Территориальная организация в России как проблема государственности

Андреева Ю.А.

Формирование в России современного субъектного состава проходило на фоне «парада суверенитетов», затронувшего не только республики, но и субъекты, образованные по территориальному принципу. Отношения между регионами и центральной властью стали объектом политического торга, в рамках которого регионы меняли политическую поддержку и лояльность Центру на расширение собственных полномочий. В результате Российская Федерация получила асимметричный характер. Асимметричность конституционная дополняется экономической, политической, социальной дифференциацией.
Существует ряд противоречий, имеющихся в российской практике государственного строительства. Однако очевидно, что любая попытка кардинального изменения субъектного устройства Федерации неизбежно вызовет коренную перестройку всех федеративных отношений, что, в частности, приведет к необходимости пересмотра Конституции. Нужна ли такая перестройка российскому обществу?

 Ю.А. Андреева
 


Дискуссии об оптимальности существующего в настоящее время государственного устройства России со всей ясностью демонстрируют тот огромный массив противоречий, которые накопились в российской практике за последние годы. Например, мало кто отрицает неэффективность нынешнего субъектного состава РФ. Политическая и социально-экономическая обстановка свидетельствует, что идеи его совершенствования могут быть востребованы в самой ближайшей перспективе. Мы слышим выступления В.В. Жириновского, который предлагает создать пятнадцать губерний вместо существующих федеральных округов, нам предлагают проекты объединения нескольких субъектов (например, Тюменскую область с Ханты-Мансийским и Ямало-Ненецким автономными округами, Санкт-Петербург с Ленинградской областью и т.д.) порой с последующим изменением их статуса.

Недоуменные улыбки вызывала в свое время ситуация, связанная с аэропортом «Шереметьево». О его территориальной принадлежности велся достаточно жесткий спор между Москвой и Московской областью.

Немало споров связано с вопросом о государственной власти субъектов РФ, в частности, о должности главы администрации субъекта. Должна ли она оставаться выборной, должен ли губернатор нести ответственность перед Президентом РФ — эти и некоторые другие вопросы не находят должного разрешения в российской практике.

Множество недоразумений вызывает вопрос о статусе субъектов РФ. В Германии — земли, в Соединенных Штатах Америки — штаты, а в России — края, области, города федерального значения, республики, автономные округа, автономная область. Такой субъектный состав стал своеобразной платой федерального центра за компромисс, за стабилизацию федеративных отношений, ибо речь в 1993 году шла не столько о совершенствовании федерализма, сколько о сохранении государственного единства, недопущении распада России.

Формирование современного субъектного состава проходило на фоне «парада суверенитетов», затронувшего не только республики, но и субъекты, образованные по территориальному принципу. Отношения между регионами и центральной властью стали объектом политического торга, в рамках которого регионы меняли политическую поддержку и лояльность Центру на расширение собственных полномочий. В результате Российская Федерация получила асимметричный характер. Асимметричность конституционная дополняется экономической, политической, социальной дифференциацией. Однако в идеале субъекты Федерации должны быть самостоятельны в экономическом, политическом отношении: если у них есть собственные полномочия (хотя и это тоже спорный вопрос), то должны быть и собственные средства для их реализации.

Мы выделили ряд противоречий, имеющихся в российской практике государственного строительства. Однако очевидно, что любая попытка кардинального изменения субъектного устройства Федерации неизбежно вызовет коренную перестройку всех федеративных отношений, что, в частности, приведет к необходимости пересмотра Конституции. Нужна ли такая перестройка российскому обществу?

На наш взгляд, для ответа на этот вопрос необходимо обратиться к анализу российской государственности как своеобразной почве, на которой произрастает государство с его устройством, с типом взаимоотношений между властью и обществом. Поэтому целью данной статьи является анализ территориального среза российской государственности. Безусловно, два другие элемента (власть и народ) также будут фигурировать при анализе территории, но все-таки особое внимание будет уделено именно последней.


