Управление государственной гражданской службой: проблемы и пути повышения качества в условиях реформирования

Черепанов В.В.

Сегодня становится очевидным, что в условиях административной реформы на первый план выходит проблема реформирования всей системы управления государственной службой как в центре, так и на местах. Необходимость переосмысления ее модели, организационной перестройки, кадрового обновления обусловлены потребностью более эффективной реализации функций государства, обеспечения эффективного функционирования государственной службы, ее единства и целостности. Можно констатировать, что от успеха реформирования системы управления государственной службой во многом зависит результат Федеральной программы реформирования государственной службы, осуществляемой ныне в России.

 
 


Хотел бы обратить ваше внимание на проблему реформирования системы управления государственной гражданской службой, рассматривая данный вопрос, прежде всего, с точки зрения науки. Я представлю позицию кафедры государственной службы и кадровой политики РАГС. Общеизвестно, что прежде чем приступать к реорганизации любой сферы государственного управления (развитию ее нормативно-правовой базы, выстраиванию организационных структур и т.д.), необходимо всесторонне осмыслить данный вопрос, проработать его теоретически, с тем чтобы наука предложила практике свои научно-практические рекомендации.

Сегодня становится очевидным, что в условиях административной реформы на первый план выходит проблема реформирования всей системы управления государственной службой как в центре, так и на местах. Необходимость переосмысления ее модели, организационной перестройки, кадрового обновления обусловлены потребностью более эффективной реализации функций государства, обеспечения эффективного функционирования государственной службы, ее единства и целостности. Можно констатировать, что от успеха реформирования системы управления государственной службой во многом зависит результат Федеральной программы реформирования государственной службы, осуществляемой ныне в России.

Прежде чем начать разговор о существующей системе управления государственной службой РФ, ее проблемах, негативных тенденциях и путях их преодоления, позвольте привести данные экспертного социологического опроса, проведенного месяц назад кафедрой государственной службы и кадровой политики РАГС при Президенте РФ.

На вопрос: "Какие из перечисленных направлений деятельности по организации государственной службы более всего нуждаются в централизованном управлении?" из тринадцати предложенных ответов на первом месте: "организация и контроль социальной защиты государственных служащих"; на втором: "организация подготовки и переподготовки госслужащих"; на третьем: "анализ денежного содержания".

При ответе на вопрос: "Есть ли необходимость в создании федерального органа управления государственной службой?" мнения разделились примерно поровну.

Следующий вопрос: "Если необходимо создать федеральный орган управления госслужбой РФ, то в каком виде он может быть представлен?" На первом месте ответ: "Комитет государственной службы РФ"; на втором: "Министерство по делам государственной службы РФ"; на третьем: "Главное управление Президента РФ (в рамках Администрации Президента России)".

Ответы на вопрос: "Есть ли в РФ система управления государственной службой?" разделились следующим образом. Из ответов на первом месте: "да, в виде отдельных элементов"; на втором: "нет"; на третьем: "да". И так далее, всего 15 вопросов, ответы на которые дают повод для размышления.

Действительно, есть ли у нас система управления государственной службой на федеральном и региональном уровнях? Если есть, то что она из себя представляет? Анализ действующего законодательства и сложившейся практики управления государственной службой показывает, что с момента принятия Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации" (1995 г.) в России появилась определенная система управления государственной службой. Но, к сожалению, эта система не стала целостной, единой и, главное, эффективной, работоспособной. Это означает нарушение системности управления. Жизнь требует перемен. Поэтому в рамках административной реформы идет реформирование системы управления государственной службой. Причем это направление считается приоритетным.

По сути, осуществляемый сейчас процесс нормативно-правового реформирования государственной службы одновременно означает процесс управления ею. На наш взгляд, наблюдается тенденция постепенного превращения органов реформирования государственной службы в структуры управления этой службой. Насколько правильна и перспективна данная тенденция, покажет время. Но возникает другой вопрос: почему полномочия реформирования государственной службы в свое время не были переданы легитимному органу - Совету по вопросам государственной службы при Президенте РФ? По теории, именно он должен был выступить в роли единого государственного заказчика Федеральной программы реформирования госслужбы РФ, а не Минэкономразвития, Минтруда, Минфин, Минобороны и т.д. Чиновники не должны сами себя реформировать.

