Стратегическое территориальное планирование как программно-целевой метод управления социально-экономическим развитием региона

Батиевская В.Б. , Тургель И.Д.

На начальном этапе реформ в современной России политические и идеологические факторы обусловили не перестройку существующей системы территориального планирования, а ее полное разрушение. Между тем опыт экономически развитых стран убедительно свидетельствует, что сочетание методов планового регулирования и рыночных механизмов не только возможно, но неизбежно при соблюдении принципов партнерских отношений органов государственного (муниципального) управления с различными субъектами управления и хозяйствования, имеющими интересы на территории региона (муниципального образования).

 И. Д. Тургель
 


Новые экономические условия за¬ставили исследователей и практиков искать адекватные формы и методы территориального планирования на основе прогноза изменений внутренней и внешней среды планируемого объекта (региона), адаптации к ним процесса его развития [3]. Но пока приходится констатировать, что, несмотря на отдельные позитивные изменения, в целом существенных перемен в организации стратегического планирования как на уровне регионов-субъектов Федерации, так и муниципальных образований не произошло.

У этой ситуации, как представляется, есть несколько основных причин. Во-первых, действует сила инерции, связанная с еще недавним отрицанием государственного планового регулирования в условиях становления рынка.

 В.Б. Батиевская
 


Во-вторых, явно недостаточна социально-психологическая и профессиональная готовность аппарата управления на местах к решению конкретных задач стратегического планирования развития регионов и муниципальных образований.

В-третьих, существует множество нерешенных теоретических, методологических и методических проблем стратегического планирования комплексного развития территорий; центральное место среди них занимает проблема создания целостных научных основ стратегического планирования комплексного социально-экономического развития регионов различного ранга как системы теоретических, методологических и методических положений, раскрывающих сущность, принципы, задачи и организацию стратегического территориального планирования, порядок формирования стратегических ориентиров и целей территориального развития, механизм их реализации.

В-четвертых, особенности российской экономики в переходный период не способствуют становлению стратегического территориального планирования, поскольку вследствие их влияния у большинства субъектов территориального управления нет осознанной потребности в долгосрочной стратегии. Это подтверждает ряд исследователей вопроса [6], которые, изучив программные документы муниципальных образований нескольких субъектов РФ, обобщили присущие им дефекты:

- большая часть региональных планов рассчитана на такой короткий срок (2-3 года), что скорее нужно говорить о тактике, нежели о стратегии развития;

- предложения по стратегическому развитию не опираются на результаты комплексного анализа внутренних закономерностей, стартовых условий и исходных предпосылок, внешних факторов их перспективного социально-экономического развития;

- концепции стратегического развития не имеют системы количественно определенных целей перспективного комплексного социально-экономического развития;

- стратегический выбор носит, как правило, волюнтаристский характер;

- отсутствуют предложение и анализ возможных сценариев, вариантов развития;

- концепции стратегического развития регионов–субъектов РФ практически повсеместно не увязаны с аналогичными документами, разрабатываемыми на муниципальном уровне, не содержат «муниципального разреза»;

- нет четко прописанного механизма реализации намеченных стратегий развития.

Кроме того, имеет место неоднозначная трактовка близких по смыслу терминов. Прежде чем сформулировать основные принципы стратегического планирования социально-экономического развития территориально-административной единицы, остановимся на наиболее распространенной терминологии [1, 2, 3, 4].

Стратегическое планирование представляет собой особый вид управленческой деятельности, состоящий в разработке стратегических решений, предусматривающих выдвижение таких целей и стратегий поведения объектов управления, реализация которых обеспечивает их эффективное функционирование в долгосрочной перспективе, быструю адаптацию к изменяющимся условиям внешней среды.

Объектом стратегического территориального планирования в общем случае выступает административно-территориальная единица страны того или иного ранга (регион-субъект РФ, ассоциация регионов, муниципальное образование и т.п.).

Субъект стратегического территориального планирования в значительной мере определяется спецификой его объекта и носит в общем случае многоуровневый характер. Например, применительно к городу ядром субъекта стратегического планирования его развития выступают органы муниципального управления. Вместе с тем, в его состав входит государственная компонента в лице органов регионального, а в ряде случаев — федерального управления, представители других субъектов управления и хозяйствования, имеющие стратегические интересы в развитии города. Основными элементами системы стратегического территориального планирования являются:

Концепция перспективного комплексного социально-экономического развития города — прогнозно-аналитический документ, содержащий систему представлений о стратегическом выборе, стратегических целях и приоритетах развития, основные положения социально-экономической политики (стратегий) в разрезе ее отдельных составляющих и средства реализации указанных целей.

Стратегия. Рассматривая «стратегию» как средство для достижения стратегических целей развития, следует отметить, что между категориями «стратегия» и «концепция» прослеживается взаимосвязь части и целого. Другими словами, концепция перспективного комплексного социально-экономического развития города должна включать в себя в качестве составляющей основные положения стратегии его развития.