ОСНОВНЫЕ ПОНЯТИЯ

Понятие «государственность» относится к тем понятиям научного языка, которым сложно дать однозначное определение. Каждый исследователь выделяет ту или иную сторону этого явления. При анализе предложенных в литературе трактовок государственности мы выделили следующие ее признаки1:

– связь с государством;

– связь с властью и правом;

– наличие оснований государственности;

– историчность государственности.

На наш взгляд, государственность выполняет упорядочивающую функцию. В этом смысле она представляет собой основу социальной организации, обеспечивающую институционализацию всех сфер общественной жизнедеятельности.

Институты представляют собой «правила игры в обществе или созданные человеком ограничительные рамки, которые организуют взаимоотношения между людьми»2. В рамках каждого сообщества можно выделить две группы институтов.

Во-первых, это базовые институты, обеспечивающие воспроизводство социальной структуры в том или ином обществе. Данные институты составляют институциональную матрицу, которая лежит в основе меняющихся состояний конкретного человеческого коллектива и постоянно воспроизводится3. Базовые институты имеют устойчивый характер.

Во-вторых, это институты, возникающие в процессе жизнедеятельности общества. Они вытекают из изменений во внешней среде и обусловлены накоплением опыта и знаний и объединением этих факторов в мысленных конструкциях действующих лиц4. В рамках данной группы институтов различаются формальные и неформальные правила. Формальные институты представляют собой всю совокупность нормативно-правовых установлений, принятых в данном сообществе. Их преобладание в обществе обеспечивает верховенство права. Неформальные институты включают в себя общепризнанные нормы поведения, достигнутые соглашения, внутренние ограничения деятельности. Они связаны с обычаями, традициями, культурными ограничениями5.

Государственность представляет собой своего рода связь между базовыми и вновь возникающими институтами. Эффективность последних способствует упорядочению жизни общества. Она имеет две составляющие. Во-первых, чтобы новые институты были эффективными, они должны вытекать из базовых, основываться на них. В противном случае институциональные рамки жизнедеятельности общества будут иметь фиктивный характер и рано или поздно рухнут. Во-вторых, эффективность новых институтов будет зависеть от характера их применения действующими лицами. Важно четко отличать «правила» от «игроков». «Правила призваны определять то, как ведется игра. Но цель команды, которая действует по этим правилам, — выиграть игру, сочетая умение, стратегию и взаимодействие игроков, пользуясь честными приемами, а иногда и нечестными»6.

Другими словами, нужно разделять институты и организации. В понятие «организация» входят: политические органы и учреждения (политические партии, Федеральное Собрание, Правительство, администрации субъектов РФ, городские администрации и думы), экономические структуры (фирмы, заводы), общественные учреждения (церкви, клубы, движения), образовательные учреждения (школы, университеты, академии, центры проф. обучения). То есть организация — группа людей, объединенных стремлением к общей цели. По мнению Д. Норта, институциональные рамки оказывают решающее воздействие на то, какие именно организации возникают, и на то, как они развиваются7.

Институциональный порядок в том или ином обществе можно проследить в трех срезах: территория, власть, народ. Основное внимание в данной статье уделено территориальному срезу.

Сегодня понятие «территория» конструируется как юридическое понятие. Территория есть арена государственного властвования. Ее границы представляют собой не что иное, как пространственные пределы распространения власти данного государства, пространственные рамки данной системы правопорядка. Таким образом, государственной территорией обозначается «пространство, которым ограничена значимость государственного правопорядка; нормативное единство государственной территории знаменует единство системы правопорядка»8.

Однако не стоит преуменьшать значение территории как физико-географической среды жизнедеятельности сообщества, поскольку зачастую физико-географические условия имеют «наибольшее значение в исторических и социальных судьбах народов»9. Во-первых, это связано с распределением ресурсов по территории, что обусловливает складывание определенной хозяйственно-трудовой деятельности в том или ином регионе (промышленность, сельское хозяйство). Безусловно, ресурсы распределяются неравномерно, поэтому и среди регионов есть более богатые и бедные, доноры и реципиенты. Во-вторых, физико-географическая среда — это «Космос, в рамках которого человек вырастает и совершает свою историю»10.

