Административный регламент: каким быть новому законопроекту?

Думается, что всегда интересно познакомиться с самым первым этапом работы над новым законом, ведь обычно родившийся в кабинетах, в ходе закрытых дискуссий и доработок документ попадает на наши глаза уже как рабочая версия, как согласованный вариант для гласного обсуждения и принятия. На этот раз мы приглашаем познакомиться с первым, начальным этапом, когда рассматривается сама идея, когда создается и уточняется концепция для конкретной работы законотворцев над текстом.
И тема актуальная: речь о необходимости создания административных регламентов. В России в нынешней ситуации назрела необходимость в масштабной работе над коренным совершенствованием государственного управления, повышения его эффективности. Напомним, что государственная Комиссия по административной реформе такой вывод сделала, подчеркнув, что механизм управления несовершенен, медленно идет избавление от бюрократического наследства и дореволюционных, и советских периодов, что всё еще много остается избыточных государственных функций, предложив ряд функций сократить. И одно из решений — это улучшить административное регулирование самого исполнения государственных функций, привлекая к этому процессу все слои гражданского общества. С этой точки зрения административные регламенты – это новые возможности взаимодействия власти и общества.
Итак, сформулирована необходимость разработать и внедрить административные регламенты. Административные регламенты призваны формализовать обязанности и права органа власти, его юридические права, а также описать организационные формы взаимодействия с другими органами власти. Должностные регламенты дополнительно должны отразить порядок и допустимые варианты действий государственных служащих, ограничивая диапазон произвольных решений и создавая основу для реального контроля гражданами исполнительной власти. Регламенты – способ, алгоритм исполнения властью возложенных на нее полномочий. При таком подходе можно говорить о переходе к модели государства, оказывающего услуги обществу и бизнесу.
За «круглым столом» в Уральской академии государственной службы в начале мая этого года состоялось обсуждение Концепции подготовки законопроекта, это, так сказать, «предзаконопроект», который в дальнейшем будет многократно совершенствоваться и после солидного «застольного» периода будет предложен для рассмотрения российским законодателям. «Круглый стол» проводился с целью изучения мнений о распределении функций между властью, бизнесом и институтами гражданского общества, новых формах предоставления обществу услуг со стороны власти, возможностях применения электронных административных регламентов в системе управления страной и регионами.
Стенограмма этой встречи предлагается читателям «Чиновника».


Участники «круглого стола»:

Владимир Николаевич Южаков – руководитель проектов по административной реформе Центра стратегических разработок (Москва), доктор философских наук, профессор;

Виктор Пантелеймонович Миронов – директор Департамента государственно-правовой работы Правительства Свердловской области, кандидат юридических наук;

Олег Григорьевич Александров – доцент кафедры государственно- политического управления УрАГС, кандидат юридических наук;

Александр Александрович Александров – начальник Управления внутренней политики администрации Губернатора Свердловской области, доцент кафедры государственно-политического управления УрАГС, кандидат философских наук;

Ярослав Юрьевич Старцев – доцент кафедры государственно-политического управления УрАГС, кандидат политических наук;

Игорь Вячеславович Кулешов – доцент кафедры конституционного и муниципального права УрАГС, кандидат юридических наук;

Александр Александрович Панов – выпускающий редактор журнала «ЧиновникЪ», член Союза журналистов России.


В.Н. Южаков:

– Сначала несколько слов о сути нашей встречи и предстоящего обмена мнениями. Она направлена на то, чтобы по возможности наиболее активно подключить специалистов-законоведов, теоретиков и практиков российских регионов к разработке одного из важных законопроектов в ходе административной реформы. Этот законопроект я представляю как руководитель проекта по административной реформе столичного Центра стратегических разработок. В Центре стратегических разработок, который является неправительственной организацией, ведется разработка концепций и всесторонняя разработка и подготовка многих законопроектов. Некоторые из них потом представляются для рассмотрения в Государственную Думу РФ. Законопроект, о котором сейчас пойдет речь, носит рабочее название «Об административных регламентах в исполнительных органах государственной власти Российской Федерации».

