Технология переподготовки и повышения квалификации государственных и муниципальных служащих: историко-правовой аспект

Рассохин А.В.

Предполагаемое ужесточение образовательных требований должно поставить заслон некомпетентности аппарата, его ориентации на угождение начальству. Однако существующие объемы подготовки и переподготовки, равно как и содержание программ, покуда не соответствуют запросам трансформации российской государственной службы. Демократическое преобразование государственной службы, основывающееся на повышении ее профессионализма и на решительном повороте к общественным нуждам, к гражданам России, только предстоит. Это преобразование зависит от того, какими темпами будет подготавливаться новый государственный аппарат, как будут внедряться программы профессиональной образовательной подготовки и переподготовки служащих.

 
 


В условиях интенсивного формирования гражданского общества как сферы частной инициативы и частного интереса резко возрастает потребность в правовой культуре и правовых знаниях. Рассматривая современную политическую ситуацию в Российской Федерации, следует указать на наличие кризисных явлений в информационной системе общества, в том числе и в первую очередь - в образовательной части. Поэтому в образовании РФ появились несколько направлений политического и правового обеспечения выхода из данной ситуации. Образование должно быть государственной прерогативой и иметь жесткое юридическое регулирование в содержании и формах обучения, в воспитании на разных возрастных уровнях. Данная система образования существовала на различных исторических этапах Российского государства, в том числе и в Советском Союзе.

Очередной, "советский", этап эволюции государственной службы начался с Декрета ВЦИК и СНК от 24 ноября 1917 г. Ее численные параметры (без учета военных) таковы: 1921 г. - 5,7 млн. госслужащих, 1954 г. - 6,516 млн., 1980 г. - 18 млн. (данные на 1980 г. охватывают госслужащих вместе с членами их семей). Согласно Декрету 1917 г., "Табель о рангах" была ликвидирована. Однако постепенно взамен этого возникла разветвленная система "партийной номенклатуры" - номенклатура ЦК, обкомов, горкомов, райкомов. Начало ее усматривается в партийном контроле за работой "буржуазных спецов" в первые годы Советской власти, а затем в системе пайков и привилегий. Окончание системы "партийной номенклатуры" относится к Постановлению Секретариата ЦК КПСС от 22 августа 1990 г. Важными компонентами "советской" системы государственной службы были идеологическая мотивация самой госслужбы и идеологический контроль за населением, ориентация на мнение начальства, усиливающаяся ведомственность (со времени Н.С. Хрущева), приоритет выслуги лет перед образованием. Это была идеолого-патронажная разновидность имперской системы государственной службы.

Образование государственных служащих в советский период было переплетено с системой партийной учебы, равно как переход с партийной работы на государственную и обратно был существенным условием успешного карьерного роста. Большую часть программ обучения составляли курсы идеологической направленности, воспитывающие идеологическую преданность, но не профессиональное отношение к службе. Основные учебные заведения, в которых эти программы реализовывались, - Институт Красной профессуры, Коммунистическая Академия, коммунистические университеты, позднее - Академия общественных наук при ЦК КПСС (1946 г.), Академия народного хозяйства при Совете Министров СССР, Высшие партийные школы при ЦК КПСС.

Следующий этап государственной службы в России отсчитывается с 1991 г. Численность госаппарата (за исключением силовых ведомств) составляет, по некоторым оценкам, 2,1-2,2 млн. служащих. Велика преемственность этого аппарата по сравнению с "советским" этапом (75% аппарата - выходцы из номенклатуры). Система службы сбросила покров идеологии, но осталась во многом патронажной разновидностью имперской государственной службы. Основу этой службы ныне составляют Закон "Об основах государственной службы в Российской Федерации", принятый Государственной Думой 5 июля 1995 г., и ряд Указов Президента Российской Федерации. В Законе совмещены противоположные тенденции развития госаппарата - патронажная (корпоративистская) и демократическая (ориентация на интересы граждан, приоритет профессиональных заслуг над выслугой лет). Основными кадровыми проблемами госаппарата являются кадровый провал по группе работников среднего возраста со стажем от 6 до 15 лет, а также то, что во многих министерствах и ведомствах доля работников пенсионного и предпенсионного возраста составляет около половины персонала.

Развитие и функционирование государственной службы как публичного социально-правового института предопределяет особенности профессиональной подготовки государственных служащих. Мировой опыт показывает, что развитие и становление государственной службы без поддержки образовательной системы - дело нескольких десятилетий1. Данное время может быть сокращено при наличии поддержки со стороны государства.