Территория определяет характер народа, проживающего на ней. Вот, например, аналогия: широта русской души и огромное пространство, занимаемое Россией. Или, например, идея «особого пути» России в силу того, что она занимает срединное положение между Востоком и Западом, является пограничной цивилизацией. Хотя по большому счету эта «пограничность» — не географическая, а культурная, проявляющаяся в открытости российской цивилизации, ее восприимчивости, гибкости и большей жизнестойкости по сравнению с гомогенными (монокультурными) цивилизациями.

Таким образом, территория как физико-географическая среда, с одной стороны, дает определенные ресурсные возможности и знания об этих возможностях, а с другой стороны, воспитывает людей, задает (не всегда положительный в плане эффективности) настрой на изменения. Другими словами, территория географическая задает границы для территории политической и правовой.

При анализе территориального среза российской государственности мы будем исходить из следующей гипотезы. Одним из базовых институтов российской цивилизации является унитаризм11. Поэтому федеративное государственное устройство современной России, как принято сегодня говорить, имеет ряд особенностей. На наш взгляд, происходит не замена унитаризма федерализмом, а модификация унитаризма в соответствии с новыми условиями развития страны. Эта модификация в сочетании с массой неурегулированных вопросов российского «федерализма» получает причудливое воплощение на практике.


ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ ДЕЛЕНИЕ

Административно-территориальное деление, сложившееся в России, — институт, характерный для унитарных централизованных государств. Он альтернативен институтам федеративного устройства государства, при котором органы федерации и ее субъектов имеют самостоятельные сферы компетенции и не вмешиваются в дела друг друга12. В нашей стране, напротив, вся государственная территория рассматривается как единый объект управления государственной администрацией, а выделение тех или иных территориальных единиц служит, прежде всего, задаче упорядочения единого хозяйства.

Это проявлялось и во времена Российской империи. Так, например, Петром I было предпринято разделение России на провинции для большего упорядочения и обеспечения денежных сборов. Затем им было введено укрупненное деление на восемь губерний, чтобы губернаторы могли использовать сборы с подведомственной им местности на утвержденные расходы, минуя центральные учреждения. Екатерина II при проведении губернской реформы также исходила из задач рационализации государственного управления.

Административно-территориальное деление не исключает учета исторических, географических, национальных, экономических и других особенностей территорий и народов. Например, стремлением обеспечить выравнивание политических прав народов разных национальностей в советский период было обусловлено выделение территориальных единиц по национальному признаку. Хотя такое выделение стало идеальным средством разрушения национальной обособленности, быстрейшим способом перемешать народы при видимости заботы об их национальном благополучии. Быстрая индустриализация неизбежно отрывала людей от земли. Оказываясь вне границ своих национальных образований, люди быстро теряли свою этническую идентичность, превращаясь в новую социальную общность — советский народ. И хотя формально, по паспорту, каждый советский гражданин имел национальную принадлежность, но фактически, отрываясь от земли предков, забывая язык, вступая в межэтнические браки, люди интернационализировались13.

В современной российской практике территориального деления также есть свои «белые пятна».

По Конституции РФ в основу выделения субъектов Федерации положен не только административно-территориальный, но и национально-государственный принцип, призванный учесть культурные, этнические, исторические особенности того или иного региона. Это нисколько не сковывает унитарные тенденции. Но два момента кажутся спорными. Во-первых, субъекты, выделенные по административно-территориальному принципу, также имеют историю своего существования, сложившуюся инфраструктуру. Во-вторых, хорошо известно, что в подавляющем большинстве национально-территориальных образований России титульный этнос не составляет абсолютного большинства, а нередко оказывается и в абсолютном меньшинстве: в Башкирии лишь каждый четвертый — башкир, в Адыгее каждый пятый — адыгеец, в Карелии каждый десятый — карел.