Объективный анализ показывает, что сложившаяся система управления российской государственной службой обладает рядом проблем и негативных тенденций.

Главная проблема, как уже говорилось, это нарушение единства и целостности системы управления на федеральном и региональном уровнях и, как результат, отсутствие должной ее эффективности. Следствием этого выступают недостаточная эффективность кадровой политики в сфере государственной службы, невысокая результативность деятельности государственного аппарата, его громоздкость, неповоротливость, непрозрачность работы, склонность к административному давлению и коррупции. Можно сказать, что в целом работа нашего государственного аппарата пока еще плохо организована. А организация - это функция управления.


В числе негативных тенденций в этой области следует назвать:

- недооценку важности формирования системы управления государственной службой на этапе ее становления;

- отсутствие эффективной системы управления процессом реформирования государственной службы России;

- отсутствие общепризнанной и верифицированной для России модели управления государственной службой;

- отсутствие разработанного механизма управления государственной службой, слабое понимание его сущности;

- затянувшиеся споры о необходимости полномочного федерального государственного органа управления государственной службой и фактическое отсутствие такого органа.


Анализ сложившейся в России системы управления государственной службой позволяет выявить причины отмеченных недостатков и негативных тенденций. Прежде всего, это:

- децентрализованная модель управления государственной службой; придание органам управления государственной службой только консультативных, методических и совещательных функций;

- недостаточная разработанность нормативно-правовой (в т.ч. процессуальной) базы управления госслужбой;

- отсутствие разработанной и юридически закрепленной концепции управления государственной службой России как системы теоретических взглядов, принципов и идей; слабость научной базы исследования;

- сравнительно слабая востребованность научных разработок со стороны властных структур;

- неразвитость, неопределенность и архаизм организационной структуры управления государственной службой на федеральном и региональном уровнях;

- отсутствие разработанных и утвержденных комплексных программ совершенствования системы управления госслужбой как на федеральном, так и на региональном уровнях;

- устаревшие технологии управления государственной службой и ее персоналом;

- смешение и дублирование функций органов управления государственной службой и кадровых служб государственных органов;

- слабость контроля над государственной службой и органами управления госаппаратом, в том числе как со стороны государственных органов и должностных лиц, так и, особенно, структур гражданского общества;

- недостаточное финансирование системы управления государственной службой.


Закономерен вопрос: каковы условия и пути создания современной оптимальной и эффективной системы управления государственной службой Российской Федерации?


Исследование данного вопроса показывает, что приоритетными направлениями в решении вышеназванных проблем являются следующие:

- создание нормативно-правовой базы системы управления ГС;

- формирование организационной модели системы управления ГС;

- определение и выбор функциональной модели управления ГС;

- освоение механизма управления ГС.


Во-первых, необходимо создание юридически развитой нормативно-правовой базы системы управления государственной службой, отвечающей требованиям сегодняшнего уровня развития государства и общества, современным международным стандартам и исключающей наличие пробелов и противоречий в законодательстве. В этом направлении работает Межведомственная рабочая группа, и главным координатором Программы реформирования государственной службы выступает Администрация Президента РФ.

Внимательное изучение нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих вопросы государственной службы и управления ею, позволяет увидеть эволюцию взглядов законодателя (политического руководства) на эту проблему. Позвольте, я не буду останавливаться на анализе соответствующих федеральных законов и указов Президента РФ. Это предмет особого разговора. Единственное, что нужно сказать - изучение данного массива документов указывает как на тенденцию на заметное усиление внимания законодателя (политического руководства) к вопросам управления государственной службой. Отчетливо видна позитивная тенденция придания системе управления российской госслужбой не только совещательно-консультативных функций, но и координационных, контрольных и даже распорядительных.

Вместе с тем, наблюдается несколько противоречивый характер этого процесса, и более того - частичное отступление законодателя от заявленных позиций. Так, в Концепции реформирования системы государственной службы РФ в числе основных задач системы управления государственной службой мы видим такие, как "совершенствование кадровой политики", "развитие законодательства Российской Федерации о государственной службе".

