Реформа государственной службы в субъектах федерации уральского федерального округа: проблемы и пути их решения

Макурин А.В.

Анализ принятых субъектами Федерации Уральского федерального округа программ и планов реформирования государственной службы показывает, что нередко они ориентированы на повышение эффективности исполнения служащими внутриаппаратных функций, а не кардинальное изменение внешней среды.
Критерием же деятельности госслужащего и органа исполнительной власти в целом должны стать не столько количество и качество принимаемых управленческих решений, сколько те реальные изменения, которые произошли в управляемой среде - насколько, скажем, вырос уровень жизни населения, снизилась преступность или поднялась производительность труда в промышленном секторе.

 А.В. Макурин
 


За последнее десятилетие в жизни нашего общества, нашего государства произошло множество перемен. Однако в силу ряда причин реформа государства, особенно в сфере исполнительной власти, значительно отставала от реформ в других сферах. Унаследованную от прежнего общественного строя административную машину - кстати, отнюдь не во всех отношениях плохую, но созданную и работавшую на принципиально иной системе взаимоотношений, - лишь пытались "на ходу" подстроить под решение новых задач. Параллельно в экстренном порядке формировались новые административные звенья. При этом прежние командно-номенклатурные структуры ослабли, а адекватной замены им не возникло. Какой-либо единой концепции модернизации госаппарата не было.

Мы только что отметили десятилетие принятия Конституции Российской Федерации. В ней впервые (по сравнению с конституциями СССР и РСФСР) содержится термин "государственная служба". Государственная служба - один из государственно-правовых институтов, без которого немыслимо функционирование даже наилучшим образом структурированной государственной администрации. Она должна развиваться и реформироваться на основе установленных Конституцией России принципов и положений, относящихся к основам конституционного строя; правам и свободам человека; федеративному устройству, разграничению пределов ведения между Федерацией и ее субъектами; институту президентства; Правительству Российской Федерации; судебной власти; местному самоуправлению.

Основной закон страны в то же время не устанавливает в полной мере и детально важнейших сущностных положений о государственной службе, а лишь включает в себя конституционно-правовые установления, в той или иной степени регламентирующие важнейшие основы современной государственной службы в России.

В новейшей истории России первая попытка создания законодательной базы государственной службы была сделана тогда же, в декабре 1993 г., сразу после принятия Конституции, когда Президент своим Указом утвердил "Положение о федеральной государственной службе Российской Федерации", подчеркнув тем самым важность и актуальность реализации нового института власти. Затем последовал Указ Президента Российской Федерации, утвердивший в январе 1995 г. Реестр федеральных государственных должностей Российской Федерации. А в июле 1995 г. принят Закон "Об основах государственной службы Российской Федерации" №119-ФЗ, регулирующий общие положения и раскрывающий конституционные принципы построения государственной службы.

По специальному поручению Президента была разработана Концепция реформирования государственной службы Российской Федерации (утверждена 15.08.2001 №Пр-1496)

Новым качественным витком в развитии законодательства было принятие 27 мая 2003 г. Федерального закона "О системе государственной службы Российской Федерации" №58-ФЗ. Но он определяет только основные правовые и организационные основы государственной службы Российской Федерации. На очереди - рассмотрение и принятие целого пакета важных президентских законопроектов: о военной службе, о правоохранительной службе, о системе управления государственной службой, о муниципальной службе и - один из наиважнейших и для федеральной государственной службы, и для субъектов Федерации - Закон "О государственной гражданской службе Российской Федерации", который уже принят в первом чтении Государственной Думой.

Очевидно что, в прошедшем десятилетии достаточно активно осуществлялись мероприятия по формированию современной госслужбы. Вместе с тем современное состояние государственной службы Российской Федерации характеризуется наличием ряда серьезных проблем.