Ключевые слова здесь понятны: это «административные регламенты». Хотя само понятие «административные регламенты» производно, но об этом я скажу чуть позже. Сначала — об актуальности темы. Наверное, вы понимаете, что для государственных служащих тема административных регламентов становится автоматически актуальной вместе с принятием Закона «О государственной гражданской службе в Российской Федерации». Там прямо записано, что при утверждении на должность государственный служащий подписывает должностной регламент, которым затем руководствуется в своей деятельности. Должностной регламент составляется на основе административного регламента соответствующего государственного органа. Но федеральный закон «О государственной гражданской службе» никак не прописывает, что такое административный регламент. Это, так сказать, формальное законодательное основание актуальности этой проблемы.

Более содержательное основание в том, что в нынешней ситуации требуется оперативная и масштабная работа над упразднением избыточных функций в государственных органах. Такая работа Комиссией по административной реформе активно проводилась, и она привела к выводу, что ряд функций можно сократить, что много избыточных функций и их тоже нужно сокращать. Но это не решает главной проблемы: как обеспечить более эффективное исполнение тех государственных функций, которые неизбежно остаются в государственных органах. И одно из решений, которое при этом автоматически напрашивается, — улучшить административное регулирование самого исполнения государственных функций. Можно улучшать исполнение государственных функций за счет мотивации государственных служащих. Однако, пожалуй, наибольшие резервы повышения эффективности исполнения государственных функций заложены в улучшении организации их исполнения. То есть в улучшении административного регулирования их исполнения. Или, если сказать более коротко, в улучшении администрирования государственных функций.

Проблема в том, что имеющиеся и вновь принимаемые законы в своем абсолютном большинстве устанавливают государственные функции, но лишь в общих чертах раскрывают суть того, как они должны исполняться. В них мало внимания уделено утверждению процедур их исполнения, предполагается в большинстве случаев, что это будет урегулировано подзаконными актами. Именно подзаконные акты, как правило, и регулируют исполнение государственных функций. Причем так, что исполнение одной и той же функции прописано в подзаконных актах разного уровня, с разной степенью детализации и подчас противоречиво. Иногда не просто противоречиво, но и порождая массу ситуаций, которые дополнительно усиливают неэффективность исполнения государственных функций.

В чем это выражается? Во-первых, в чрезмерно большой доле дискреционных полномочий чиновников, то есть возможности решать те или иные проблемы по своему усмотрению. Во-вторых, в том, что возникают дополнительные, необоснованные издержки на исполнение государственных функций. И в-третьих, это порождает дополнительные обременения для клиентов государственных органов – для граждан и организаций, с которыми государственные органы сталкиваются, исполняя свои функции. В том числе функции, связанные с оказанием государственных услуг. Причем эти обременения бывают как естественно возникающие, так и специально, искусственно создаваемые для того, чтобы извлекать административную ренту из усложнения самой процедуры исполнения государственных функций, оказания государственных услуг.

Все это, в принципе, может быть в значительной степени устранено законами, если каждый закон будет содержать в себе раздел о процедуре исполнения устанавливаемых им государственных функций. Но это только пожелания. Поэтому мы предлагаем другой вариант. Не дожидаясь, пока через законодательные процедуры будет установлено обязательное требование к каждому закону конкретно и прямо осуществлять административное регулирование государственных функций, через административные регламенты попробовать решить ту же самую задачу. В Центре стратегических разработок эта идея возникла с подачи сотрудников Государственного университета — Высшей школы экономики. В феврале мы обсудили ее в ЦСР на семинаре «Административные регламенты как инструмент административной реформы в России»,.

Тогда оставался открытым вопрос — пойти по пути подготовки законопроекта или каких-то решений Президента РФ? Решили пойти по пути подготовки законопроекта об административных регламентах. При этом мы рассуждали так: максимальная организация исполнения государственных функций должна быть урегулирована законами, но исчерпывающим образом она должна быть урегулирована административным регламентом, независимо от того, сколько при этом издано законов. «Исчерпывающим образом» означает то, что административный регламент должен стать единственным и единым подзаконным нормативно-правовым актом, который регулирует исполнение соответствующей государственной функции. Все остальные существующие подзаконные правовые акты, регулирующие исполнение государственной функции, в том числе внутриведомственные, должны быть отменены с вступлением в силу административного регламента этой функции. Впредь любое регулирование исполнения данной государственной функции возможно только путем внесения изменения в административный регламент ее исполнения. При этом предполагается, что административные регламенты исполнения государственных функций должны быть первичными при разработке административных регламентов ведомств. По мере завершения подготовки административных регламентов исполнения государственных функций данного ведомства готовится его административный регламент — административный регламент исполнительного органа государственной власти, в котором устанавливается, в том числе, порядок взаимодействия его структурных подразделений при реализации всех установленных для него государственных функций.