В Федеральной программе "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)" этих ключевых позиций уже нет. Федеральный закон "О системе государственной службы Российской Федерации", подтверждая данный подход, говорит лишь об осуществлении вневедомственного контроля над соблюдением в государственных органах законодательства о государственной службе. Этого явно недостаточно. В законопроекте "О государственной гражданской службе Российской Федерации" вообще отсутствует глава о системе управления ею. В тексте проекта (74 статьи) лишь четыре раза в отсылочном порядке упоминается термин "государственный орган по управлению государственной службой".

Наряду с этим, в исследуемых нормативно-правовых актах законодатель смешивает и не разделяет такие теоретические понятия, как цели, задачи и функции системы управления государственной службой. А это необходимо сделать, чтобы юридически строго определить полномочия органов управления государственной службой. Общеизвестно, что цель - это идеальный достигаемый результат деятельности; задачи определяют пути достижения цели; функции же - основные направления деятельности.

Наконец, главный, на наш взгляд, пробел в действующем законодательстве о системе управления государственной службой - отсутствие нормы, определяющей правовой статус и полномочия органов управления государственной службой как на федеральном, так и на региональном уровнях. Без государственного органа по управлению государственной службой с прописанными полномочиями и статусом создать эффективную систему управления невозможно. Этому учит нас и отечественный, и зарубежный опыт, исторический и современный.

Исходя из сказанного, вторым приоритетным направлением решения проблем системы управления государственной службой РФ является формирование ее организационных основ, прежде всего - ее организационной модели. В сущности, это вопрос о федеральном государственном органе по управлению государственной службой и аналогичных органах в субъектах Федерации. Сегодня в условиях начатой в стране административной реформы довольно сложно защищать идею создания федерального органа управления госслужбой. Однако я убежден, что это оправданно.

Основная цель организационной модели управления - в строгом соответствии с Конституцией РФ добиться системности и управляемости государственной службы как по уровням, так и по ветвям власти, обеспечив одновременно и известную степень централизма, и демократию управления.

На сегодняшний день, согласно Федеральному закону от 1995 г. (который еще не отменен), такой орган у нас существует - это Совет по вопросам государственной службы при Президенте РФ. Он существует де-юре, но де-факто, как мы знаем, такого органа у нас нет.

В чем причина фактической недееспособности этого федерального органа, который, по существу, должен был стать главным субъектом управления государственной службой Российской Федерации? На наш взгляд, таких причин три.

Во-первых, несоответствие высокого статуса этого органа (при Президенте РФ) его незначительным функциям и полномочиям (методическим, рекомендательным). Решения Совета необязательны для руководителей государственных органов. Наделение федерального органа по вопросам государственной службы такими функциями предопределило его дальнейшую судьбу как неключевой фигуры в системе государственного управления.

Во-вторых, не совсем удачный принцип формирования и деятельности Совета. Представительский принцип комплектования этого органа может быть объяснен его коллегиальным, межведомственным характером. Но тот факт, что работа членов Совета строилась на непостоянной основе, то есть, по сути, на общественных началах, изначально говорит о том, что этот управляющий орган вряд ли может стать дееспособным. Координирующим - да, но постоянно управляющим - нет.

В-третьих, отсутствие у Совета по вопросам государственной службы своего исполнительного аппарата. Общеизвестно, что без аппарата любая управленческая структура бессильна. По Положению работу Совета должно было обеспечивать Управление кадров Президента РФ, а в его рамках - отдел повышения квалификации государственных служащих и обеспечения деятельности Совета по вопросам государственной службы при Президенте РФ. Но, во-первых, у этого отдела нет соответствующих штатов, чтобы обеспечивать Совет. Во-вторых, обеспечивать деятельность можно тогда, когда структура, то есть Совет, работает. И, в-третьих, не было команды "свыше" обеспечивать деятельность этого органа.


Из сказанного следует, что данный орган не может претендовать на фактическое руководство сложнейшей системой отношений и механизмов государственной службы. Но главной, на наш взгляд, причиной недееспособности Совета является не техническая, а политическая, то есть нежелание определенных политических сил иметь орган, который бы руководил всей системой государственной службы страны, особенно ее кадровыми вопросами. К сожалению, узкокорпоративные интересы оказались выше общегосударственных.

