Выборный мэр: конституция, законодательство, реалии

Лаптева Л.Е.

Прямое избрание мэра населением является высшей формой легитимации его в должности. Это означает, что такой мэр может проводить более независимую политику, включающую нестандартные решения. Не случайно избрание мэра непосредственно населением является самой распространенной в России моделью.
С другой стороны, такой способ замещения ключевой должности в местном самоуправлении является хорошим способом развития у населения демократических навыков, формирования у граждан ответственного отношения к выборам.
Однако подобная система имеет и свои недостатки. В основном это замечание относится к случаям, когда избранный непосредственно гражданами мэр одновременно является главой муниципального образования и главой местной администрации. Нередко у такого мэра отсутствуют необходимые навыки в области менеджмента. На практике это приводит к тому, что на следующий срок такого мэра не избирают, причем, как правило, именно тогда, когда мэр, наконец, приобретает необходимый профессионализм.

 
 


Местное самоуправление по праву считается неотъемлемой частью истории отечественного государства. Пожалуй, только в советский период отвергались соответствующие институты, поскольку они не вписывались в единую иерархическую систему органов государственной власти. Так что с начала 30-х и до конца 80-х годов прошлого века местному самоуправлению в России не было места. Несмотря на то, что возрождение и практическое воплощение идеи самоуправления началось лишь в 1990 г. и было активно продолжено только в постсоветский период, уже сейчас можно говорить о весьма содержательной и даже драматической истории этого института, хотя она и насчитывает лишь чуть более десяти лет.

В 1993 году были заложены конституционные основы местного самоуправления в России. Впервые в конституционной истории России была написана специальная глава (8) Конституции. В ней в качестве одного из принципов закреплялось разнообразие форм местного самоуправления. В соответствии со ст. 131, ч. 1 "структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно", причем "с учетом исторических и иных местных традиций". Ст. 130, ч. 2 определяет, что "местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления", а ст. 32, ч. 2 определяет, что "граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в … органы местного самоуправления".

Конечно, разнообразие форм, предусмотренное Конституцией Российской Федерации 1993 года, отнюдь не означало, что в организации местного самоуправления вообще не должно быть единых начал. Общие принципы местного самоуправления должен был определить Федеральный закон, который и был принят 28 августа 1995 года (№ 154-ФЗ). Ст. 14 Федерального закона "Об общих принципах организации местного само-управления в Российской Федерации" гласит, что органы местного самоуправления включают выборные и другие органы, предусмотренные уставом муниципального образования. То есть закон проводил в жизнь базовый конституционный принцип независимости местного населения при определении системы органов местного самоуправления данного муниципального образования.

Согласно cтатье 16, ч. 1 того же закона, в уставе муниципального образования может быть предусмотрена должность главы муниципального образования - выборного должностного лица, "возглавляющего деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования, а также должности иных выборных должностных лиц местного самоуправления". Ч. 2 той же статьи предусматривает, что глава муниципального образования может быть избран: 1) "гражданами, проживающими на территории муниципального образования, на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании либо 2) представительным органом местного самоуправления из своего состава в порядке, установленном федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации".

Таким образом, федеральное законодательство до последнего времени не настаивало на обязательном существовании выборного главы или мэра во всех муниципальных образованиях. Хотя само по себе показательно, что ст. 16 предлагает только варианты формирования такой должности по выбору, не упоминая вообще о возможности назначения должностного лица такого уровня. Структура органов местного самоуправления довольно сильно различается как в разных субъектах Федерации, так и в отдельных муниципальных образованиях, даже в пределах одного региона. Тем не менее, как правило, местные уставы предусматривают в той или иной форме должность, связанную с полномочиями главы муниципального образования. Правда, название такой должности, компетенция такого должностного лица и место, занимаемое им в структуре местной власти, могут сильно различаться. Обычно глава муниципального образования - это высшее должностное лицо муниципального образования, которое представляет его и возглавляет местную администрацию на принципе единоначалия. Несмотря на существующее разнообразие, можно выделить четыре основные модели выборного главы муниципального образования.

1) Избранный населением глава муниципального образования одновременно является председателем местного представительного органа, не являясь при этом местным депутатом и главой местной администрации (как, например, в г. Новосибирске).

2) Глава муниципального образования избирается из числа депутатов представительного органа местного самоуправления, председательствует в нем и возглавляет местную администрацию (поселок Коченево Коченевского района Новосибирской области).