Здесь мы не хотим сказать, что надо отказаться от национально-государственного принципа, из него нужно взять в расчет необходимость учета мнения населения, проживающего в регионе (как титульных, так и нетитульных наций), и исторически сформированную инфраструктуру. Это в некоторой степени способствовало бы решению определенных проблем.

Вообще, этнотерриториальный характер построения федерации чреват этническими конфликтами и «этновыдавливанием»14. «Бытует представление, — писал американский государствовед Д. Элейзер, — что федерализм может быть эффективным средством решения проблем, связанных с межэтническими конфликтами. На деле же полиэтнические федерации относятся к числу тех, которые труднее всего поддерживать, они имеют наименьшие шансы на сохранение, поскольку образованные по этническому принципу единицы не хотят сливаться в подразумеваемые федерацией тесные объединения»15. Национально-территориальный принцип построения федерации жестко связывает нацию с землей, что при реальном смешении этносов на любой территории неизбежно приводит к ранжированию народов, делению их на хозяев и гостей. Хозяин — это тот народ, чьим именем названа территория, гости — все остальные. А поскольку гости живут бок о бок с хозяевами, поскольку все границы более или менее условны, — острые распри между народами внутри таких национально-территориальных образований неотвра­тимы.

Если Россия провозглашена многонациональным федеративным государством, то существует необходимость учета этнических особенностей регионов. В частности, наличие различных этносов, культур и административно-государственных образований в составе Федерации ставит вопрос о характере и типе государственности, складывающейся в том или ином регионе. Яркий пример этому — Чечня с ее уникальной моделью государственности, не вписывающейся в стандартную схему федеративных отношений. Другими словами, регионы РФ гетерогенны, и это следует учитывать при определении формальных норм и политики государства относительно регионов.

Следующий вопрос, касающийся территориального деления в нашей стране, — отсутствие формальных институтов урегулирования границ субъектов РФ. Если в советское время привычная размытость административных границ вполне могла существовать, то теперь это не только ухудшает взаимоотношения между субъектами РФ, но и может ухудшить взаимоотношения соответствующих субъектов с Центром16. В России есть субъекты Федерации, границы которых не установлены во­все. Не урегулированы вопросы о порядке изменения границ субъекта, об ответственности за самовольное изменение территориальных пределов субъектов РФ. Отсюда и возникают споры о принадлежности аэропорта «Шереметьево» или так называемых «черных земель».


ИЕРАРХИЯ СТАТУСОВ РЕГИОНОВ

Федеративное устройство предполагает равенство субъектов Федерации. Российскому государственному устройству имманентна иерархия статусов образующих ее регионов.

Начиная с IX века, структура расселения на Руси имела отчетливо выраженный иерархический характер. Так, в период Киевской Руси старшинство древнерусских городов и прилегающих к ним регионов определялось их значением в обороне от врагов и обеспечением безопасности пути «из варяг в греки» для заморской торговли17.

В советский период иерархия поселений была выражена в ранжировании всех населенных мест, явно представленном в статистических справочниках. Иерархия сохраняется и в настоящее время. Это отражено в понятии конституционно-правового статуса субъектов РФ. В соответствии с Конституцией 1993 г. наивысший статус имеет 21 республика, на следующем уровне иерархии находятся 6 краев, 49 областей и 2 города федерального значения, далее следуют 1 автономная область и 10 автономных округов. Некоторые исследователи полагают, что конституционные названия субъектов Федерации («республика», «край», «область»…) равнозначны и в некотором смысле даже взаимозаменяемы18. Хотя трудно назвать край городом федерального значения.

В нашей стране республики (как национально-государственные образования) имеют собственную конституцию, национальный язык и другие атрибуты самостоятельности. Единственное их отличие от реального государства — отсутствие суверенитета, права сецессии. Однако неверное толкование юридических формулировок может повлечь печальные последствия — это еще одна проблема формальной практики регулирования территориальной организации нашей страны.