Становление системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих неразрывно связано с формированием качественно новой системы государственной службы Российской Федерации, является составной частью ее кадрового обеспечения. Система подготовки и переподготовки государственных служащих в Российской Федерации в настоящее время только складывается. Основы ее заложены в Законе "Об основах государственной службы", что относится несомненно к той части Закона, в которой прослеживаются демократические ориентации государственной службы. В Законе указано, что гражданам, претендующим на государственную должность государственной службы, необходимо иметь соответствующее высшее или среднее (в зависимости от должности) профессиональное образование по специальности "государственное управление" или специализациям государственных должностей государственной службы. Тем самым, в принципе, любой государственный служащий оказывается под дамокловым мечом несоответствия должности, если он не обладает необходимым образованием и не проходит регулярно переподготовку по специальности.

Предполагаемое ужесточение образовательных требований должно поставить заслон некомпетентности аппарата, его ориентации на угождение начальству. Однако существующие объемы подготовки и переподготовки, равно как и содержание программ, покуда не соответствуют запросам трансформации российской государственной службы. Демократическое преобразование государственной службы, основывающееся на повышении ее профессионализма и на решительном повороте к общественным нуждам, к гражданам, России только предстоит. Это преобразование зависит от того, какими темпами будет подготавливаться новый государственный аппарат, как будут внедряться программы профессиональной образовательной подготовки и переподготовки служащих.

Под профессией государственного служащего понимается совокупность знаний, умений, навыков, а также деловых, личностно-психологических и нравственных качеств человека, позволяющих ему успешно выполнять трудовые функции на определенных должностях государственной службы.

Государственная служба и система профессиональной подготовки кадров государственных служащих органически взаимосвязаны. На формирование системы обучения и переподготовки государственных служащих особое влияние оказала политическая и общественно-экономическая ситуация в стране. Становление института государственной службы и системы профессиональной подготовки госслужащих происходит в условиях смены парадигмы общественного развития, типа культуры, духовно-нравственных ориентиров. Государственное управление не только втянуто в системный кризис, но и само имеет глубокие внутренние противоречия и проблемы2.

Технология подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих должна рассматриваться как единая, целостная подсистема в системе государственного управления. С одной стороны, состояние и уровень государственного управления оказывают значительное воздействие на характер и уровень развития этой подсистемы, с другой - она сама, в свою очередь, активно влияет на эффективность и рациональность государственного управления, способствует его совершенствованию.

Термин "технология" впервые применил Аристотель в трактате "Риторика". Его вхождение в обиход европейской грамматики произошло в эпоху Возрождения, а с ХVII в. постепенно распространилось на систематическое изучение и использование всех известных "практических искусств". Как отмечает А.Е. Шаповалов3, в общенаучном значении термин "технология" был введен немецким экономистом И. Бекманном. В его понимании технология была наукой не только о технике производства вещей, но и об устройстве общественного правопорядка, что основывалось на буквальном смысле греческого слова "техне" - "искусство", которое еще со времен Платона противопоставлялось высокой умозрительной науке, такой как математика или философия.

Дальнейшее развитие идеи Бекманна получили в книге "Происхождение технологии" (1897)4 французского социолога и психолога Альфреда Аспинаса. Опираясь на ее подробное изложение Е.А. Шаповаловым, отметим только главную и непосредственно связанную с предметом нашего обсуждения идею, когда технологию можно рассматривать в рамках более общего феномена - системы подготовки и повышения квалификации.

Организация и функционирование системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих должны основываться на определенных принципах, выражающих сущность и социальное назначение рассматриваемого нами социально-правового института. Впервые эту проблему исследовал Ю.А. Розенбаум5. В своей работе "Подготовка управленческих кадров" Ю.А. Розенбаум определяет основные принципы организации и функционирования системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих. Можно выделить следующие основные принципы: принцип единства; принцип дифференцированности; принцип обязательности и непрерывности обучения; принцип опережающего характера обучения; принцип установления взаимных прав, обязанностей и ответственности; принцип установления правовых последствий; принцип обеспечения высокого качества и эффективности обучения; принцип государственного управления и координации деятельности всех элементов системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих; принцип учета отечественного и зарубежного опыта подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих.


Принцип дифференцированности органически связан с принципом единства. Он выражается в первую очередь в зависимости структуры, содержания, форм и методов профессионального образования государственных служащих от следующих факторов:

- уровня и особенностей государственного органа;

- занимаемой должности;

- уровня образовательной и профессиональной подготовки;

- стажа работы по специальности и стажа государственной службы.