3) Избранный населением глава муниципального образования является главой местной администрации, представляет муниципальное образование и может председательствовать на заседаниях представительного органа в отдельных случаях (г. Краснодар). Можно приблизительно сказать, что около 32% малых муниципальных образований (преимущественно сельских) и примерно 50% больших используют эту модель.

Правда, эта модель, называемая "сильный мэр", обычно оборачивается слабым представительным органом, решения которого могут быть опрокинуты налагаемым мэром вето. Заметим, что и в дореволюционном местном самоуправлении совмещение должностей было явлением распространенным. В городах оно прямо устанавливалось законом (ст. 30, 48, 70 Городового Положения 1870 г.). В земствах оно имело место в 132 уездах, а сроки колебались от 2-3 до 25 лет.

4) Должность главы местной администрации отделена от должности главы муниципального образования. Глава администрации нанимается по контракту представительным органом местного самоуправления (г. Калининград).

Последняя модель остается пока в России достаточно редкой.


В чем же могут заключаться преимущества, которые дает нам конституционный принцип разнообразия моделей местного самоуправления?

Прежде всего, каждое муниципальное образование может принять местный устав и предусмотреть в нем такую систему органов местного самоуправления, которая наилучшим образом отвечает местным условиям и потребностям местного населения. Так, прямое избрание мэра населением является высшей формой легитимации его в должности. Это означает, что такой мэр может проводить более независимую политику, включающую нестандартные решения. Не случайно избрание мэра непосредственно населением является самой распространенной в России моделью. С другой стороны, такой способ замещения ключевой должности в местном самоуправлении является хорошим способом развития у населения демократических навыков, формирования у граждан ответственного отношения к выборам.

Однако подобная система имеет и свои недостатки. В основном это замечание относится к случаям, когда избранный непосредственно гражданами мэр одновременно является главой муниципального образования и главой местной администрации. Нередко у такого мэра отсутствуют необходимые навыки в области менеджмента. На практике это приводит к тому, что на следующий срок такого мэра не избирают, причем, как правило, именно тогда, когда мэр, наконец, приобретает необходимый профессионализм.

С новым избранником ситуация повторяется. Новый мэр обычно меняет команду, что ставит под вопрос преемственность в административной политике (меняются планы стратегического развития, прекращается реализация важных и нужных программ). Как следует из опросов общественного мнения, личность выборного мэра традиционно играет большую роль в глазах избирателей. Десятилетний опыт местного самоуправления говорит о том же: процветание муниципального образования тесно связано с профессионализмом и созидательной энергией руководителя. Поэтому те из избираемых населением мэров, которые занимались созданием рабочих мест, развитием социальных программ, вновь избираются населением (как мэр г. Покрова Владимирской области или г. Дзержинского Московской области).

Как бы то ни было, согласно опросам общественного мнения, которые проводились в России в 1998 году, модель "сильный мэр", с совмещением должностей председателя представительного органа и главы администрации, в наибольшей степени отвечает потребностям нынешнего этапа развития российского законодательства, воле населения и потребностям местного самоуправления в регионах России. Существует также распространенное мнение, что в городах все функции, связанные с оперативным управлением, должны быть сосредоточены в одних руках. Из этого тоже делается вывод о необходимости совмещения должностей: главы муниципального образования и главы администрации. При этом считается, что у представительного органа должен быть отдельный председатель. Тогда мэр отвечает за исполнительные действия, а совет разрабатывает стратегию.

6 октября Президент России подписал новый закон "Об общих принципах местного самоуправления в РФ", который вступает в силу с 1 января 2006 г. Новый закон более жестко и подробно закрепляет не только принципы, но и модели местного самоуправления, в том числе и фигуру местного главы. Согласно ст. 34, ч. 2 нового закона, обязательным является наличие в структуре органов местного самоуправления не только представительного органа (как это требует действующий закон), но и главы муниципального образования. Ст. 36 подробно регулирует принципы замещения выборной должности главы муниципального образования, существенно ограничивая возможности учета в уставах муниципальных образований местных особенностей.