В то же время в нашей стране формально провозглашено равенство субъектов между собой в своем взаимоотношении с Центром. Налицо противоречие положений о равных правообязанностях регионов и республик-«государств». По Конституции 1993 года все субъекты РФ равно правообязаны иметь основные законы. Однако республики имеют конституцию, а остальные субъекты — уставы. Безусловно, конституции республик и уставы других субъектов находятся на одном горизонтальном уровне и должны соответствовать Основному закону РФ. Однако уже это различие в названиях основополагающих законов субъектов рождает иерархичность по статусу субъектов. Более того, республикам предоставлено право свободного выбора способа принятия конституции. В итоге одни субъекты обязаны использовать форму непосредственного государственного правотворчества, а другие могут принять основные законы посредством референдумов. Что это — привилегия республик или ограничение прав других регионов?

Право на установление республиками собственных государственных языков противоречит не только принципу равноправия всех субъектов РФ, но и принципу равноправия всех народов Российской Федерации19. Русский язык объявлен государственным языком России на всей ее территории. Положение же о государственных языках республик сформулировано таким образом, что позволяет им объявить государственным языком любой другой язык (например, латынь). Данное установление порождает два противоречия. Во-первых, почему такая возможность предоставлена только республикам? Во-вторых, почему ущемляются права других этносов, проживающих в республиках? Например, в Татарстане государственным языком наряду с русским объявлен татарский. Но в этом случае башкиры, чуваши, украинцы, составляя часть населения Татарстана, лишены возможности пользоваться своим языком как государственным.

Или, например, право на представление законов об автономной области и автономном округе, закрепленное за органами власти соответственно автономной области и автономных округов, противоречит принципу равноправия субъектов Федерации в отношениях с федеральным центром, поскольку другим регионам аналогичных прав не предоставлено. Конечно, в порядке общей законодательной инициативы любой субъект может предложить принять некий закон о самом себе, но конституционно за­креплять такие права за отдельными регионами не следовало бы20.

Еще одна грань иерархичности выявляется в сравнении регионов по уровню хозяйственного развития: одни из них являются донорами, другие — реципиентами. Здесь уже встает проблема бюджетного федерализма: часть финансовых и иных ресурсов изымается у одних субъектов и передается другим. Это в некоторой степени сковывает жизненную активность и инициативность первых и расслабляет вторых. Хотя в идеале каждый субъект Федерации должен обеспечивать себя ресурсами самостоятельно. У нас же ресурсы перераспределяются. Это еще один признак унитарного государства. Так, например, бедные регионы откровенно существуют на колоссальные федеральные дотации. О какой субъектной самостоятельности можно говорить в этих условиях?


ГОСУДАРСТВЕННАЯ ВЛАСТЬ СУБЪЕКТОВ РФ

Следующий вопрос, интересующий нас при рассмотрении политико-правовой территории России, — вопрос о государственной власти субъектов, ее компетенции.

Как ни парадоксально это звучит, несмотря на отсутствие государственного суверенитета, субъекты РФ имеют государственную власть. К ведению органов власти субъектов относятся два вида полномочий — совместные с Федерацией и собственные, определяемые по принципу остаточной компетенции. Однако последняя группа полномочий нигде не обозначена. По идее, она должна быть зафиксирована в конституциях и уставах субъектов. На практике этого не происходит. Собственные полномочия либо не указываются вовсе (т.е. законодатель отговаривается общими фразами либо отсылает к действующему законодательству), или за них выдаются совместные полномочия Федерации и субъектов. В результате федеральная власть получает неограниченные полномочия, а вся государственная территория становится единым объектом ее регулирования.

