российской Федерации. Саратов, 1997. С. 105.

3 Венгеров А.Б. Синергетика и политика. В кн.: Власть силы, сила власти. М., 1996. С. 50.

4 Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 35. Ст. 3506; 1996. № 17. Ст. 1917; 1996. № 49. Ст. 5500; 1997. № 12. Ст. 1378; 2000. № 32. Ст. 3330.

5 Буданов В.Г. Трансдисциплинарное образование, технологии и принципы синергетики. В кн.: Синергетическая парадигма. Многообразие поисков и подходов. М., 2000. С. 297.

6 Аналитический доклад. Реализация законодательства Российской Федерации по вопросам местного самоуправления и основные проблемы развития местного самоуправления в современной России. В кн.: Местное самоуправление в современной России. М., 1998. С. 189.

  • Местное самоуправление


Яндекс.Метрика