Фактически новый закон допускает существование меньшего разнообразия моделей местного самоуправления. Так, прямо запрещено в ст. 36, ч. 2, п. 4 одновременное замещение должностей председателя представительного органа муниципального образования и главы местной администрации. Согласно ч. 2 той же статьи глава муниципального образования может в соответствии с уставом: избираться на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава; в случае избрания на муниципальных выборах либо входить в состав представительного органа с правом решающего голоса, являясь при этом его председателем, либо возглавлять местную администрацию; в случае избрания представительным органом муниципального образования быть председателем представительного органа муниципального образования; не может быть одновременно председателем представительного органа муниципального образования и главой местной администрации (между тем, эта модель остается в России самой популярной). Правда, согласно ч. 3 ст. 36, установленные ограничения не распространяются на органы местного самоуправления поселений с численностью населения менее 1000 человек.

Конечно, сильный мэр, имеющий поддержку избирателей, в состоянии манипулировать мнениями членов возглавляемого им представительного органа местного самоуправления. С каждым в отдельности можно заключить сделку, обещая бюджетной организации или учреждению (которые часто возглавляет такой не освобожденный от основной работы депутат) определенные преимущества при разработке бюджета на очередной год. В подобной ситуации сильный мэр редко сталкивается с противостоянием совета. Тем не менее, этот вопрос не следовало столь безапелляционно решать в федеральном законе. И на "сильного мэра" найдется управа, когда опытом демократии действительно овладеет существенная часть российских граждан. Уже сейчас уставы муниципальных образований предусматривают регулярные отчеты мэра перед представительным органом. Кроме того, возникает вопрос: если модель порочна, почему она по-прежнему допускается в маленьких (числом до 1000) муниципальных образованиях?

Не меньший интерес представляет и статья 35 нового закона, посвященная представительному органу муниципального образования. Часть 6 этой статьи определяет минимальную численность депутатов представительного органа поселения, а ч. 7 - муниципального района. Количество депутатов ставится в зависимость только от численности населения данного муниципального образования. Кроме того, повсеместно должна быть введена двухуровневая модель местного самоуправления. Вызывает некоторое сомнение уместность столь детального регулирования в Федеральном законе. Ведь субъекты Российской Федерации отличаются выраженными особенностями, в том числе значимыми для определения структуры местного управления. Таким образом, конституционный принцип необходимости учета местных особенностей при формировании органов местного самоуправления отодвигается на второй план в пользу идеи универсализации местного управления.


Возвращаясь к вопросу о сильном мэре, необходимо коснуться и того, как могут быть разрешены конфликты, возникающие у него с представительным органом местного самоуправления, а также с гражданами, проживающими на территории муниципального образования. В действующем законе "Об общих принципах…" предусмотрены необходимые процедуры, в том числе и такие, которые предоставляют гражданам право на законном основании воздействовать на мэра. К этим процедурам относятся изменение устава, инициативные проекты местных нормативных правовых актов (народная правотворческая инициатива), местный референдум (ст. 22-27). Еще подробнее они урегулированы в новом законе: институт отзыва, публичные слушания и опросы пришли из зарубежного опыта и из новейшего опыта российского самоуправления (ст. 24, 28, 31). Единственной, но очень серьезной проблемой, связанной с реализацией таких процедур на практике, остается низкая активность населения.

Как уже было сказано, конфликты между избранным населением мэром и советом составляют особый случай. Здесь, помимо интересов дела, часто подключается мотивация, вытекающая из личных амбиций акторов. Такие конфликты нередко завершаются в суде. Соответствующий порядок установлен ст. 46 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления" (1995).

Другим распространенным способом разрешения конфликтных ситуаций остается право выборного мэра налагать вето на решения представительного органа. При этом некоторые уставы предусматривают универсальное вето (то есть ветировать можно любой акт совета), другие же устанавливают перечень таких актов (например, по бюджетным вопросам). Основания для применения права вето тоже различаются. Иногда вето налагается по произвольному основанию, в других уставах - только в случаях нарушения законодательства, устава муниципального образования или при отсутствии финансовой базы для исполнения решения представительного органа.

Конечно, на практике зарождаются и другие методы борьбы представительного органа против "сильного" мэра. Нередко в конфликтных ситуациях совет пытается воздействовать на общественное мнение через средства массовой информации, общественные организации и пр. Однако эти методы могут сработать только в тех субъектах Федерации, где существует законодательство, определяющее процедуру отзыва выборных должностных лиц. Конечно, никто не запрещает предусмотреть институт отзыва в уставе муниципального образования. Однако при отсутствии закона субъекта Федерации о процедуре отзыва возникают трудности с проведением этой процедуры без нарушений действующего законодательства.