Сейчас, к сожалению, такой подход достигается очень редко. Очень часто в одних и тех же группах по одним и тем же программам обучаются лица, имеющие разный стаж государственной службы и стаж работы по специальности, замещающие разные должности.

Что касается обучения государственных служащих по программе переподготовки с получением второго высшего образования, то представляется возможным формирование учебных групп без учета названных выше факторов, поскольку обучение по этой программе имеет целью получение новой специальности или квалификации на базе имеющегося образования.

Применительно к обучению по программам профессиональной переподготовки и повышения квалификации необходимо в значительной степени учитывать отмеченные выше факторы. Причем нормативно закреплено требование о том, что при проведении повышения квалификации учебные группы формируются с учетом уровня образования, занимаемой должности и стажа практической работы слушателей6. Если государственный служащий проходит обучение по программе переподготовки, с получением второго высшего образования, то он должен в полном объеме освоить соответствующую программу. Объем образовательных программ переподготовки специалистов и время для получения ими второго высшего образования определяются государственным образовательным стандартом по соответствующей специальности в том же объеме и с тем же содержанием учебных дисциплин, которые им предусмотрены7.

Принцип непрерывности обучения тесно связан с принципом опережающего характера обучения. Названный принцип означает, что обучение государственных служащих в системе подготовки, переподготовки и повышения квалификации должно быть основано на освоении современных достижений науки и передовой практики, на использовании современных форм и методов обучения в образовательном процессе. Развитие общественных отношений и научных знаний в современном мире настолько стремительно, что теория, взгляды, концепции, формы и методы работы, являющиеся передовыми сегодня, завтра будут в значительной степени устаревшими. Поэтому на факультете переподготовки государственных и муниципальных служащих Уральской академии государственной службы в период планирования учебных программ приоритетным является принцип опережающего обучения. Эффект опережения достигается внедрением в учебный процесс специальных курсов, которые читаются ведущими учеными. Содержание и уровень занятий носят опережающий, упреждающий характер, учитывающий высокий динамизм социальных процессов. Именно с таких позиций проводятся занятия со студентами, так как это обусловлено прежде всего стратегией и содержанием происходящих в стране преобразований, в которых все более возрастает роль личностного фактора, научных знаний, профессионализма и компетентности кадров государственного управления.

Важным принципом является установление взаимных прав, обязанностей и ответственности государственных служащих, государственных органов и учебных заведений в сфере профессиональной переподготовки и повышения квалификации госслужащих. Законом об основах государственной службы закреплено право государственных служащих на переподготовку (переквалификацию) и повышение квалификации за счет средств соответствующего бюджета (ст. 9). Этот же закон установил обязанность госслужащих поддерживать уровень квалификаций, достаточный для исполнения своих обязанностей8. Данное требование конкретизировано и другими нормативными документами. Таким образом, прохождение учебы в определенных организационно-правовых формах является не только правом, но обязанностью госслужащих.

Не менее важным и актуальным является принцип обеспечения высокого качества и эффективности обучения. Он предполагает высокий уровень и качество образования, полученного в системе подготовки, переподготовки и повышения квалификации госслужащих. Эта система должна характеризоваться гибкостью, оптимальностью сочетания всех видов и форм послевузовского профессионального образования. Рациональное соотношение всех видов и форм образования, их качество должны создавать условия для быстрой адаптации госслужащих к конкретным должностям государственной службы. Для того чтобы достичь высокого уровня и качества образования, необходимо обеспечить систему подготовки, переподготовки и повышения квалификации госслужащих высококвалифицированными научно-педагогическими кадрами, развитой методической и иформационно-аналитической базой.

Проблема научно-педагогического состава занимает особое место в системе обучения государственных служащих, поскольку является одним из центральных, узловых вопросов совершенствования и повышения эффективности организации и деятельности системы профессионального образования госслужащих. Ежегодно в деканате факультета переподготовки УрАГС проводится анализ контингента лиц, проходящих переподготовку для получения высшего профессионального образования. Студенты, как правило, имеют высшее профессиональное образование, значительный стаж работы по специальности и стаж государственной службы, занимают руководящие государственные должности. Следовательно, преподавательские кадры должны отвечать предельно высоким требованиям, сочетать научный интерес и теоретические знания с полным и точным представлением о содержании практической деятельности государственных органов и тенденциях их развития. Это актуализирует проблему формирования состава преподавательских кадров. На наш взгляд, остроту данной проблемы можно снять, распространив на штатный научно-педагогический состав системы переподготовки и повышения квалификации госслужащих действия законодательства о государственной службе; с этим было бы связано также повышение социального статуса, значительное улучшение материального обеспечения научно-педагогических работников.