Имеется более 40 договоров между Федерацией и субъектами РФ по вопросам разграничения полномочий и их взаимном делегировании. В разное время подписаны еще несколько сотен соглашений о разграничении полномочий между органами исполнительной власти Федерации и ее субъектов21. Как отмечают исследователи, все эти акты постоянно нарушаются22. В.В. Путин создал комиссию по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления. Но пока разграничение компетенции между уровнями публичной власти остается потенциально конфликтным полем.

В то же время отсутствие собственных полномочий у субъектов — признак, скорее, унитарного государства, с ярко выраженной властной вертикалью. Принцип властной вертикали альтернативен принципу субсидиарности, характерному для федеративных отношений, который обосновывает приоритет прав более мелкой (низкой) общности по сравнению с общностью более высокого уровня23.

Значение института властной иерархической вертикали во главе с Центром как носителем верховной власти демонстрируют и древняя, и современная история Российского государства. После периода кризисов верховной власти в стране «центр» как вершина власти в разных формах воссоздавался, что подтверждает его объективную необходимость. Так, после междуцарствия 1610–1613 гг. в обществе возникла потребность в воссоздании монархии с функциями централизованной власти, что и было реализовано призванием династии Романовых. После падения монархии аналогичную функцию стали выполнять центральные органы КПСС. В настоящее время роль верховного центра играет Президент России24.

В частности, одной из мер по укреплению единства системы государственной власти стало создание федеральных округов и назначение в них представителей Президента. Как отметил В.В. Путин, суть этого решения — не в укрупнении регионов, как это иногда воспринимается, а в укрупнении структур президентской вертикали в территориях. Не в перестройке административно-территориальных границ, а в повышении эффективности власти25.

Возьмем другой признак унитаризма — назначаемость глав администраций регионов. Институт назначения региональных руководителей и выборность органов регионального управления существуют параллельно на протяжении российской истории. До 1917 г. существовала выборность на уровне местной общины и назначение на уровне губернаторов. Хорошо известна практика назначений региональных руководителей в советский период, когда они формально выбирались, а затем утверждались, фактически же назначались органами КПСС соответствующего уровня26. Сегодня сложившийся исторически порядок изменился.

В нашей стране должность главы администрации субъектов РФ – выборная. Однако в силу отсутствия четких пределов прав и полномочий губернаторов существовала проблема ослабления властной вертикали и единства российского государства. Выход был найден в создании федеральных округов и в последующем принятии закона, предусматривающего лишение губернатора полномочий по инициативе Президента. Можно провести параллель между назначаемостью губернаторов и этими мерами: конечная ответственность наступает перед Президентом, а не перед народом, который его выбрал. Некоторые исследователи считают необходимой замену выборности губернаторов населением региона принципом их назначения главой государства27. В этом случае губернатор будет представлять Президента страны в пределах соответствующей территории и поддерживать авторитет государственной власти.

Реальный контроль государства над субъектами проявляется и в двойной ответственности регионального правительства: перед губернатором и соответствующим федеральным органом. Для субъектов же предоставлена возможность участия в формировании федерального органа власти — Совета Федерации. Однако потенциал и перспективу этого органа очень трудно конкретизировать, поэтому сложно говорить о его значении для субъектов.

Возможность для государственных органов субъектов РФ принимать законы, в т.ч. действие которых приоритетно по отношению к федеральным при регулировании остаточной компетенции, на практике реализуется противоречиво. Принятые законы нередко противоречат федеральным, но, как правило, их действие не приостанавливается, хотя об этом противоречии известно как субъектам РФ, так и федеральным органам. Это вызывает два типа поведения: использование противоречащего закона, зачастую в личных интересах того или иного органа, либо неиспользование (обход стороной провозглашенных в законе правил, непринятие их во внимание). И тот, и другой вариант подрывают правовое пространство субъекта: ведь законы так или иначе принимаются как универсальные для сообщества правила урегулирования встающих проблем.