Немаловажным аргументом при выборе такой позиции стало то, что разработка административного регламента какой-либо государственной функции не является самоцелью. Она рассматривается (в том числе и законопроектом) как средство модернизации исполнения государственных функций на основе современных информационных коммуникативных технологий, рассматривается как средство перехода к электронным административным регламентам, в том числе в обозримом будущем – к электронному правительству. Если этого не будет сделано, то сам по себе переход от множества нормативно-правовых актов, регулирующих исполнение государственных функций, к одному нормативно-правовому акту просто послужит тому, чтобы у нас вместо одного объема бумаг по этому поводу родился бы лишь другой, хотя и существенно сокращенный объем бумаг.

Наша задача состоит в том, чтобы воспользоваться возможностью ухода от «бумажного» административного регламента к электронному административному регламенту.

Предполагается определение срока переходного периода, когда это должно быть сделано. В проекте концепции закона записано — пять лет, но эта цифра достаточно условна: очевидно, что она должна быть рассчитана, исходя из финансовых возможностей государства и оценки значимости этой проблемы.

Проект содержит требования, которым должны отвечать административные регламенты, с тем чтобы их принятие действительно оказалось заметным шагом вперед. В том числе и в таких вопросах, как дальнейшее сокращение избыточных функций и сокращение обременений в отношении граждан и организаций, которые государство или государственный орган накладывают на них при исполнении этой функции (в том числе при оказании государственных услуг).

Проект содержит достаточно детальное описание процедур разработки, принятия и изменения административных регламентов. В этих процедурах принципиально важным является, пожалуй, такой момент: в разработке, принятии и изменении административных регламентов на паритетных с государством началах должны участвовать представители соответствующих сегментов гражданского общества и бизнеса. То есть не эксперты вообще должны участвовать, а именно представители тех сегментов гражданского общества и бизнеса, чьи законные интересы, права и обязанности напрямую затрагиваются исполнением этой функции. С тем, чтобы не только государство, не только представители государства определяли, какие действия и решения обязательны при исполнении этой функции: каков их оптимальный порядок, какие обременения для граждан и организаций допустимы, в какие предельные сроки должна быть исполнена эта функция, — а чтобы это решалось государством (властью) совместно с теми, ради кого эта функция выделена и кому предназначены результаты ее исполнения.

Если концепция закона об административных регламентах будет одобрена, то тогда, я думаю, наступит период большой работы над текстом законопроекта. Но пока наше сегодняшнее общение направлено на то, чтобы фактически начать сбор мнений по поводу самой идеи разработки такого закона или необходимости его разработки. Нам важны и суждения по поводу его концепции. Реально этап официального обсуждения Концепции наступит уже скоро — 14 мая этого года в Центре стратегических разработок.*


А.А. Панов:

— Есть ли опыт аналогичных разработок в других странах?


В.Н. Южаков:

— Вопрос резонный. Достаточно давно мы обратились к Всемирному банку, к Секретариату по административным реформам по России с просьбой подготовить обзор по ситуации в разных странах. Мы получили достаточно материалов. Основные выводы — в разной мере и в разных формах, но в большинстве стран регулированию процедур исполнения государственных функций, оказания государственных услуг, их постоянному совершенствованию, ответственности за их неисполнение уделяется значительно больше внимания, чем это традиционно принято у нас; реальный прирост эффективности исполнения государственных функций может быть достигнут только на основе применения в регулировании их исполнения современных информационных коммуникационных технологий, если административные регламенты будут готовиться как электронные административные регламенты. Зарубежными экспертами поддерживается наша позиция, что регулирование исполнения государственных функций с помощью административных регламентов для России было бы полезно.

