Правоохранительная государственная служба России: конституционно-правовые основы формирования

Кулешов И.В.

Пожалуй, самым популярным способом реформирования органов исполнительной власти являются постоянные изменения в их структуре. Они касаются создания новых органов, внутреннего их построения, смены руководства и т.п. Наиболее острыми проблемами при этом являются: отсутствие организационно-правового обоснования образования новых или преобразования уже существующих органов; отсутствие четкого правопреемства при многих преобразованиях, отсутствие или неисполнение государственной политики в определенной сфере управления как системообразующего фактора деятельности органов исполнительной власти...
Частая смена руководства и изменение профиля деятельности органа исполнительной власти действует как дестабилизирующий фактор на качество и эффективность деятельности государственных служащих и как следствие - исполнительной власти в целом.

 
 


Современное состояние российской государственной службы характеризуется достижением относительной стабильности в вопросах определения общих положений, основ ее организации, принципов функционирования. Однако продолжающееся совершенствование государственного устройства, выработка новых механизмов государственного управления оказывают значительное влияние на формирование и развитие видов государственной службы. Нынешний этап государственного строительства в России является чрезвычайно ответственным и важным для дальнейшего становления государственности и формирования гражданского общества. На сегодняшний день все то, что сделано наукой и практикой в сфере государственной службы в условиях обновляемой России, можно обозначить условно первым этапом. Он характеризуется созданием организационно-правовой базы для дальнейшего поступательного движения, для достижения максимальной эффективности государственного управления. Второй этап предполагает глубокий анализ и обобщение складывающейся практики государственной службы, поиск путей ее совершенствования, законодательное регулирование отдельных видов государственной службы. Россия подошла к рубежу, на котором многое из того, что произошло в стране на протяжении последнего десятилетия, нужно объективно оценить, определить верную стратегию и эффективную тактику государства в разрешении кризисных социальных проблем, число которых увеличивается.

Процесс реформирования при этом рассматривается как осуществление на базе программных стратегических и тактических установок целенаправленных преобразований, результатом которых должна стать новая система государственной службы в России. Он может быть успешным лишь в том случае, если будет осуществлен на основе реалистичной научной концепции государственной службы РФ, с учетом принципов и норм действующего российского законодательства, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации. Реформа государственной службы в России предполагает последовательное осуществление систематизированных по направлениям и этапам комплексов практических мер - организационных, правовых, информационных, материально-технических, финансовых и других, нацеленных на обеспечение единства всех элементов, составляющих систему государственной службы, на четкую взаимосвязь ее институционных компонентов с профессионально-кадровым составом, с корпусом государственных служащих.

В сущности, речь идет о целостной программе мер по реализации концепции государственной службы РФ, основанной на анализе и объективной оценке нынешнего состояния государственной службы в России и учитывающей одновременно требования государственной кадровой политики. Необходимость пересмотра ряда основополагающих начал, на которых строится правовое регулирование государственной службы в целом, а также отдельных ее видов, в частности, определяется принятой 19 ноября 2002 г. Федеральной программой "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 гг.)", которая утверждена Указом Президента РФ № 1336, а также Федеральным законом № 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" от 27 мая 2003 г.1. При этом требуются новые подходы к определению понятия, функций и принципов государственной службы, нуждается в кардинальных изменениях регулирование вопросов ответственности служащих различных государственных органов, их особых полномочий, а также вопросов организации и прохождения различных видов государственной службы.

Названный Федеральный закон значительно видоизменил понятие государственной службы РФ, отменив положения Федерального закона № 119-ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации"2. Так, государственной службой в настоящий момент признается профессиональная служебная деятельность граждан РФ по обеспечению исполнения полномочий не только государственных органов, но и самой Российской Федерации, ее субъектов, а также деятельность по осуществлению государственных функций в специальных государственных формированиях, службах и учреждениях (ст.ст. 1, 6, 7). Именно поэтому реформирование государственной службы должно осуществляться в тесной взаимосвязи с реформой системы государственных органов исполнительной власти, ибо, как отмечалось в Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации, утвержденной Указом Президента РФ от 15.08.2001 № 1496, "эффективность государственной службы обеспечивается оптимизацией и стабилизацией структуры государственных органов и их аппаратов, разграничением задач, функций, полномочий и ответственности государственных органов и их подразделений"3. Необходимо установить соответствие между характером функций, выполняемых государственным органом исполнительной власти, и особенностями планирования и финансирования его деятельности. В частности, требуется провести четкую грань между функциями по выработке государственной политики и принципов регулирования в определенной сфере деятельности и функциями по реализации государственной политики и оказанию государственных услуг.