Другими словами, вопрос о региональном правотворчестве — это вопрос разделения организаций и институтов, о чем мы говорили выше. Есть общее федеральное законодательство, действующее на всей территории страны. Органы власти субъектов Российской Федерации переделывают его под собственные нужды, прикрываясь «местной спецификой» региона. Подобное самовластие региональных элит усиливается из-за меньшего, чем в Центре, контроля за их деятельностью со стороны гражданского общества и правовых институтов.


***

Резюмируя качественное состояние территориального среза российской государственности, отметим следующее:

1) реальный перевес неформальных институтов: провозглашение РФ федеративным государством, а на деле — тенденция к унитарности, что выражается и в административно-территориальном выделении субъектов, и в отсутствии зафиксированных собственных полномочий у регионов, и в тенденции к четко обозначенной властной вертикали;

2) отсутствие формальных институтов урегулирования некоторых проблем: границы субъектов (что может вызвать конфликты между собой и с Центром), неприостановление действия регионального законодательства при его противоречии федеральному (результатом этого может стать злоупотребление законом) и др.;

3) экономическая, политическая и социальная дифференциация регионов, которые значительно отличаются друг от друга по условиям жизни и труда граждан, по уровню политической активности, по степени эффективности социальной инфраструктуры;

4) дотационность большинства субъектов Федерации, а следовательно, их зависимость от субвенций федеральной власти;

5) смешанный этнотерриториальный характер построения Федерации, чреватый этническими конфликтами;

6) игнорирование неформальных институтов в регионах, понятие о гомогенности регионов и как результат — стремление вписать все регионы в стандартную схему федеративных отношений;

7) самовластие региональных элит, практическое отсутствие контроля со стороны общества;

8) неоправданно высокая роль субъективного фактора, когда личные качества главы региона и его персональные связи в Центре во многом определяют отношение федеральных властей к региону и тем самым — социальное и экономическое положение проживающих в нем граждан.

Все перечисленные реалии государственного устройства нашей страны принято считать особенностями российского федерализма. На наш взгляд, в нашем обществе очевидны унитарные тенденции. Во многом это связано с тем, что исторически Россия никогда не была федерацией. РСФСР фактически федерацией не являлась. Это было унитарное государство с отдельными включениями в него разноправных автономий, получивших название автономных республик и автономных областей.

Между тем российский федерализм в редакции от декабря 1993 г. редко объявляют чем-то принципиально новым, до того в России не бывалым. Много чаще его считают развитием федерализма советского. И хотя советский федерализм ныне принято критиковать и за формальность, и за юридические несовершенства, его абсолютную фиктивность, к сожалению, не вспоминают. На наш взгляд, федерализм стал в России действующей конституционной нормой лишь 12 декабря 1993 г.

Если мы обратимся к предыстории современных крепких и демократических федераций, то обнаружим, что их субъекты всегда имели долгую историю независимого или полунезависимого друг от друга существования (США, Германия, Австрия, Индия и др.)28. Такие федерации — если они объединены общим интересом (национальным, культурным, религиозным, хозяйственным, геополитическим); если преодолели искус сепаратизма, сохранив при этом уважение к особенности друг друга, — могут стать примерными и прочными демократическими государствами. Но страна, части которой не имеют недавней традиции независимого существования, самостоятельного законодательствования, вдруг объявленная федерацией, не покажет прочность и демократизм США или Германии.

Что же делать? Сегодня многие исследователи предлагают свои варианты реформирования государственного устройства. Одно ясно наверняка — Конституцию пока трогать нельзя. Россияне должны научиться ее соблюдать хотя бы в том варианте, в каком она есть сейчас, а уже потом вносить в нее поправки.

Далее. Для населения первостепенное значение имеет удовлетворение потребностей, нужд, запросов. По большому счету, людям безразличен тип государственной организации страны, главное — чтобы их интересы были реализованы. А это напрямую зависит от эффективности государственных органов, от действенности общественных институтов.