Какой федеральный орган управления государственной службой нам нужен? И нужен ли вообще? Как и когда его создавать? Высказывается мнение, что такой орган не нужен - управлять будут руководители государственных органов и их кадровые службы. Это "ультралиберальный" подход к реформированию нашей государственной службы, представители которого говорят о максимальном "уходе" государства из общества. В Канаде, например, вообще нет общегосударственного органа управления государственной службой, заявляют они, но, тем не менее, государственная служба там организована и функционирует вполне эффективно. Думается, что такой подход не правомерен, поскольку не учитывает российские реалии и традиции.

Другой, прямо противоположный подход - такой орган необходимо было создать еще на этапе начала реформирования государственной службы России, то есть в 2001 г., когда была утверждена Концепция реформирования, с тем чтобы, реформируя, он управлял госслужбой. Следуя этой логике, подобный орган нужно срочно вводить указом Президента РФ, причем эта структура должна обладать высокими командно-распорядительными полномочиями. Я бы назвал данный подход "революционным". Но быстрота и "красногвардейский натиск" не всегда дают положительный результат.

Думается, здесь нужна золотая середина, так сказать "центристский" взгляд на проблему. Такой орган, конечно же, нужен, но не следует форсировать его создание. Вначале проведение административной реформы, а уже потом, с учетом наработанного опыта, создание соответствующего органа управления государственной службой. Этот орган должен стать главным субъектом управления отечественной государственной службой, центром дальнейшего ее реформирования, сосредоточив в своих руках нормативно-правовое, координационное, контрольное, научно-исследовательское, методическое и финансовое обеспечение деятельности госаппарата. Вопрос актуализируется еще одним обстоятельством. Есть опасность того, что если такого органа не будет, то рано или поздно возникнет квази-орган с претензиями на управление государственной службой, преследующий не государственные, а корпоративные или клановые интересы. Этого нельзя допустить.

Наконец, как считают специалисты, финансовые затраты на создание федерального органа управления сравнительно невелики (по оценкам экспертов, около 500 млн. руб.). Но организационный эффект будет огромен, поскольку управление станет системным и в достаточной мере централизованным. Централизованным в той мере, в какой позволяет демократический принцип разделения уровней и ветвей государственной власти. В целях ускорения процесса реформирования системы государственной службы вполне оправдано включение такого административного ресурса.

Поэтому представляется важным в 2004 г., после принятия закона о государственной гражданской службе и видовых законов, разработать проект Федерального закона "О системе управления государственной службой Российской Федерации", который установил бы правовой статус, порядок формирования, принципы функционирования этого органа управления государственной службой. Желательно, чтобы под его юрисдикцией находилась не только гражданская служба, а вся государственная служба. На период до принятия этого федерального закона, на наш взгляд, целесообразно было бы возобновить работу Совета по вопросам государственной службы при Президенте РФ, наделив его полномочиями координации и контроля работ по реформированию системы государственной службы. Но предварительно в рамках Администрации Президента РФ нужно создать структурное подразделение с необходимой штатной численностью, перед которым была бы поставлена конкретная задача - обеспечить в организационно-техническом отношении работу данного Совета.

По завершению Федеральной программы реформирования государственной службы в 2005 г. целесообразно на основании принятого федерального закона учредить новый федеральный орган управления государственной службой. Не столь важно, как он будет называться - Совет, Главное управление, Агентство или даже Министерство государственной службы. Главное, чтобы это был независимый, межведомственный, полномочный управляющий орган, замыкающийся непосредственно на Президента Российской Федерации и ему подчиненный. Если это будет коллегиальный орган, как сейчас, то его руководителем должно быть должностное лицо не ниже уровня Председателя Правительства РФ или руководителя президентской Администрации. То есть статус этой структуры должен быть соответствующим. Иначе это будет паллиативное решение, вторая редакция ныне существующего недееспособного органа.

Итак, нужна новая модель органов управления государственной службой современной России, поскольку старая, либеральная доказала свою несостоятельность. Мы предлагаем такую организационную модель. Федеральным государственным органом управления государственной службой могло бы стать, предположим, Главное управление государственной службы Президента Российской Федерации как структурное подразделение Администрации Президента РФ с соответствующими полномочиями. Заметим, это должен быть не совещательный орган при Президенте России, а государственный орган Президента, то есть штатный, исполнительно-распорядительный.