Программа комплексного социально-экономического развития города — реализующий концепцию прогнозно-аналитический документ, содержащий совокупность увязанных по ресурсам, исполнителям и срокам реализации мероприятий, направленных на достижение намеченных целей социально-экономического развития города.

Под стратегическим выбором территории мы понимаем совокупность приоритетных функций, выполняемых в рассматриваемой перспективе, реализация которых должна обеспечить достижение главных целей ее комплексного социально-экономического развития. Вместе с тем решение целого ряда проблем, связанных с генерацией возможных вариантов стратегического выбора, оценкой их с учетом системы рисков (политических, экономических, техногенных и т.п.), требует создания научного обеспечения.

Под региональной политикой в Российской Федерации принято понимать систему целей и задач органов общегосударственной власти по управлению политическим, экономическим и социальным развитием регионов страны, а также механизм решения этих задач.

Формирование концепции перспективного комплексного социально-экономического развития административно-территориальной единицы — сложный процесс, осуществление которого требует соблюдения определенных принципов, главными из которых предлагается считать принципы целенаправленности, социальности, комплексности, системности, адаптивности, эффективности, минимизации риска, баланса интересов, легитимности, демократичности, профессио¬нализма, принципа «первого руководителя».

Принцип целенаправленности предполагает обоснование в концепции стратегических целей и приоритетов социально-экономического развития. Этот принцип реализуется уже самой разработкой концепции, ядро которой составляют, во-первых, комплекс стратегических целей развития, во-вторых, стратегический выбор, включающий перечень приоритетных функций (отраслей и видов деятельности), намечаемых к реализации в стратегической перспективе.

Следование принципу социальности означает, что при формировании стратегических целей развития, механизмов их реализации во главу угла должны быть положены интересы населения, приоритетное решение проблем повышения качества жизни.

Соблюдение требований принципа комплексности при формировании концепции перспективного комплексного социально-экономического развития означает рассмотрение приоритетных функций, реализуемых властью, в контексте всей совокупности прогнозных социально-экономических характеристик и факторов развития объекта планирования.

Принцип системности тесно связан с принципом комплексности; следование его требованиям означает, что определение стратегических целей развития и механизмов их реализации должно осуществляться с учетом взаимосвязей, характеризующих взаимозависимость развития множества субъектов управления на различных иерархических уровнях: местном (муниципальном), региональном, межрегиональном, федеральном.

Следование требованиям принципа адаптивности означает, что формирование концепции развития необходимо осуществлять с учетом возможных изменений внешней среды, которые могут обусловить корректировку целей, приоритетов и механизмов их реализации.

Соблюдение принципа эффективности при формировании концепции развития означает необходимость доказательства, что именно предлагаемый набор целей экономического развития, функций, определенных в качестве приоритетных, намеченные пути их реализации обеспечат достижение требуемого качества жизни населения с наименьшими финансовыми затратами и социальными издержками.

Принцип баланса интересов многозначен и предполагает нахождение консенсуса как между властными структурами различного уровня, так и между профессиональными и общественными группами населения относительно стратегических целей и приоритетов развития, механизмов их практической реализации.

Принцип легитимности предусматривает обязательность рассмотрения и принятия предложенного варианта концепции развития на уровне соответствующего представительного органа.

С принципами легитимности и баланса интересов тесно связан принцип демократичности, означающий гласность и открытость хода и результатов работ по формированию концепции, привлечение к рассмотрению и экспертизе проектов документов научной общественности и населения.

Реализация принципа профессионализма при формировании концепции обеспечивается специальной подготовкой участников работ, созданием необходимой методической и информационной базы, привлечением к разработке специалистов из системы управления, специализированных на решении отдельных проблем, организацией независимой экспертизы.

И, наконец, весьма важный принцип «первого руководителя», следование которому означает «включенность» в ход работ по формированию концепции «первых лиц» субъекта управления.

Формирование целостной, теоретически обоснованной концепции стратегического территориального планирования неизбежно выдвигает проблему оценки и анализа качества жизни населения. Действительно, не уточнив сущность этой категории, научные и методические основы измерения качества жизни населения, практически невозможно серьезно говорить о стратегическом социальном планировании, разработке системы государственных и муниципальных стандартов качества жизни для целей социального управления, рационализации отношений между бюджетами разных уровней, организации системы регионального социально-экономического мониторинга и т.п. Важное место займут здесь вопросы определения системы показателей для комплексной оценки качества жизни населения, учитывающей объективную и субъективную составляющие этого процесса, разработки соответствующих предложений в органы государственной и муниципальной статистики.

По мнению авторов, пытаясь дать комплексную оценку потенциала административно-территориального образования, следует использовать понятие не экономического, а социально-экономического потенциала. Ведь исследование тех или иных составляющих собственно экономического потенциала территории неминуемо приводит к включению в рассмотрение социального аспекта, определяемого отношениями между людьми в процессе его создания, поддержания и использования.