1 См. Венгеров А.Б. Будущее российской государственности // www. ovsem. com/user; Лукьянова Е.А. К вопросу о специфике российской государственности // Вестник Моск. ун-та (МГУ). Сер. 12 «Политические науки». 2002. №1. С. 14; Ильин М.В. Слова и смыслы. Опыт описания ключевых политических понятий. М., 1997. С. 187; Мамут Л.С. Гражданское общество и государство: проблема соотношения // Общественные науки и современность (ОНС). 2002. №5, С. 94; Бачило И.Л. Факторы, влияющие на государственность // Государство и право. 1993. №7. С. 28.

2 Норт Д. Институты, институциональные изменения и функционирование экономики. М., 1997. С. 17.

3 См. Кирдина С.Г. Институциональные матрицы: макросоциологическая объяснительная гипотеза // Социологические исследования. 2001. №2. С. 17.

4 См. Норт Д. Институциональные изменения: рамки анализа // Вопросы экономики. 1997. №3. С. 8.

5 См. Гельман В.Я. Институциональное строительство и неформальные институты в современной российской политике// Политические исследования. 2003. №4. С. 6.

6 Норт Д. Институты, институциональные изменения и функционирование экономики. М., 1997. С. 19.

7 См. Норт Д. Институты, институциональные изменения и функционирование экономики. М., 1997. С. 19.

8 Устрялов Н.В. Элементы государства// www.lawinstitute.ru.

9 Мечников Л. Цивилизация и великие исторические реки. М., 1997. С. 72.

10 Гачев Г. Национальный Космо-Психо-Логос // Вопросы философии. 1994. №12. С. 63.

11 Кирдина С.Г. Институциональные матрицы: макросоциологическая объяснительная гипотеза // Социологические исследования. 2001. №2. С.19.

12 Кирдина С.Г. Политические институты регионального взаимодействия: пределы трансформации // ОНС. 1998. №5. С. 42.

13 См. Зубов А.Б. Унитаризм или федерализм. К вопросу о будущей организации государственного пространства России // Политические исследования. 2000. №5. С. 11.

14 Галкин А.А., Федосов П.А. и др. Федерализм и публичная сфера в России // Политические исследования. 2001. №4. С. 138.

15 Элейзер Д.Дж. Сравнительный федерализм // Политические исследования. 1995. №5. С. 114.

16 Границы субъектов РФ и их изменение («Круглый стол») // Государство и право. 2002. №2. С.110.

17 Кирдина С.Г. Политические институты регионального взаимодействия: пределы трансформации // ОНС. 1998. №5. С. 43.

18 См. Иванов В.В. К вопросу о концепции территориального образования // Государство и право. 2003. №11. С. 48-49.

19 См. Иванов В.В. К вопросу о концепции территориального образования // Государство и право. 2003. №11. С. 51.

20 См. Иванов В.В. К вопросу о концепции территориального образования // Государство и право. 2003. №11. С. 52.

21 См. Чиркин В.Е. Предметы ведения Федерации и ее субъектов: разграничение, сотрудничество, субсидиарность// Государство и право. 2002. №5. С. 6.

22 См. Варламова Н.В. Современный российский федерализм: конституционная динамика. М., 2001. С. 30-31.

23 См. Кирдина С.Г. Политические институты регионального взаимодействия: пределы трансформации // ОНС. 1998. №5. С. 44.

24 См. Кирдина С.Г. Политические институты регионального взаимодействия: пределы трансформации // ОНС. 1998. №5. С. 44.

25 См. Барганджия Б. О некоторых правовых аспектах развития федерализма в России // www.ecsoc.msses.ru.

26 См. Кирдина С.Г. Политические институты регионального взаимодействия: пределы трансформации // ОНС. 1998. №5. С. 46.

27 Бельский К.С. О реформе губернаторской должности // Государство и право. 2001. №1. С. 9.

28 См. Зубов А.Б. Унитаризм или федерализм. К вопросу о будущей организации государственного пространства России // Политические исследования. 2000. №5. С.7–8.

  • Общество и власть


Яндекс.Метрика