О новых полномочиях муниципальной власти

Торшенко А.А.

Самый пристальный интерес и практиков, и правоведов вызвало недавнее принятие нового Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" от 6 октября 2003 г. (ФЗ №131).
Мы попросили дать оперативный комментарий к этому важному документу заведующего кафедрой конституционного и муниципального права Уральской академии государственной службы Анатолия Афанасьевича ТОРШЕНКО, профессора, кандидата юридических наук.

 
 

В ходе реформирования всей вертикали власти муниципальный уровень всегда считался самым сложным: принятие этого закона было нелегким и растянулось на долгий срок. И, наконец, документ принят обеими палатами Федерального Собрания, подписан Президентом.

Сначала - об основных причинах разработки и принятия нового федерального закона. Как представляется, они заключались в следующем:

1. Отсутствие в прежнем законодательстве четкого разграничения (что предполагает объединение усилий) предметов ведения и полномочий в сфере местного самоуправления между тремя уровнями органов публичной власти, а также различными уровнями самих муниципальных образований.

2. Неопределенность территориальной организации местного самоуправления: проблемы организации местного самоуправления в сельском районе; в районах городов с районным делением; в городах федерального значения и на других территориях.

3. Нечеткость структуризации органов местного самоуправления, взаимоотношений между ними, в том числе между главой муниципального образования и представительным органом.

4. Несоответствие материально-финансовых ресурсов муниципальных образований тем задачам и обязанностям, которые они призваны решать и выполнять.

5. Неразработанность механизмов передачи и реализации органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.


- Что принципиально новое вносит ФЗ №131 в организацию и функционирование местного самоуправления?

Фактически установлены принципиально новые территориальные основы местного самоуправления. Вместо прежних семи видов муниципальных образований новый ФЗ устанавливает три вида:

а) поселение - городское, сельское поселение;

б) муниципальный район, в состав которого входят несколько поселений и межселенных территорий;

в) городской округ, который не входит в состав муниципального района. Сюда же относится внутригородская территория города федерального значения.

За каждым из указанных видов муниципальных образований закреплен соответствующий перечень предметов ведения и полномочия по их решению. При этом перечень предметов ведения муниципального района и поселения неодинаков. Городской округ объединяет предметы ведения и поселения, и муниципального района.

Серьезные изменения вносит новый ФЗ в регулирование отношений, связанных с наделением органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями: дается четкое определение понятия государственного полномочия, передаваемого органам местного самоуправления; санкционируются в качестве государственных те полномочия, которые перешли автоматически к органам местного самоуправления от прежних местных Советов и их исполкомов; передача отдельных государственных полномочий должна осуществляться исключительно федеральным законом и законом субъекта РФ соответственно; достаточно четко прописан механизм финансово-материального обеспечения реализации органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий, а также государственный контроль за их осуществлением.

Новый ФЗ значительно более объемно и основательно закрепляет финансовые, бюджетные основы местного самоуправления, которые еще должны быть подкреплены, до полного вступления этого закона в силу, соответствующими изменениями налогового и бюджетного законодательства РФ. Предусмотрено также значительное усиление ответственности органов местного самоуправления за свою деятельность, государственный контроль за ними, вплоть до введения в определенных случаях своего рода временного прямого государственного правления в отдельных муниципальных образованиях.

Приходится обратить внимание и на отдельные недостатки, проблемы и спорные положения нового ФЗ.

В целом сохранив конституционную конструкцию местного самоуправления, установленную в РФ, отдельные положения нового ФЗ все же могут быть предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ, например, касающиеся возможности временного использования органами государственной власти полномочий органов местного самоуправления, в том числе - введение временной финансовой администрации и т.п.

По сравнению с Ф3 №154 новый ФЗ в общем виде определяет полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ в области местного самоуправления, что является менее конструктивным решением реализации ст.72, п. "н" Конституции РФ.

Новый ФЗ, определив, что территория субъекта РФ, за исключением малонаселенных территорий, разграничивается между поселениями, территории которых, за исключением территорий городских округов, а также образующихся на малонаселенных территориях межселенных территорий, включаются в границы муниципальных районов, тем самым лишил субъекты РФ их полномочий на самостоятельное установление административно-территориального деления своих территорий, в том числе на создание в административно-территориальных единицах своих местных органов государственной власти.