В результате будет выстроена система централизованного (императивного) управления федеральной государственной службой и согласительного (диспозитивного, конвенционального) управления государственной гражданской службой субъектов Российской Федерации. При этом правовое регулирование вопросов государственной службы субъектов Федерации, в том числе системы управления, остается, согласно действующему законодательству, в совместном ведении центра и регионов.

На уровне субъектов РФ органы по управлению государственной гражданской службой создаются в соответствии с федеральным законом и на основе соответствующего закона субъекта Федерации. Время, когда государственная служба субъектов РФ находилась только в их ведении, уходит в прошлое. Теперь, согласно п. 4 ст. 2 Закона "О системе государственной службы Российской Федерации", правовое регулирование государственной гражданской службы, а значит и система управления ею, находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Поэтому будет вполне логичным, что, если в будущем федеральном законе о системе управления государственной службой РФ не будет прописана модель региональных органов по вопросам госслужбы, то субъекты Федерации должны взять в качестве примера федеральную модель с аналогичными функциями и полномочиями распорядительного характера. Важно, чтобы и концептуально, и нормативно органы по управлению госслужбой субъектов Федерации принципиально не отличались от федерального органа. Это не будет какой-то суперорган, "кадровый монстр", это будет нормальный централизованный орган управления, способный навести порядок в государственной службе. А то "у семи нянек дитя без глазу" - отсюда и кадровый волюнтаризм, и коррупция.

Справедливости ради надо отметить, что региональные органы по управлению государственной службой, в отличие от федерального, реально существуют и работают. Они по-разному называются, имеют различный статус и подчинение, но выполняют, как правило, одни функции - координационные, контрольные, информационно-аналитические. К примеру, в ХМАО - это Совет по вопросам государственной и муниципальной службы.

Как еще один пример хотел бы привести такой субъект Федерации, как Московская область. В законе Московской области "О государственной службе Московской области" (глава 6 "Управление государственной службой") определяется, что управление государственной службой осуществляют три государственных органа: Московская областная Дума, Губернатор Московской области и Совет по вопросам государственной службы. Естественно, реальной управляющей структурой является Совет по вопросам госслужбы, который формируется на основе равного представительства областной Думы и Губернатора области (по 5 человек).


В соответствии с законом Московской области "О Совете по вопросам государственной службы", цель создания этого органа - координация деятельности государственных органов представительной и исполнительной власти области по вопросам государственной службы. Основными задачами Совета являются:

- контроль за реализацией в области законов о государственной службе;

- анализ состояния и эффективности государственной службы;

- изучение и обмен опытом в сфере государственной службы;

- предоставление заключений на проекты законов и иных актов по вопросам государственной службы;

- разработка предложений по формированию системы профессионального обучения кадров;

- координация научных исследований по вопросам госслужбы.


Важно то, что Совет - это самостоятельный, коллегиальный орган, напрямую не подотчетный ни Губернатору, ни Думе. Согласно закону, председатель Совета назначается на должность решением Московской областной Думы по представлению Губернатора.

Кто же обеспечивает работу данного Совета, ведь у него нет своего аппарата? Законом организационно-техническое обеспечение деятельности Совета возложено на специальный орган - Управление государственной и муниципальной службы Московской области, которое является юридическим лицом и действует на основании Положения, утверждаемого Губернатором области по представлению Совета. Это штатное подразделение, начальник которого назначается на должность Губернатором Московской области по представлению Совета. То есть, мы видим, что:

- в области за организационную модель взята федеральная модель (полномочия и название аналогичны);

- создано специальное штатное подразделение, обеспечивающее деятельность Совета в организационно-техническом отношении (это организационный механизм Совета);

- созданная в области система управления организационно и политически нейтральна и неподконтрольна какой-либо ветви власти (это обеспечивает демократизм и независимость работы Совета).

Подчеркнем, что эта система (то есть Совет по вопросам государственной службы плюс Управление государственной и муниципальной службы Московской области) не только существует в качестве статьи закона, но и реально работает. Она востребована властями. Она нужна обществу.