Реформирование государственной службы в современной России идет очень трудно - нынешний федеральный государственный аппарат признан Президентом Российской Федерации В.В. Путиным малоэффективным - ему не удалось пока серьезно продвинуться в решении насущных стратегических задач, которые вытекают из потребностей реформирования социально-экономической сферы страны. Не случайно в своем Послании Федеральному Собранию в 2003 г. В.В. Путин откровенно назвал одной из наиболее серьезных угроз для страны - "неэффективность государства". Президент России отметил, что количество полномочий государственной власти не соответствует качеству этой власти. Главными источниками являются, с одной стороны, избыточные функции государственных органов, с другой - неэффективное исполнение необходимых и свойственных государству функций. При этом, заявил Президент в Послании, "несмотря на огромное число чиновников, в стране тяжелейший кадровый голод. Голод на всех уровнях и во всех структурах власти, голод на современных управленцев, эффективных людей".


Для современной кадровой ситуации в России в целом, и в Уральском федеральном округе в частности, характерны:

"значительный рост численности государственных и муниципальных служащих. Так, по данным государственной статистики, в Уральском федеральном округе с 1996 по 2002 г. число работников органов исполнительной власти и местного самоуправления выросло на 18% (13,9 тыс. чел.) и составило более 92 тыс. чел., а с учетом работников законодательной и судебной власти - почти 106,5 тыс. чел.;

""старение" кадров государственной службы. Сегодня в Уральском федеральном округе в органах исполнительной власти 47,5% государственных служащих имеют возраст свыше 40 лет, а 17% - свыше 50 лет. Лишь четверть из числа государственных служащих состоят в возрастной группе до 30 лет, но они, в основном, замещают младшие и старшие государственные должности;

"отсутствие системы подбора кадров на государственную службу, дефицит компетентности и явно недостаточная профессиональная подготовка значительной части государственных служащих. Сохраняется тенденция к увеличению числа государственных служащих, чье профессиональное образование не соответствует квалификационным требованиям по замещаемой должности.


Без проведения административной реформы и реформы государственной службы:

- не удается оптимизировать численность государственных и муниципальных служащих - по опубликованным данным, сегодня на 14 россиян приходится по одному чиновнику федерального, регионального и муниципального уровня (1053,1 тыс. чел.);

- государство не имеет долгосрочной программы социально-экономического развития, но есть ориентир - поставленная Президентом России задача удвоения ВВП в ближайшие десять лет;

- не сняты административные барьеры и налоговый пресс с малого и среднего бизнеса;

- не удается начать реальную структурную перестройку экономики, ослабить зависимость бюджета от мировых цен на минерально-углеводородное сырье;

- трудно идет реформирование таких естественных монополий, как "Газпром" и РАО "ЕЭС";

- реформа вооруженных сил делает только первые шаги;

- трудно идет реформирование в правоохранительных органах и судебной системе, преступность и наркомания своими масштабами стали реальной угрозой национальной безопасности страны;

- рост доходов населения нивелируется инфляцией, ростом цен и тарифов - реально большинство населения страны живет (по европейским стандартам) за чертой бедности;

- не удается начать реальную реформу ЖКХ; и т.д.


Таким образом, если считать главным критерием эффективности деятельности государственного аппарата уровень благосостояния населения, безопасности и духовного комфорта жизни народа, то современное российское государство пока не соответствует своему предназначению, вытекающему из Конституции России.

В целях повышения эффективности государственной службы, в интересах укрепления государства и развития гражданского общества Указом Президента РФ от 19 ноября 2002 г. №1336 утверждена Федеральная программа "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)". Ее задачами, прежде всего, являются:

- повышение эффективности государственной службы в целом;

- создание условий для ее оптимального организационно-правового обеспечения;

- определение обязанностей, полномочий и мер ответственности государственных служащих на основе должностных регламентов;

- применение эффективных методов подбора квалифицированных кадров для государственной службы, оценки эффективности служебной деятельности государственных служащих;

- создание условий для их служебного роста, реализация программ подготовки кадров для государственной службы и профессионального развития государственных служащих.