Поэтому социально-экономический потенциал административно-территориального образования характеризует возможности его стратегического развития при задействовании всего комплекса территориальных ресурсов, использовании особенностей существующей и перспективной структуры его хозяйства, имеющихся резервов повышения готовности (социально-психологической, нормативно-правовой, научно-методической, профессиональной и т.п.) населения, властных структур к разработке и реализации стратегии территориального развития на инновационной основе. Направление и эффективность разрабатываемой и осуществляемой органами власти разного уровня региональной политики во многом зависит от оценки эффективности регионального развития. Для этого должна использоваться система координат, состоящая из одного или нескольких интегральных показателей, которые должны быть:

- достаточно чувствительны к изменениям региональной социально-экономической ситуации во времени и в пространстве;

- количественно измеряемы на реальном региональном множестве территориальных общественных систем.

Мерой результативности государственной, региональной и местной политики является социальная эффективность, отражающая результативность общественного процесса в целом. Для измерения социальной эффективности используются как частные, так и интегральные показатели:

- экономические (уровень производства валового общественного продукта, уровень реальных доходов и потребительских расходов населения и др.);

- социально-бытовые (обеспеченность жильем, автомобилями, другими товарами длительного пользования и др.);

- социально-демографические (рождаемость, естественный прирост, сальдо миграции, уровень здоровья населения, продолжительность жизни, уровень образования населения).

Ни один из приведенных показателей не является обобщающим. Некоторые исследователи вопроса [5] предлагают за основу брать отношение между показателем уровня жизни, характеризующим степень обеспеченности населения какими-либо благами, и показателем уровня социальной напряженности, характеризующим степень неудовлетворенности этой обеспеченностью.

Для объективной статистической оценки уровня жизни населения можно использовать следующие частные статистические показатели:

– миграционный прирост (убыль) населения на 1 тыс. жителей, чел.;

– доля лиц с высшим, незаконченным высшим и средним специальным образованием среди населения в возрасте 15 лет и старше, %;

– среднемесячные денежные доходы на 1 жителя, тыс. руб.;

– розничный товарооборот на 1 жителя, тыс. руб.;

– общая площадь благоустроенного жилья на 1 жителя, кв. м;

– число домашних телефонов на 1 тыс. жителей;

– число легковых автомобилей индивидуального пользования на 1 тыс. жителей.

Уровень социальной напряженности показывает степень развития противоречий между общественными потребностями и возможностью их реализации, степень актуализации социальных проблем. Уровень социальной напряженности, как и уровень жизни, невозможно описать каким-либо одним показателем — для этого можно использовать следующие частные статистические показатели:

– численность лиц нетрудоспособного возраста на 1 тыс. человек трудоспособного возраста, чел.;

– доля зарегистрированных безработных среди экономически активного населения, %;

– средняя продолжительность безработицы, мес.;

– число зарегистрированных преступлений на 10 тыс. жителей;

– уровень раскрываемости преступлений, %;

– число самоубийств на 100 тыс. жителей;

– доля протестного электората среди всех избирателей, %.

При анализе территориального социально-экономического потенциала наряду с определением величины важное место занимает оценка эффективности его использования. Такие оценки необходимы, например, при генерации вариантов и обосновании стратегического выбора, формировании экономически обоснованной государственной политики поддержки территориально-административных образований разного ранга и т.п. Приходится констатировать, что в настоящее время задача оценки эффективности использования территориального социально-экономического потенциала еще ждет своего решения. Тем не менее, обозначим принципиальный подход к определению критерия такой оценки. В общем случае критерий может быть представлен в виде дроби, числитель которой представляет эффект от реализации социально-экономического потенциала территории, а знаменатель — затраты, потребовавшиеся для достижения этого эффекта. В свою очередь, отмеченный эффект может быть представлен как сумма двух составляющих, одна из которых характеризует прирост качества жизни населения, другая — вклад региона (муниципального образования) в решение межрегиональных и общегосударственных проблем.

Что касается затрат, связанных с достижением эффекта от реализации территориального социально-экономического потенциала, то они могут быть определены по известным в практике методикам расчетов эффективности крупных инвестиционных проектов.


1 «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации». Федеральный закон от 12 сентября 2000 г. №234-ФЗ. ПС «Консультант».

2 Порядок разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация. Постановление Правительства РФ от 26 июня 1995 №594. ПС «Консультант».

3 Евсеенко А.В., Унутра Г.А. Научно-технологический комплекс региона. Анализ и прогнозирование. Новосибирск: Наука, 1990. 215 с.

4 Мокроносов А.Г., Разорвин И.В. и соавт. Государственное регулирование развития экономики регионов. Екатеринбург: УрГУ, 1998. 120 с.

5 Никитенко М.В., Сивограков О.В., Гаврилов О.Б. Управление социальным развитием региона. Минск: Дельта, 1990. 213 с.

6 www.citystrategy.ieontief.ru

  • Местное самоуправление


Яндекс.Метрика