Вместе с тем, многолетний опыт показывает, что в целом ситуация в системе регионального управления государственной службой далека от идеала.

Среди факторов, снижающих результативность деятельности органов управления государственной службой в субъектах Федерации, выделяются:

- низкий статус указанных структур в системе государственного и муниципального управления в силу их незначительных полномочий;

- концептуальная и нормативная неопределенность системы управления госслужбой субъектов Федерации;

- слабая разработанность правовой базы управления госслужбой;

- организационная неопределенность и неупорядоченность системы управления госслужбой и ее аппаратом (в разных областях, краях, округах указанные структуры имеют не только различные наименования, штат, но и функции, полномочия);

- главные функции - совершенствование организации и функционирования государственной службы - или не зафиксированы в нормативно-правовых документах, или не выполняются в должной мере;

- проблемы с кадровым обеспечением органов управления государственной службой (отсутствие квалифицированных управленцев-кадровиков).


Все это негативно влияет как на систему управления, так и на всю организацию государственной службы в субъектах Российской Федерации.


Анализ теории и практики вопроса (Федеральный закон "О системе государственной службы", гл. 3) показывает, что основными функциями органов управления государственной гражданской службой субъектов Федерации должны быть:

- координация деятельности государственных органов представительной и исполнительной власти по вопросам государственной службы;

- анализ состояния и эффективности государственной гражданской службы;

- участие в разработке нормативных правовых актов, регулирующих государственную службу, и представление заключений на проекты актов по вопросам государственной службы;

- контроль за соблюдением законодательства о государственной службе;

- общее, прежде всего - методическое руководство деятельностью кадровых служб органов государственной власти;

- формирование и использование кадрового резерва; контроль за ведением банка вакансий государственных должностей;

- общее руководство системой подготовки, переподготовки, повышения квалификации и стажировки государственных служащих (прежде всего, утверждение программ профессионального развития);

- ведение единого Реестра государственных должностей и Реестра государственных служащих;

- разработка типовых должностных регламентов (прежде всего, квалификационных требований к компетенции госслужащих);

- участие в организации и проведении конкурсов, аттестаций и квалификационных экзаменов государственных служащих;

- изучение, обобщение и контроль за внедрением современных управленческих и информационных технологий;

- контроль социальной защищенности государственных служащих; разработка системы оплаты труда госслужащих;

- определение перечня заболеваний, препятствующих нахождению на той или иной должности государственной службы;

- выступление в качестве единого заказчика по программам реформирования гражданской службы.


Следующим приоритетным направлением перестройки системы управления российской государственной службой является определение и выбор ее функциональной модели. От того, какой мы выберем формат управленческой системы в сфере государственной службы, зависит очень многое. В цивилизованных странах существуют три основные функциональные модели управления государственной службой:

- централизованная;

- частично централизованная;

- децентрализованная.

Централизованная модель чаще встречается в государствах, тяготеющих к авторитарному стилю правления. Децентрализованная модель характерна для государств с либеральным политическим режимом.


КАКАЯ МОДЕЛЬ ПРЕДПОЧТИТЕЛЬНА ДЛЯ РОССИИ?

В Российской Федерации, на основании Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации" от 1995 г., существовала фактически децентрализованная, либеральная модель управления институтом государственной службы. И это понятно - после эпохи тоталитаризма молодое демократическое государство тянулось к либеральным началам. Но время показало, что для России более предпочтительна вторая модель - частично централизованная. Она хорошо работает в условиях нормального, стабильного развития государства и общества. Но наша страна сегодня находится в ситуации политической, экономической и социальной нестабильности (мы уже не говорим об исторических традициях), мы только выходим из кризиса. В этих условиях (выскажу спорную мысль), может быть, целесообразно временно, на период стабилизации (5-10 лет), взять на вооружение централизованную модель управления государственной службой. И она, как передаточный механизм, наладив систему государственной службы и управления, станет важнейшим звеном и условием вывода страны из кризисного состояния.