Но одновременно возникла еще одна серьезная проблема - реализация федеральной программы реформирования государственной службы не синхронизирована с административной реформой. А выше перечисленные задачи невозможно решить без опережающего проведения административной реформы, которая должна определить роль государства в социально-экономической жизни общества, те оптимальные функции, которые должны выполнять государственные органы и, соответственно, государственные служащие. Только после этого, освободив государственный аппарат от избыточных функций, устранив дублирующие и ненужные функции, можно определить - кто и чем конкретно должен заниматься, как оценивать эффективность деятельности государственного служащего, какими качествами, знаниями и умениями должен обладать чиновник, чему и как его учить и т.д.

В Указе Президента России органам государственной власти субъектов Российской Федерации рекомендовано в пределах своих бюджетных средств: принять участие в реализации мероприятий, предусмотренных программой; разработать и утвердить программы реформирования государственной службы субъектов Российской Федерации.

Анализ принятых субъектами Федерации Уральского федерального округа программ и планов реформирования государственной службы показывает, что нередко они ориентированы на повышение эффективности исполнения служащими внутриаппаратных функций, а не кардинальное изменение внешней среды.

Критерием же деятельности госслужащего и органа исполнительной власти в целом должны стать не столько количество и качество принимаемых управленческих решений, сколько те реальные изменения, которые произошли в управляемой среде - насколько, скажем, вырос уровень жизни населения, снизилась преступность или поднялась производительность труда в промышленном секторе.

Также отсутствует механизм согласования деятельности федерального центра и субъектов Федерации по проведению реформы государственной службы. Так, уже на первом этапе реализации положений Указа возник ряд проблем, которые трудно решить только на региональном уровне. Федеральная программа преимущественно ориентирована на реформирование федеральной государственной службы и содержит только концептуальные положения о направлении реформирования гражданской государственной службы субъектов Федерации. Органы государственной власти субъектов Федерации испытывают большие затруднения в разработке и реализации региональных программ реформирования государственной службы, ждут от федерального центра методических и организационных указаний, появления механизма согласований действий в этом направлении.

Элементами механизма реализации принятых субъектами Федерации программ и планов реформирования государственной службы должны стать представители институтов гражданского общества - профсоюзов, политических партий, СМИ, а также региональные академии Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации. В Уральском федеральном округе мы активно привлекаем к решению вопросов реформирования государственной службы Уральскую академию государственной службы, которая располагает большим научным потенциалом и для которой это направление деятельности является профильным по определению.

Как уже отмечалось, в аппарате Полномочного представителя Президента России в Уральском федеральном округе изучены все представленные субъектами Федерации округа программы и планы реформирования государственной службы. Можно констатировать, что проделана большая и новаторская работа. Понятно, что программы - не догма, они будут совершенствоваться по ходу реформы. Например, в ряде случаев предусмотренные мероприятия носят характер не реформирования государственной службы, а лишь совершенствования ее отдельных элементов. В программы реформирования не всегда включены разделы "ожидаемые результаты", как это предусмотрено федеральной программой. Многие субъекты Федерации свели реформу государственной службы субъекта лишь к ее организационно-правовому обеспечению.

Следует отметить, что впервые в такого рода документе, как Федеральная программа реформирования государственной службы, обращено внимание на необходимость внедрения современных технологий управления, что, кстати, не нашло своего отражения в некоторых программах и планах мероприятий субъектов Федерации. Это требование в них свелось порой лишь к совершенствованию уже существующих технологий, что не отвечает духу Указа Президента. Положительным исключением в этом плане является достаточно развернутый, современный подход, содержащийся в Программе Ханты-Мансийского автономного округа.

Во многих принятых документах не прослеживается современное понимание роли и задач государственной службы в системе государственного управления в соответствии с новыми экономическими и общественно-политическими реалиями. Надеемся, что в тех областях (Курганской и Челябинской), где пока приняты планы и перечни мероприятий, они в скором времени будут развиты до программ реформирования.

