Возможна ли в России реформа государственной службы?

Лоскутов В.А.

Даже если бы по каким-то причинам реформа государственной службы в России была невозможна, ее все равно проводили бы, так как она, по мнению тех, кто сегодня отвечает в стране за проведение реформ, необходима. И если попытаться понять "очередную" реформу государственной службы в контексте новой и новейшей истории России, в этом простом и очевидном для начальствующих субъектов факте заключается безусловная "новизна" переживаемого нами момента.
Какие-то превращения государственной службы России в новых исторических условиях, конечно же, возможны. Вопросы лишь в том, насколько глубоко и правильно мы понимаем ситуацию? насколько мы готовы к совершению некоторых действий по ее качественному изменению? насколько эти действия соответствуют реальности и нашим целям? Не ответив на эти вопросы, мы не поймем смысла реформы и можем со временем обнаружить, что она уже закончилась, так и не начавшись.

 В.А. Лоскутов
 


СОВЕТСКАЯ КАДРОВАЯ ПОЛИТИКА ИЛИ РОССИЙСКАЯ ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА?

Примерно два года тому назад наши коллеги из Сибирского федерального округа решили создать свою концепцию кадровой политики. Пригласили ведущих специалистов. Создали концепцию. Результат по аналогии можно охарактеризовать известным выражением Виктора Степановича Черномырдина: "Какую бы мы партию ни создавали, все равно получается КПСС". Так и с концепцией кадровой политики. Казалось бы, что ничего лучше для наших нынешних условий и не придумаешь. Но при одном условии: если эта концепция существует сама по себе. Как только мы ее пытаемся использовать применительно к новой государственной службе, а ведь она должна быть ее стержнем, - все трещит по швам. Либо советская концепция кадровой политики, либо российская государственная служба. А почему, собственно? За этим простым вопросом скрывается другой, более сложный и важный вопрос: мы хотим реформировать государственную службу, а что - она уже создана? Или мы хотим реформировать то, что нам осталось от советской власти? Никто внятно на этот вопрос за столько лет так и не ответил. Отсутствие ответа всегда будет тянуть нас назад. Без ответа на этот вопрос реформа невозможна. Иначе эта реформа просто повиснет в воздухе. Жизнь будет развиваться по-своему, а так называемая реформа - по-своему.


РЕФОРМА ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ РОССИИ: ВОЗМОЖНО ВСЕ, ЧТО ВОЗМОЖНО

В концепции достаточно четко определены цели - то, чего мы хотим достигнуть в результате реформ. Нам необходимо эффективное, прозрачное и общественно значимое государственное управление. Под этими целями мог бы подписаться любой председатель сельсовета, которого по недоразумению называют главой местного самоуправления. Под ними подписались бы и президент США Буш, премьер-министр Великобритании Блэр и другие представители Запада и Востока. Эти проблемы стоят перед всеми развитыми странами. Актуальны ли они и для нас? В какой-то части - да. Но в какой? Очевидно, что речь в данном случае идет о стратегических целях развития государственного управления. Но каждая страна ищет свой путь в их реализации. Каков же наш путь?

Исходная проблема - слабая управляемость. Сигнал управления, даже самый необходимый, не проходит по сетям. Отсюда и никакая эффективность управления. Что нужно сделать по минимуму? Создать вертикаль власти - отстроить сети управления. Закон и порядок должны обеспечить прохождение сигнала без потерь. Результатом должно стать повышение эффективности управления.

Представьте себе, что эти тактические задачи становятся стратегическими целями. И это не из области фантастики. Сейчас уже есть политические силы, для которых такой реформы достаточно. Их этот уровень эффективности вполне устраивает. Нам нужно прозрачное управление, говорят идеологи реформы государственной службы. Сейчас все эти управленческие сети забиты коррупцией. Давайте бороться с коррупцией. Это правильно тактически. Ожидаемый результат - возрастет прозрачность управления. Но как только кампания по борьбе с коррупцией из сугубо тактической задачи станет нашей стратегией, основным и единственным способом достижения прозрачности государственного управления, так вся реформа закончится открытыми судами над расхитителями капиталистической собственности, созданием при каждом органе власти комиссии по борьбе с коррупцией.

За всеми этими рассуждениями скрывается большая проблема: определив правильно стратегию реформирования государственного управления, насколько мы способны адекватно ситуации и логике ее развития определить тактические задачи по реализации этой стратегии? Об этом нигде и ничего не говорится. Из чего можно сделать вывод, что практически возможно все, что угодно. Где мерило эффективности, прозрачности, общественной значимости государственного управления? Кто будет измерять?

Иногда говорят: давайте использовать международный опыт решения этих проблем. Вот вам и готовый критерий. Хорошо, давайте. Франция прошла этап выстраивания вертикали власти и установления закона и порядка в шестидесятые годы. С 1985 года у них идет реформа государственного управления следующего этапа: деконцентрация и децентрализация власти. Какой опыт будем использовать: Де Голля или Миттерана?