По поводу нерациональности ограничения государственной службы только государственными органами высказался Президент Российской Федерации. В п. 6 Указа Президента РФ от 3 апреля 1997 г. №289 "Вопросы издательства "Юридическая литература" Администрации Президента Российской Федерации" Главному государственно-правовому управлению было предложено представить проект изменений Федерального закона об основах государственной службы, в соответствии с которыми государственными должностями могут признаваться должности в государственных учреждениях, непосредственно обеспечивающих исполнение Президентом Российской Федерации и государственными органами своих полномочий. В результате этого к государственной службе в ряде государственных учреждений, в том числе образовательных, отнесены преподаватели системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих.

Совершенствование системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих с необходимостью требует также совершенствования и развития наиболее прогрессивных, современных, эффективных и рациональных форм и методов обучения, внедрения новых технологий образовательного процесса. Программа внедрения новых технологий в УрАГС утверждена Ученым советом в декабре 2000 г.

Новые информационные технологии в образовании включают в себя прежде всего технологии обучения, воспитания, основанные на применении компьютерной техники и специального программного, информационного и методического обеспечения. Опыт информатизации высшего образования в Уральской академии государственной службы показывает, что направление в программе информатизации выбрано правильно. Главное внимание уделяется: информатизации учебного процесса, информатизации управленческой деятельности, расширению информационного пространства академии.

Система подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих призвана обеспечить совершенствование государственного управления, повысить его эффективность. Эту задачу она может решить только путем подготовки госслужащих, квалификация которых соответствует требованиям по соответствующим государственным должностям, путем непрерывного повышения их квалификации и, как уже говорилось, с некоторым опережением потребностей практики. Поэтому, оценивая эффективность отдельных форм обучения и системы в целом, необходимо определять в первую очередь результативность обучения отдельных госслужащих. Если обучение эффективно, то результативность их работы в последующем должна быть выше, чем прежде. Таким образом, представляется необходимым разработать механизм оценки эффективности обучения и закрепить нормативно сам этот принцип.

Важным принципом в современных условиях является учет отечественного и зарубежного опыта подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих. Ценность данного положения состоит в том, что оно раскрывает исторические корни многих государственно-правовых институтов. Сложность состоит в выборе и практической реализации национальной модели государственной службы, системы профессионального развития государственных служащих, поскольку государственная служба имеет национальную природу, базируется прежде всего на историческом и культурном развитии своей страны9.

Всесторонний учет рассмотренных положений при организации и функционировании системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих будет способствовать скорейшему становлению этой системы, повышению эффективности и рациональности государственной службы. Вместе с тем изложенные принципы могут быть реализованы в условиях единого механизма государственно-правового регулирования профессионального обучения государственных служащих.


1Пономаренко Б.Т., Демидов Ф.Д. Становление системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров управления // Государственная кадровая политика и механизм ее реализации. М., 1997. С. 254.

2Государственная кадровая политика: концептуальные основы, приоритеты, технология реализации. М., 1996. С. 167.

3Шаповалов Е.А. Курс лекций по философии техники: Учебное пособие, СПб., 1998. С. 8.

4Эспинас А. Происхождение технологии // Роль труда в развитии человека. Л., 1925.

5Розенбаум Ю.А. Организационно-правовые проблемы подготовки и повышения квалификации управленческих кадров: автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. М., 1973. С. 12-14.

6Указ Президента РФ "О дополнительных мерах по подготовке государственных служащих" от 3 сентября 1997 г. № 983 // Собрание законодательства РФ. 1997. № 36. Ст. 4131.

7Типовое положение о структурных подразделениях дополнительного профессионального образования (повышения квалификации) специалистов, организуемых в высших и средних специальных учебных заведениях Российской Федерации. Утверждено постановлением Госкомвуза РФ от 10 апреля 1996 г. №1.

8Собрание законодательства РФ. 1997. № 30. Ст. 3586.

9Атаманчук Г.В., Казанцев Н.М. Базовые аспекты концепции государственной службы в Российской Федерации // Ежегодник. Государственная служба России. М., 1996. С.61.

  • Государственная служба


Яндекс.Метрика