Сложным вопросом является нормативно-правовое обеспечение реформы государственной службы на уровне субъекта Федерации. Прежде всего необходимо определиться: какова компетенция субъектов Федерации в регулировании отношений на гражданской государственной службе? Согласно Конституции Российской Федерации, государственная служба субъектов Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Федерации, поскольку отношения на государственной службе регулируются в настоящее время в основном административным и трудовым правом. Поэтому Федеральный закон №58-ФЗ от 27.05.03 "О системе государственной службы Российской Федерации" признал утратившим силу п. 3 ст. 2 Федерального закона №119-ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации", в котором предусматривалось, что государственная служба субъектов РФ находится в их ведении. Но не все субъекты Федерации учли это изменение в федеральном законе. Так, например, в программе Ямало-Ненецкого автономного округа предусмотрено, что "в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Уставом (Основным законом) Ямало-Ненецкого автономного округа государственная служба Ямало-Ненецкого автономного округа является предметом ведения и полномочий Ямало-Ненецкого автономного округа". А это безусловно связано и с направлением совершенствования правовой базы, с перечнем и реализацией конкретных мероприятий.

Приходится констатировать, что ни в одной программе не предусмотрено участие субъектов Федерации через законодательную инициативу в работе над проектами соответствующих федеральных законов, в частности "О государственной гражданской службе", "О муниципальной службе". А такая возможность предусмотрена Конституцией Российской Федерации. На государственных служащих субъектов Федерации распространяются федеральные законы, и в их эффективности должны быть заинтересованы и сами субъекты Федерации.

В некоторых программах (Ямало-Ненецкий автономный округ, Свердловская область и др.) ставятся следующие задачи: "законодательное регулирование профессиональной этики государственных служащих"; "определение мер ответственности". Однако, согласно Конституции Российской Федерации (ст. 71 "в", ч. 3 ст. 55), - это предмет ведения Российской Федерации. В программе Курганской области в качестве главного направления совершенствования государственной службы предусмотрено создание комплексной нормативной правовой основы регулирования государственной гражданской службы Курганской области. Представляется, что "создание комплексной нормативной правовой базы" - задача Российской Федерации, а не субъекта Федерации.

Понятны трудности совершенствования правового обеспечения реформирования государственной службы. Планирование подобных мероприятий представляется несколько преждевременным, т.к. пока не принят Федеральный закон "О государственной гражданской службе Российской Федерации". А Федеральный закон "О системе государственной службы Российской Федерации" прямо предусматривает, что "правовое регулирование … государственной службы субъекта Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации, а ее организация - в ведении субъекта РФ" (п. 4 ст. 2), "правовое положение … статус государственного служащего субъекта Российской Федерации… устанавливается соответствующим федеральным законом о виде государственной службы" (п. 4 ст. 10). К сожалению, в нем не определено, что относится к организации государственной гражданской службы субъектов Федерации, какова их компетенция в правовом регулировании государственной службы субъектов Федерации.


Где же "ниша" правотворчества субъектов Федерации в нынешних условиях? В Федеральном законе "О системе государственной службы Российской Федерации" в самом общем виде она определена - сформулированы полномочия субъектов Федерации:

- должности государственной службы в субъекте Российской Федерации учреждаются нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации (п. 1 ст. 8);

- квалификационные требования к гражданам для замещения должностей государственной службы субъектов Российской Федерации устанавливаются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации (п. 5 ст. 8);

- реестр должностей государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации утверждается законом или иным нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации (п. 3 ст. 9);

- переподготовка, повышение квалификации и стажировка государственных служащих субъектов Российской Федерации осуществляется в соответствии с законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации (п. 4 ст. 11); и т.д.


По этим направлениям, представляется, и должна сегодня идти работа в субъектах Федерации.

Хотелось бы подчеркнуть, что организация эффективно действующей государственной службы как правового и социального института является наиболее существенным направлением в строительстве государственности Российской Федерации и ее субъектов. Требуется объединить усилия и ученых, и руководителей-практиков для выработки подходов к решению проблем повышения роли государственной службы.

В целях даьнейшего развитя этой работы в первом полугодии 2004 года планируется вернуться к рассмотрению вопросов реформирования государственной службы и провести совещание с руководителями и представителями исполнительной власти субъектов Федерации Уральского федерального округа, ответственными за выполнение региональных программ по реформированию государственной власти.

  • Государственная служба


Яндекс.Метрика