В 60-е годы Италия задыхалась от коррупции. В результате чрезвычайно эффективной операции "Чистые руки" выведены из политики 80% итальянских политиков. Уровень коррупции значительно снижен. Какую-то часть проблемы прозрачности государственного управления они решили. Ситуация оздоровилась кардинально. Но никому и в голову не придет в Италии утверждать, что эта проблема решена. По-прежнему важнейшей задачей реформы государства остается обеспечение прозрачности государственного управления. Какой опыт мы будем использовать? Операции "Чистые руки"? Это было бы благо, но верится в это с трудом.

Таким образом, как всегда, как в любой затеянной нами реформе, мы замахнулись широко, но, не выстроив систему задач под стратегические цели, можем просто создать иллюзию преобразований. В результате объявить об успешном завершении реформы можем хоть завтра - объективных критериев ведь нет.

Усложняет задачу несинхронность проводимых реформ в сфере государственного и муниципального управления. Анализ пакета принятых и разрабатываемых законов создает впечатление, что все они - результат компромиссов. Оказалось, что для эффективного реформирования государственной службы следует провести административную реформу. Но при этом оказалось, что административная реформа не может состояться, если не провести федеративную реформу: отстроить систему отношений между управлением и властью в федеративном государстве. Разделить ответственность и компетенции между уровнями и субъектами управления и власти.

Реформа государственной службы - это системное явление. Любая попытка несистемного решения проблемы ведет в тупик или создает иллюзию реформы. Можно по-новому организовать сообщество чиновников, но в рамках старых организаций и отношений между ними очень быстро все вернется на круги своя. Как можно определить ответственность чиновника, если ответственность органа управления и органа государственной власти не определена и не отстроена? Все ли понимают, что в случае с реформой государственной службы мы имеем дело с системным явлением?


РЕФОРМА ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ РОССИИ - ЭТО РЕФОРМА ВЛАСТИ!

Все сказанное выше очень важно, но абсолютно ничтожно в сравнении с тем, что будет сказано далее.

Государственная служба - это, образно говоря, костюм, который надевает на себя власть. Сегодня власть волнует одно - чтобы костюмчик хорошо сидел, не жал, не лоснился на солнышке. Чтобы эполеты блестели и звезд на погонах было в достаточном количестве.

За годы реформ мы отстроили формальную демократию. Сделали много. Создали демократические институты и некоторые отношения между ними. Изменили формы осуществления власти.

Нынешняя реформа государственной службы - это завершающий аккорд в деле создания в нашей стране режима формальной демократии. Надо доделать недоделанное - подогнать костюмчик по росту. Мы делаем или еще только собираемся делать то, что должны были сделать вчера. Все это было очевидно четыре года назад. Не хватило политической воли. Сегодня этой воли достаточно, чтобы доделать недоделанное. А что же дальше? Как быть с эффективным, прозрачным, общественно значимым управлением? Я спрашивал об этом идеологов реформы. Они отвечали: подождем - увидим. Получим результаты экспериментов, от них будем отталкиваться. Тут возможны, как всегда, два варианта: либо мы будем отталкиваться, либо нас будут отталкивать.

Вот мы и вышли на два принципиальных вопроса: кому нужна эта реформа и кто ее будет делать? Ответ однозначен: сегодня она нужна власти и делать ее будет власть. Ничего в этом факте особенного нет. Не мы первые, не мы последние, кто так пытается реформировать власть. Не это главное.

Идеологи реформы говорят: реформа государственной службы сродни пенсионной и образовательной. Нужна постепенность и эксперименты. В этом есть своя доля правды. Слишком многих эта реформа коснется. Но здесь есть и другая правда: реформа государственной службы - это одно из направлений реформы власти. Власти! А власть в нашей стране нуждается в радикальном реформировании. И всякие игры в постепенное реформирование с этой властью чреваты!

Что значит: власть нуждается в радикальном реформировании? Это не значит: в революционном переустройстве - можно и эволюционно эти проблемы решать. Это вопрос не о средствах и путях реформирования, а вопрос о сути власти. Сегодня у нас в основе общественного развития лежит власть. Она - организатор и вдохновитель всех наших побед. Вместе с тем, во всех цивилизованных странах все прямо наоборот. Общество лежит в основании власти. Нам нужно перевернуть эту пирамиду. Президент Б.Н. Ельцин ее наклонил. Президент В.В. Путин удержал ее от падения. Что дальше? Реформа государственной службы - один из многих путей радикального реформирования власти. Если эта задача не стоит и не решается, то государственная служба так и останется костюмчиком существующей власти на все случаи жизни. А могла бы стать локомотивом движения общества вперед вместе с реформами административной и федеративной.

Главный вывод, который мы хотели бы сделать. Та реформа государственной службы, которая нам предлагается, - необходима и возможна. Она, вероятно, будет проведена за три-пять-десять лет. Но эта реформа смотрит назад! Она доделывает то, что было не сделано, а должно было быть сделано во времена "бури и натиска" девяностых годов. Сегодня нам нужна реформа, которая бы смотрела не назад, но вперед!

  • Государственная служба


Яндекс.Метрика