Известно, что сущность модели системы управления зависит от того, на какой элемент в системе управления мы сделаем акцент. От этого будет зависеть уровень централизации управляющего начала. Еще Анри Файоль - отец научного администрирования - в начале прошлого века определил как минимум пять элементов такого феномена как "управление". Это: прогнозирование (планирование), организация, распоряжение, координация и контроль. Современная социология управления добавляет еще регулирование, мотивацию, анализ. Итак, если мы в процессе управления государственной службой сделаем акцент на функции организационные, распорядительные, контрольные, то получим централизованную модель. Если во главе угла политического руководства будут стоять координационные, информационно-аналитические, научно-методические функции, то перед нами частично централизованная модель управления госслужбой. И, наконец, децентрализованная модель управления характеризуется совещательными, рекомендательными, консультативными функциями. В итоге еще раз скажем, что на сегодняшнем этапе развития общества нам предпочтительнее централизованная модель управления государственной службой. Аргументы в пользу такого подхода были приведены выше.

Важным направлением повышения качества управления государственной службой является понимание кадрами государственного аппарата, освоение и практическое применение ими механизма (механизмов) управления государственной службой.

Исследование механизма управления государственной службой является в современной теории и практике государственного управления одной из самых значимых задач в силу своей актуальности и новизны. Механизм управления государственной службой - это, на наш взгляд, система нормативно-правовой, организационной и кадровой деятельности субъектов управления (это государственные органы, должностные лица, кадровые службы), осуществляемая через управленческий процесс и направленная на объект управления (государственная служба). Таково понятие механизма управления государственной службой. Если же говорить о структуре механизма управления госслужбой, то необходимо сказать, что механизм управления - это многоуровневое явление, включающее в себя четыре уровня. Представим пирамиду управления, разделенную горизонтально на четыре плоскости.

Верхний уровень или этаж пирамиды механизма управления занимает концепция управления государственной службой, представляющая собой систему теоретических положений, идей и принципов регулирования государственной службы как профессиональной служебной деятельности. Второй уровень - это существующая нормативно-правовая база, регулирующая систему управления госаппаратом. Это действующее законодательство о государственной службе - важнейший уровень управления, которому должно уделяться постоянное внимание. Третий уровень механизма управления - организационно-кадровый, то есть это реально существующие в системе государственной власти специальные органы управления государственной службой и лица, замещающие руководящие должности в этих органах. На наш взгляд, это центральное звено в механизме управления, которое приводит этот механизм в движение. И четвертый, самый нижний, но наиболее широкий уровень в механизме управления госслужбой - это технологический. Он представляет собой процессы, формы и методы управления государственной службой и ее персоналом. Чем совершеннее и современнее технологии управления государственным аппаратом, тем эффективнее вся система государственной службы.

Все элементы этой модели взаимосвязаны и взаимообусловлены. Это системная модель. А система, как известно, дает организационный эффект во много раз больший по сравнению с тем, что могли бы дать составляющие элементы в отдельности. Концепция управления государственной службой отвечает на вопросы, что такое система управления госаппаратом, каковы ее цели, задачи, функции, принципы. Нормативно-правовая база определяет, как должна регулироваться государственная служба. Организационный уровень отвечает на вопросы: кто, какие структуры, органы, должностные лица должны управлять государственной службой. Технологический уровень говорит о том, каким образом, каким путем, формами и методами следует воздействовать на государственный аппарат, управляя им.

Существо механизма управления государственной службой следует рассматривать в единстве его составляющих - теоретической, нормативно-правовой, организационно-кадровой и технологической. Только в комплексе, в единстве названных звеньев может эффективно, по-настоящему заработать такой сложный и многогранный механизм, как система управления государственной службой. Но даже при наличии всех этих составляющих механизм управления может не заработать или не дать положительных результатов. Речь идет о необходимости, наличии политической воли у высшего руководства, стремления эффективно управлять и руководить государственной службой на благо государства и общества.

Таковы, по нашему мнению, общие, наиболее приоритетные направления перестройки и повышения эффективности системы управления отечественной государственной службой на современном этапе.

Таким образом, в условиях реформирования государственной службы и системы ее управления важно видеть стоящие перед нею проблемы, уметь их анализировать и определять верные пути их решения в целях создания оптимальной модели и эффективной системы управления государственной службой современной России.

  • Государственная служба


Яндекс.Метрика