Если же говорить о прямых аналогах, то все более широко практически во всех развитых странах, включая США и Канаду, разрабатываются программы внедрения электронных административных регламентов взамен рутинных, «бумажных» носителей описаний исполнения функций. Разрабатывая и внедряя их, они тоже оказываются перед необходимостью правового регулирования исполнения государственных функций едиными нормативными правовыми актами.

У нас разработка административных регламентов ведется тоже в основном в порядке пилотных проектов в некоторых ведомствах, в связи с попытками создать электронные административные регламенты деловых процессов в этих ведомствах. Это прежде всего таможня, это отчасти налоговики, отчасти – Счетная палата РФ. Если говорить об учебных, научных, исследовательских центрах, работающих над этой проблемой, то, пожалуй, это Высшая школа экономики, которая по заказу Министерства экономического развития помогает соответствующим ведомствам вести такую разработку.

Нужно исходить из того, что наша концепция направлена не на то, чтобы механически воспроизвести на российской почве какой-то зарубежный аналог, она направлена на то, чтобы восполнить отсутствие какого-либо четкого административного регулирования исполнения государственных функций.

Повторяю, можно было пойти по другому пути: добиваться, чтобы в каждом законе имелся раздел об исполнении государственных функций. Мы пока исходим из того, что более быстрый и простой вариант — это вариант подготовки административных регламентов. Он привлекателен, повторюсь, еще и потому, что сразу же связывает проблему с модернизацией исполнения самих функций, с поиском максимально эффективных вариантов не просто организации, а самого исполнения государственных функций.

Процесс подготовки административных регламентов предполагает:

- первое — обязательное описание существующего процесса исполнения функций;

- второе — анализ с точки зрения плюсов и минусов существующего исполнения государственных функций;

- третье — подготовка вариантов предложений по модернизации исполнения государственных функций с максимальным использованием возможностей информационно-коммуникативных технологий с переходом к электронным административным регламентам;

- четвертое — закрепление этого выбранного варианта модернизации исполнения функций в соответствующем нормативно-правовом акте, в соответствующем административном регламенте.

В этом смысле нам представляется более предпочтительным вариант решения проблемы улучшения администрирования исполнения государственных функций через административные регламенты, чем прямой вариант через каждый из законов.


А.А. Панов:

– Четыре весьма основательных составляющих. Глубокий анализ недостатков, оптимальные решения на перспективу, предложения по модернизации, новые технологии... Они (министерства и ведомства) сами будут регламенты создавать?


В.Н. Южаков:

– Зарубежный опыт работы с электронными административными регламентами подсказывает, что это нельзя поручать самим ведомствам. Более того, наш собственный опыт такую позицию подтверждает. Это должна быть некая над-ведомственная работа, поскольку она должна быть направлена на то, чтобы уйти от узковедомственных интересов, которые далеко не всегда совпадают с интересами и реальным исполнением государственных функций. Поэтому, если говорить предельно коротко, концептуально, а не по деталям, которые могут варьировать и меняться, то это система комиссий: при правительстве, при министерстве и при федеральном агентстве или службе. И по аналогии — на уровне субъектов РФ.

При этом конечной инстанцией принятия того или иного варианта административного регламента по любой из функций и в целом по любому государственному органу является комиссия при правительстве, которая (подчеркну) тоже строится на паритетных началах. И каждая комиссия строится на паритетных началах. Низовая комиссия, к примеру, комиссия создания регламента федерального агентства или службы, сама не принимает никаких решений по поводу регламента — она ведет предварительную разработку. Даже рабочую группу сама не формирует — ее формирует как минимум министерство по представлению этой комиссии агентства или службы. Даже техническое задание на разработку соответствующего административного регламента функции утверждает комиссия правительства.