Необходимость административной реформы декларируется уже достаточно долгое время. Пожалуй, самым популярным способом реформирования органов исполнительной власти являются постоянные изменения в их структуре. Они касаются создания новых органов, внутреннего их построения, смены руководства и т.п. Наиболее острыми проблемами при этом являются: отсутствие организационно-правового обоснования образования новых или преобразования уже существующих органов; отсутствие четкого правопреемства при многих преобразованиях; отсутствие или неисполнение государственной политики в определенной сфере управления как системообразующего фактора деятельности органов исполнительной власти; пренебрежение институтом ответственности применительно к высшим должностным лицам органов исполнительной власти; слабая проработка института ответственности внутренних подразделений органов власти за подготовку проектов решений.

Частая смена руководства и изменение профиля деятельности органа исполнительной власти действует как дестабилизирующий фактор на качество и эффективность деятельности государственных служащих и как следствие - исполнительной власти в целом. Любое преобразование органа, а тем более его непрерывное усовершенствование означает, что он искусственно выключается из системы власти, что его персонал постоянно дезориентирован и деморализован.

Изложенные выше соображения ни в коем случае не означают, что преобразования органов исполнительной власти для обеспечения эффективности государственной службы не нужны. Напротив, они в настоящее время жизненно необходимы. Но данные преобразования должны укладываться в определенную концепцию реформ, иметь план и четкие цели. К сожалению, во многих попытках перестроить систему органов исполнительной власти не прослеживается единой линии, и они зачастую противоречат друг другу.

Примером может служить Указ Президента РФ от 11.03.2003 № 306 "Вопросы совершенствования государственного управления в Российской Федерации", тем более, что он напрямую связан с формированием нового вида государственной службы - правоохранительной, определенной в Федеральном законе "О системе государственной службы Российской Федерации". Данным указом Государственный комитет по противодействию незаконному обороту наркотических средств и психотропных веществ при Министерстве внутренних дел РФ преобразован в Государственный комитет Российской Федерации по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ с возложением на него специальных полномочий в данной сфере. С 1 июля 2003 года функции МВД РФ по предупреждению и пресечению преступлений, связанных с незаконным оборотом наркотических средств и психотропных веществ, переданы вновь созданному комитету.

Также с 1 июля 2003 года упразднена Федеральная служба налоговой полиции РФ. Функции по выявлению, предупреждению и пресечению налоговых преступлений и правонарушений переданы образованной в структуре центрального аппарата МВД РФ Федеральной службе по экономическим и налоговым преступлениям Министерства внутренних дел РФ, возглавляемой заместителем Министра внутренних дел РФ.


Кроме того, с 1 июля 2003 года упразднена Федеральная пограничная служба РФ (ФПС), ее функции переданы Федеральной службе безопасности РФ; упразднено и Федеральное агентство правительственной связи и информации при Президенте РФ (ФАПСИ), его функции переданы вновь созданной Службе специальной связи и информации при Федеральной службе охраны РФ, Федеральной службе безопасности РФ и Службе внешней разведки РФ.4

Можно сделать вывод, что описанные выше существенные изменения в системе федеральных органов исполнительной власти не изменили сути государственной службы в этих органах, причем все они являются либо являлись "силовыми" ведомствами, поэтому речь идет только о реформировании военной и правоохранительной службы. Таким образом, административная реформа в настоящее время сводится к эпизодическим и мало связанным между собой мерам.

Можно сделать вывод, что необходимо модернизировать систему исполнительной власти в целом. В настоящее время органы исполнительной власти действуют так, будто они продолжают оставаться органами управления отраслями централизованного планового хозяйства. Предприятия в значительной степени приватизированы, но прежние привычки командования и принуждения остались. Министерства продолжают направлять усилия на то, чтобы финансово и административно подчинить себе юридических лиц. Прямая обязанность государства - создать условия для развития экономических свобод, задавать стратегические ориентиры, предоставлять населению качественные публичные услуги и эффективно управлять государственной собственностью. Для этого структуры исполнительной власти и государственной службы России должны быть логично и рационально устроены. Нужна эффективная и четкая технология разработки, принятия и исполнения решений. Ныне действующий порядок ориентирован не столько на содержание, сколько на форму. Кроме того, как уже второй год отмечает Президент РФ в Посланиях Федеральному Собранию РФ, необходимо провести анализ реализуемых государственных функций и сохранить только необходимые5.

Однако, подвергая критике действия центральных государственных органов по проведению в жизнь административной реформы, нельзя не отметить некоторые достаточно существенные изменения, направленные на приспособление деятельности государственных служащих к современным условиям и на демократизацию данной деятельности. К таким существенным изменениям, например, следует отнести принятие и вступление в силу Федерального закона "О системе государственной службы Российской Федерации". И здесь на первый план выходит нормативное закрепление не только общих положений о государственной службе, но и о ее видах. В соответствии со ст. 2 ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации"6 государственная служба включает в себя следующие виды: (1) государственная гражданская служба; (2) военная служба; (3) правоохранительная служба.