Еще одним вариантом воздействия на конфликтную ситуацию с помощью манипулирования мнением населения становится местный референдум (ст. 22 действующего ФЗ "Об общих принципах местного самоуправления в РФ"). Так, в Московской области (Балашихинском районе) в 1998 г. был проведен референдум с вопросом о том, хочет ли местное население, чтобы члены совета работали на освобожденной основе. Референдум был проведен по инициативе главы администрации, который не справлялся с активными и профессионально хорошо подготовленными депутатами, работавшими тогда на освобожденной основе, и закончился победой администрации.

Увольнение избираемого главы муниципального образования осуществляется на основании ст. 49 действующего Федерального закона "Об общих принципах…". Первоначальная редакция, предложенная в 1995 г., в ст. 49, ч. 3 допускала такое увольнение в случае установленных судом нарушений выборным мэром Конституции РФ, конституций и уставов субъектов РФ, федеральных законов, законов субъектов Федерации, уставов муниципальных образований. Тогда орган государственной власти субъекта РФ мог обратиться в соответствующий суд (например, Верховный суд республики) за заключением о признании несоответствия деятельности выборного должностного лица местного самоуправления Конституции РФ, конституции, уставу субъекта РФ, федеральным законам, законам субъекта Федерации, уставу муниципального образования. Заключение суда становилось основанием для рассмотрения законодательным органом субъекта РФ вопроса о прекращении полномочий соответствующего выборного должностного лица местного самоуправления. Прекращение полномочий и одновременное назначение новых выборов осуществлялось законом субъекта РФ.

Указанная процедура была изменена Федеральным законом от 7 июля 2000 г. Тем самым была изменена редакция ст. 49 Федерального закона 1995 г. Примерно та же процедура сохранена и в новом законе. Выборное должностное лицо местного самоуправления, чей акт суд объявил противоречащим Конституции РФ, конституции, уставу субъекта РФ, федеральным законам, законам субъекта Федерации, уставу муниципального образования, обязано отменить этот акт в течение срока, установленного судом, и опубликовать решение суда в течение 10 дней после вынесения. В противном случае выборное должностное лицо местного самоуправления может быть уволено решением главы исполнительной власти субъекта РФ или указом Президента РФ.

Более подробно об основаниях и порядке досрочного прекращения полномочий выборного должностного лица местного самоуправления говорится в законодательстве субъектов Российской Федерации.

Практика идет по пути применения мажоритарной системы почти повсеместно. Когда глава муниципального образования избирается населением, обычно все муниципальное образование является единым избирательным округом. В большинстве муниципальных образований используется система простого большинства голосов.

Однако если число голосов, отданных за кандидата, получившего простое большинство, оказывается меньше, чем число голосов, поданных против всех кандидатов, выборы признаются недействительными. Это положение присутствует почти во всех законах субъектов Федерации, посвященных вопросам муниципальных выборов.

В течение последних десяти лет наблюдалась тенденция к увеличению процента проголосовавшего электората. Если в 1995-96 годах число проголосовавших было близко к цифре, установленной законодательством в качестве минимума, то в 2002-2003гг. эти числа увеличились до 40-76% электората. То есть число лиц, участвующих в муниципальных выборах, приближается к цифрам, которые наблюдаются на федеральных выборах. Причем городское население почти так же активно, как сельское, хотя последнее по традиции показывает на муниципальных выборах большую активность. Выборы везде проводятся на действительно альтернативной основе (во всяком случае, формально), с большим числом кандидатов (от 3 до 7) .

Федеральные органы государственной власти не занимаются и не должны заниматься практическими вопросами организации муниципальных выборов. Эти задачи решают органы государственной власти субъектов Российской Федерации. В частности, они назначают выборы и определяют порядок их проведения. Если установленная законом процедура выборов не была соблюдена, они могут быть признаны недействительными. В этом случае дело передается в суд. Инициатива подачи соответствующей жалобы может принадлежать гражданину, должностному лицу, избирательной комиссии и т.д. За истекшее десятилетие суды время от времени рассматривали подобные дела.

Главный вывод, который можно сделать из сказанного здесь, заключается в том, что Россия и в начале XXI века остается в плену старой традиции, когда власть всеми способами стремится к установлению максимально однородной на всей территории системы местного управления. Между тем, опыт показывает, что ограничение свободы местного населения при определении структуры местного самоуправления ведет к уменьшению разнообразия и может негативно сказаться на эффективности местного самоуправления там, где законодательно внедряются неприемлемые для граждан формы.

  • Общество и власть


Яндекс.Метрика