Причем, что немаловажно, мы считаем: законопроект должен закрепить норму, что техническое задание, равно как и проект административного регламента любой конкретной функции, может быть предложен любым заинтересованным лицом. И в этом смысле государственный орган, исполняющий эту функцию, не обладает никаким приоритетом. Это не значит, что им может оказаться любой человек «с улицы», но под заинтересованным лицом будет подразумеваться определенный перечень представителей сегментов гражданского общества и представителей сегментов бизнеса, которые связаны с исполнением этой функции. Они будут вправе предложить свои варианты технического задания и проекта административного регламента. Даже если подготовка проекта регламента будет поручена непосредственно исполнительному органу, то на стадии обсуждения проектов административных регламентов может быть рассмотрен другой проект, который будет при обсуждении равноправным. И решения о том, кому отдать предпочтение или какую комбинацию из них выбрать, на какой основе работать дальше, будет принимать уже комиссия соответствующего уровня. То есть в этом смысле вневедомственность и участие соответствующих сегментов гражданского общества и бизнеса являются обязательным условием и разработки, и принятия регламента.

Другой важный момент в том, что эти установки относятся и к изменениям регламента. Если говорить о более дальнем периоде времени, то изменения регламента будут осуществляться таким же путем. Причем они, как предусматривает законопроект, должны проводиться в двух случаях: в случае, если обнаружены недостатки, недоработки или возникли новые возможности; в обязательном порядке каждые три года.


А.А. Панов:

— Владимир Николаевич, посмотрите на ситуацию с позиции руководителя предприятия, главного бухгалтера. Ведь Министерство по налогам и сборам издает ежегодно, может быть, я ошибаюсь в точной цифре, около шестисот подзаконных актов. То есть, каждый рабочий день — два подзаконных акта. Налоговики будут бороться до последнего, чтобы эта практика осталась. А это тома и тома бумаг с разъяснениями, толкованиями и прочим. Нехорошие слова хочется говорить. Эти акты нередко противоречат друг другу, а бедные бухгалтеры голову ломают каждый квартал: все это опаздывает, издается и публикуется подчас задним числом. До предприятий эти подзаконные акты доходят уже тогда, когда все сроки очередных отчетов прошли. И это — заколдованный круг, тупик, который только запутывает ситуацию, бесконечно требуя новых разъяснений и «улучшений». Но разве Министерство по налогам и сборам от сочинения всё новых подзаконных актов откажется? Чем тогда их авторам-чиновникам заниматься?


В.Н. Южаков:

— По этой теме я говорил предельно формализованным языком, не раскрывая конкретно никаких недостатков, которых можно приводить очень много по каждой из функций. Можно взять любую функцию, к примеру, по регистрации прав на недвижимость, которая затрагивает людей напрямую, там ситуация схожая с налоговыми сборами.

В проекте мы приводим как пример некий перечень государственных функций, которые в первоочередном порядке нуждаются в срочном переходе к регулированию административными регламентами, нуждаются по той простой причине, что они напрямую связаны с оказанием государственных услуг гражданам или организациям. Это не исчерпывающий перечень, но это, в том числе, и регистрация транспортных средств, и обязательная сертификация продукции, работы, услуг, лицензирование отдельных видов деятельности, регистрация прав на недвижимое имущество и то, что связано с налоговой службой, и т.д.

Согласен, что сами ведомства никогда не пойдут на то, чтобы отказаться от своего права регулировать исполнение государственной функции множеством подзаконных актов. И мы, строго говоря, не предполагаем отобрать у ведомства право издавать подзаконные акты по поводу исполнения их функций. Мы говорим о том, что к этому ведомство должно относиться более ответственно. И большую ответственность законопроект предлагает установить в том, что какие-то изменения в организации исполнения функций, в том числе накладывающие дополнительные обременения на граждан и организации, можно будет сделать, только внеся изменения в соответствующий административный регламент. Не путем простого издания какого-то дополнительного внутриведомственного акта, а нужно будет пройти всю процедуру изменения регламента, включающую согласование с заинтересованными представителями граждан и бизнеса. Любое ведомственное изменение административного акта: а) анализируется комиссией при правительстве; б) только после этого утверждается правительством.