В свою очередь, государственная гражданская служба подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъекта Российской Федерации. Ранее данный вид службы был организован только в рамках государственных органов, не относящихся к категории "силовых ведомств", однако в связи с проводимыми реформами гражданская государственная служба осуществляется в МВД РФ, в Министерстве юстиции РФ, в таможенных органах и др. Это положение нашло свое отражение и в законодательстве. Так, в соответствии с п. 3 ст. 8 ФЗ "О системе государственной службы" в федеральном государственном органе могут учреждаться должности государственной службы различных видов.

Военная служба и правоохранительная служба являются видами федеральной государственной службы и находятся в исключительном ведении Российской Федерации. Военнослужащие и сотрудники правоохранительных органов могут проходить службу, и не замещая должность в государственной организации. Это возможно в случаях: нахождения в распоряжении определенного ведомственного органа, командования; нахождения за штатом во время проведения организационно-штатных мероприятий; прикомандирования к органам государственной власти и др. Иными словами, милитаризованный служащий может находиться на службе, не занимая конкретную должность, что значительно отличает данные виды государственной службы от гражданской государственной службы.

Личные права милитаризованных служащих, их отношения с командованием полностью или в основном урегулированы не трудовым, а административным правом. Сама же служба осуществляется не в трудовых, а административных коллективах.

Необходимо отметить, что количество милитаризованных служащих более чем в три раза больше, чем гражданских государственных и муниципальных служащих вместе взятых7. Но в научной и учебной литературе по административному праву им уделяется намного меньше внимания, что наносит большой вред и практике публичной службы, и юридическому образованию.

Названные выше особенности присущи и военной службе, и службе правоохранительной. Правоохранительная служба является также "милитаризованной" и обладает общими признаками последней (система специальных званий, внешней атрибутики, более жесткой дисциплины и др.). Хотя по правовой природе она сходна с военной службой, но по причине наличия принципиальных особенностей военной службой не считается и к ней не приравнивается. Это же обстоятельство подчеркивают и положения ст. ст. 2 и 7 Федерального закона от 27.05.2003 г. "О системе государственной службы в Российской Федерации".

В соответствии со ст. 7 указанного закона, правоохранительная служба - вид федеральной государственной службы, представляющий собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина, которым присваиваются специальные звания и классные чины.


Строго говоря, этот вид государственной службы логично было бы определить термином "полицейская служба", поскольку она связана, прежде всего, со службой в милиции и смежных с ней по характеру деятельности организаций. Это служба, осуществляемая: в милиции (в подразделениях службы криминальной милиции и милиции общественной безопасности); в федеральных органах юстиции РФ (служба судебных приставов, служба сотрудников уголовно-исполнительной системы); в таможенных органах РФ; в МЧС РФ (служба пожарной охраны); в Государственном комитете Российской Федерации по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ; в Федеральной службе фельдъегерской связи.

Данный вид службы объединяет особые административные органы, располагающие вооруженными отрядами, задачами которых является поддержание порядка, борьба с преступностью и правонарушениями, защита существующего общественного и государственного строя.

Правоохранительная служба осуществляется сотрудниками различных государственных органов в особых формах: следствие, дознание, проведение оперативно-розыскных мероприятий, контролируемые поставки наркотических средств и психотропных веществ, производство по делам об административных правонарушениях и т.п.

Особенностью государственной правоохранительной службы является и то обстоятельство, что она организована исключительно в федеральных органах государственной исполнительной власти, а также и в различных службах, учреждениях, подведомственных этим органам. Так, например, к данному виду службы относится исполнение обязанностей преподавателями образовательных учреждений, сотрудниками учреждений здравоохранения системы МВД России, ГТК России, сотрудниками Главной таможенной лаборатории и др.

При этом главное, чтобы этим сотрудникам были присвоены специальные звания. Таким образом, можно выделить еще один важнейший признак государственной правоохранительной службы - наличие у субъектов данного вида деятельности статутного элемента - присвоенного специального звания. Кроме того, если воинские звания не связаны с конкретным ведомством, то к званиям сотрудников правоохранительных органов, как правило, добавляется название правоохранительного ведомства (милиции, внутренней службы, таможенной службы и т.п.).

Правоохранительная служба, как относительно новый вид государственной службы, пока не имеет единого правового источника, регулирующего вопросы ее организации и прохождения, хотя его принятие предусмотрено ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации". Формально объединяя несколько самостоятельных видов служебной деятельности, правоохранительная служба урегулирована множеством разнообразных по юридической силе и содержанию нормативных правовых актов.