В новом ФЗ отсутствует какое-либо регламентирование взаимоотношений между органами местного самоуправления и расположенными на их территории предприятиями, учреждениями и организациями, не находящимися в муниципальной собственности, в том числе с так называемыми градообразующими предприятиями, что вряд ли будет способствовать эффективному решению задачи комплексного социально-экономического развития муниципальных образований.

В новом ФЗ, по сравнению с ныне действующим законодательством, не подтверждено право муниципальных образований создавать свои муниципальные налоговые органы, а также муниципальное казначейство, функции которых по-прежнему отнесены к ведению соответствующих государственных органов.

Среди проблем организационно-структурного характера нового ФЗ следует указать, во-первых, на то, что до конца не решен вопрос о разграничении форм осуществления местного самоуправления и форм участия в его осуществлении, что порождает путаницу между муниципальной властью и общественным самоуправлением.

Во-вторых, в новом федеральном законе слишком гипертрофирован статус главы муниципального образования. Мало того, что эта должность (орган), как и местная администрация, являются обязательными в структуре муниципального образования (что, кстати противоречит ч.2 ст. 3 Европейской Хартии местного самоуправления), главе муниципального образования в то же время предоставлено право фактически руководить представительным органом местного самоуправления. В то же время этот орган подотчетен и подконтролен представительному органу местного самоуправления. Вряд ли подобная связка логична.

В-третьих, в новом ФЗ узаконен статус такого органа местного самоуправления как "местная администрация". Однако, отдельные его стороны так и остались неясными: если это орган, то какова его организационная структура, какие правовые акты он вправе издавать (принимать), каковы срок его полномочий, основания и порядок прекращения полномочий и др.

В новом Федеральном законе есть и еще вопросы. К примеру, по каким причинам практически полностью отсутствует положение, касающееся гарантий местного самоуправления в целом, его органов и должностных лиц?


- Какие, на Ваш взгляд, можно дать рекомендации по первым шагам в реализации нового Федерального закона?

- Сначала общий вывод: содержание ФЗ №131 "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" свидетельствует о том, что мы имеем дело действительно с новым ФЗ в этой области, а не новой редакцией Ф3 №154. То, как и в какой последовательности должен проходить процесс обеспечения реализации ФЗ №131, достаточно четко зафиксировано в гл. 12 данного закона.

Что же касается первоочередных мероприятий, то они возможны и полезны в этот переходный период в рамках соответствующих федеральных округов, субъектов РФ, муниципальных образований. На наш взгляд, следует:

Первое. Организовать комплексное и профессиональное обсуждение нового ФЗ как на уровне отдельных муниципальных образований, так и в рамках конкретного субъекта РФ; мероприятия обобщающего характера провести на уровне федерального округа. Необходимо иметь в виду, что хотя полностью ФЗ №131 вступает в силу с 1 января 2006 г., отдельные его положения, особенно переходного характера, уже вступили в силу с 8 октября 2003 г.

Второе. В связи с новыми подходами к территориальной организации местного самоуправления, необходимо обобщить и проанализировать данные о территориальном устройстве соответствующих субъектов РФ, привести их в соответствие с ФЗ №131.

Третье. С предыдущим вопросом тесно связан вопрос о численном составе населения различных территорий, компактности его проживания и вoз-мoжнocти иных форм местного самоуправления.

Четвертое. Необходимо провести ревизию имущественных и финансовых ресурсов, существующих в федеральном округе муниципальных образований в связи с реализацией новых финансово-бюджетных отношений.

Пятое. Необходимо начинать работу по приведению законодательства субъектов РФ в соответствие с ФЗ №131, это переработка уставов муниципальных образований в зависимости от приобретаемого ими статуса поселения, муниципального района или городского округа.

В целом же ФЗ №131 носит комплексный, многоаспектный характер, поэтому в его освоении должны принимать участие самые разные специалисты.

Беседу вел А. Панов

  • Вопросы и ответы


Яндекс.Метрика