Это, конечно, будет возможно только в том случае, если сам административный регламент изначально будет достаточно качественным. То есть если он изначально будет хорошо регулировать исполнение этой функции, если он изначально исключит все виды ненужного бумажного документооборота, если изначально откажется от обременений, которые сегодня очевидно выступают как излишние для граждан и организаций. Поэтому так важен сам процесс разработки административных регламентов, процесс очищения ведомства, процесс очищения исполнения соответствующих функ­ций от наросшей тины (или как угодно ее назовите) бюрократизма и бумаготворчетва.

В итоге — процесс очищения, принципиальное усложнение возможности подведомственными актами потом вносить какие-то дополнительные оговорки, создавать обременения для граждан, административные барьеры для бизнеса.


И.В. Кулешов:

– Функций у министерств и ведомств очень много. По каждой функции будем регламент принимать? По поводу общемировой практики о регламентах вы правильно сказали, что ее нет. Но есть общемировая практика выработки и действия законов, только называются они не «Об административных регламентах», а «Об административных процедурах». Насколько я знаю, у нас на протяжении нескольких лет закон «Об административных процедурах» плавно перетекал из комиссии в комиссию в Госдуме РФ. По аналогичному поводу два года назад в Уральской государственной юридической академии была конференция, где выступал один очень уважаемый господин из Швейцарии и объяснял концепцию закона «Об административных процедурах». Толково объяснял.

Теперь вы готовите проект федерального закона об административных регламентах, если я правильно понял, только в исполнительных органах государственной власти Российской Федерации. При этом из системы, из единого механизма государственного регулирования, госуправления исключаются органы исполнительной власти, или точнее — органы местного самоуправления. Мы условно их называем исполнительной властью, на самом деле там нет реальной власти по исполнению решений. Очень много вопросов возникает как раз там, где непосредственно население, гражданин, юридическое лицо сталкивается не только с государственными органами исполнительной власти, но, прежде всего, с органами местного самоуправления. Как быть в этой ситуации? Вопросов здесь очень, очень много.

В концепции, предложенной вами, четко говорится о том, что регламенты принимаются на уровне Президента РФ, на уровне Правительства РФ, на уровне исполнительной власти министерств и на уровне органов исполнительной власти субъектов Федерации. Вот четырехуровневая система принятия этих актов. Но в то же время вы говорите: надо исключить из процесса подавляющее влияние самих органов. А в практике разработки всё возлагается (и так будет на практике) опять на министерства и ведомства. К примеру, я как руководитель органа исполнительной власти, когда ко мне попадает проект и я принимаю решение одобрить по вашей модели административный регламент, допустим, для федерального агентства или для федеральной службы, то я, естественно, буду отстаивать свой интерес, узковедомственный. Честно говоря, сколько бы мне ни предлагали, кто бы мне ни приносил проекты вот этих административных регламентов (вы говорите, что их может внести к обсуждению кто угодно), я, естественно, проголосую, пролоббирую свой, тот, где будет четко и однозначно отражена моя роль как обладателя властных полномочий. Вот и всё.

Я не спорю: идея хороша, она привлекательна как идея. Но потребуется очень четко продумывать все эти процедурные вопросы. Дальше: вы предлагаете создавать комиссию при Правительстве Российской Федерации. Тогда — только исключительно по федеральным органам исполнительной власти. Но если, как вы говорите, создавать все комиссии при каждом из органов, это будет противоречить Указу Президента РФ, согласно которому только федеральные министерства, федеральные службы, федеральные агентства имеют нормативно-правовое регулирование. Сколько можно этих исключений? Более того, Президент РФ в этом же Указе №314 определил, что в функции федерального агентства входит ведение регламента. И если мы говорим об административных регламентах, все очень четко подпадает под определение регламентов. Это что: федеральное агентство будет вести эти все регламенты — там ведь есть такая функция у федеральных агентств? Они ведут регламенты, реестры и кадастры…


В.Н. Южаков:

— У регламентов другое значение.


И.В. Кулешов:

— Тогда нам надо четко определить, что такое регламент. Вы говорите: нормативно-правовой акт. Это по форме нормативно-правовой акт, а по сути, по содержанию — что есть административный регламент? Я считаю, что административный регламент — это есть по сути административный акт — административные функции или, точнее, процедуры, порядок.