Например, федеральные законы о соответствующих видах государственно-служебной деятельности (закон РСФСР "О милиции"8, Федеральный закон "О применении Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации в связи с принятием федерального закона "О внесении изменений и дополнений в закон РСФСР "О милиции"" от 17 июля 1999 г. № 177", Федеральный закон от 21 июля 1997 г. №114-ФЗ "О службе в таможенных органах Российской Федерации"9, Федеральный закон "О судебных приставах"10, ФЗ "Об исполнительном производстве"11, ФЗ "О федеральной фельдъегерской связи", Постановления Правительства Российской Федерации от 7 декабря 2000 г. №№ 924, 925, 926 "Об окружных подразделениях МВД России", "О подразделениях криминальной милиции", "О подразделениях милиции общественной безопасности" и множество других.


Огромный объем работы, связанный с усилением борьбы с коррупцией в государственном аппарате, неизбежно поставит вопрос о системе органов, призванных вести эту борьбу. Еще только предстоит определить круг государственных органов, наделенных полномочиями выявлять, раскрывать и пресекать правонарушения, связанные с коррупцией в государственном аппарате и в органах местного самоуправления, разграничить функции и урегулировать взаимоотношения между ними, а также специализировать отдельные органы или подразделения государственных органов на борьбе с коррупцией.

Вся эта работа должна вестись максимально гласно, с широким привлечением общественности. Поэтому требуют урегулирования процедуры проверки заявлений граждан и юридических лиц, материалов, опубликованных средствами массовой информации, которые связаны с коррупционной деятельностью государственных и муниципальных служащих. Следовало бы также обсудить, с учетом опыта некоторых зарубежных стран, возможность урегулирования права органов, ведущих борьбу с коррупцией, вознаграждать лиц (в том числе пожелавших остаться неизвестными), предоставивших в их распоряжение особо ценные и точные сведения о фактах коррупционной деятельности, способствовавшие пресечению коррупции в государственном аппарате.

Необходимо также разграничение обязанностей, полномочий и ответственности подразделений государственных органов и их руководителей, что в сочетании с новыми организационно-экономическими механизмами деятельности государственных органов должно способствовать оптимизации уровней принятия решений, создавая возможность руководителям государственных органов сосредоточить усилия на решении стратегических задач.

Увеличение самостоятельности руководителей подразделений государственных органов и других государственных служащих должно сопровождаться внедрением действенных механизмов оценки результативности и качества их деятельности, мер ответственности, включая персональную, за принимаемые ими решения, а также повышением оплаты их служебной деятельности. Необходимо разработать систему показателей планирования и критериев оценки деятельности государственных органов, ориентированных на повышение ее эффективности и выраженных, по возможности, в количественной форме. Оценка деятельности федеральных министерств и иных государственных органов исполнительной власти должна осуществляется в зависимости от эффективности проводимой ими государственной политики.

Возможно, имеет смысл разработка особых механизмов оценки деятельности руководителей, заместителей руководителей государственных органов, оказывающих государственные услуги, в зависимости от достигнутых результатов на основе краткосрочных служебных контрактов. Следует обратить внимание на развитие контрактных отношений между государственными органами и государственными учреждениями и организациями при делегировании этим учреждениям и организациям функций, не связанных с государственным управлением.

Указанные обстоятельства обусловливают необходимость создания научно обоснованной системы регулирования различных видов государственной службы в РФ, базирующейся на эффективно действующей системе правовых норм. Осуществляемые реформы влекут потребность в соответствующих научных исследованиях.


1 СЗ РФ. 2003. №22. Ст.2065.

2 СЗ РФ. 1995. №37. Ст.3588.

3 Концепция реформирования системы государственной службы Российской Федерации: Указ Президента РФ от 15.08.2001 № 1496 // Российская газета. 2001. 17 августа.

4 См.: Вопросы совершенствования государственного управления в Российской Федерации: Указ Президента РФ от 11.03.2003 № 306 // Российская газета. 2003. 12 марта.

5 См.: Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ. 24.04.2002 // Рос. газета. 2002. 25 апреля; Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ. 16.05.2003 // Обл. газета. 2003. 20 мая.

6 СЗ РФ. 2003. №22. Ст. 2063.

7 По данным, опубликованным в "Российской газете" за 26 сентября 2003 г., "…в 2002 г. российских государственных служащих и иных работников государственных органов, а также муниципалитетов было - 1 млн. 053 тыс. чел., федеральных чиновников среди них - 315, 1 тыс. чел., из них в центральных аппаратах федеральных органов - 25 тыс. чел., на местах - 290 тысяч". В то же время, только в Вооруженных Силах РФ - 1,2 миллиона военнослужащих, а в органах милиции - 1,5 млн. чел.

8 ВВС РФ. 1991. №16. СТ.503 (с изменениями и дополнениями от 25 июля 2000 года).

9 СЗ РФ. 1997. №30. Ст.3586.

10 СЗ РФ. 1997. №30. Ст.3590.

11 СЗ РФ. 1997. №30. Ст.3591.

  • Общество и власть


Яндекс.Метрика