В.Н. Южаков:

— По поводу нормативно-правового творчества. Мы не случайно говорим о правах агентств и служб по участию в разработке административных регламентов, функций, которые они сами исполняют. Мы же не даем им право утверждения этих нормативно-правовых актов. Регламентами они становятся после их утверждения либо министерством, либо правительством. Но, если я не ошибаюсь (кстати, мы в Центре по этому поводу долго спорили), последним словом министерство не обладает. Последнее слово все равно за ведомственной комиссией и за правительством в утверждении административного регламента любой функ­ции. Вопрос, в принципе, обсуждаемый.

Вот технология – как должны быть распределены обязанности — может быть, нуждается в уточнении. И нужно учесть, видимо, еще какие-то дополнительные факторы. Но в принципе, концептуальность состоит в том, что окончательное право утверждения, причем содержательного утверждения, — за комиссией правительства и за правительством, за Президентом РФ, в части тех ведомств, которые находятся в его прямом управлении. В этом смысле это не два разных уровня, это однопорядковые уровни. Просто там, где Президент РФ сам руководит, он же и утверждает. Но принцип здесь именно тот, о котором вы, собственно, говорите как о желательном: только Правительство РФ, комиссия при нем. Причем комиссия обладает правом после получения от ведомства, от министерства проекта административного регламента вести доработку этого административного регламента. И окончательная ответственность за содержание административного регламента, то есть за оптимальное администрирование по исполнению соответствующих государственных функций, лежит на этой комиссии, на правительстве.


И.В. Кулешов:

— Я думаю, что все-таки надежнее будет – на правительстве…


В.Н. Южаков:

— Ну, на правительстве официальное администрирование, а за содержание правительство должно спрашивать с комиссии, если вдруг обнаружится, что что-то упущено.


И.В. Кулешов:

— Комиссия будет постоянно действующим органом?


В.Н. Южаков:

— Это серьезный вопрос. Я думаю, если говорить о переходном периоде, то да. Если говорить о более отдаленной перспективе, то нужно подумать, ее статус определить в законе, особенно учитывая то, что она по определению должна быть паритетной, то есть статус примерно такой же, как у трехсторонней комиссии по определению тарифов на оплату труда.


И.В. Кулешов:

— Это учреждение не выродится в «свадебного генерала»? У нас есть много примеров таких органов…


В.Н. Южаков:

— Вы справедливо тревожитесь. И сейчас есть обязательная регистрация всех актов ведомств, и сейчас проводится экспертиза новых законов на соответствие законодательству, и т.д. Отличие в том, что здесь мы закладываем не экспертизу на соответствие законодательству, мы закладываем вообще не экспертизу как таковую, а возможность заинтересованных лиц, соответствующих сегментов гражданского общества и соответствующих сегментов бизнеса самим, напрямую не только участвовать, но и определять содержание, требования к исполнению государственных функций.

Может быть, это слабовато пока в концепции прописано, еще недостаточно убедительно, но прописано, что их роль именно такая в этом процессе. Весь смысл законопроекта состоит в том, чтобы прописать роль, право гражданского общества в разработке порядка, процедуры исполнения государственных функций, затрагивающих их права и исполнение их обязанностей, таким образом, чтобы они реально могли влиять на это. Чтобы без их согласия в их адрес никаких обременений в этом административном регламенте не появилось. И появиться не могло. В этом разница. Если мы этого не сумеем сделать, если эту возможность участия в разработке административных регламентов всех заинтересованных лиц не обеспечим, тогда этот законопроект окажется действительно бессмысленным.

Вопрос о местном самоуправлении абсолютно правомерен. Если на уровне Федерации и ее субъектов получится, нужно распространять этот законопроект и на местное самоуправление. Но мы пока исходим из того, что его лучше распространить уже по сложившейся традиции: то есть сначала закон об административных регламентах для органов государственной власти двух уровней, а затем применить его практику на местном самоуправлении. Так же, как это в отношении государственной и муниципальной службы было сделано.

И последнее: моя точка зрения по закону «Об административных процедурах». Действительно, сейчас на рассмотрении в Государственной Думе РФ, по крайней мере, два законопроекта находятся, в разных стадиях рассмотрения. Один из них — новый вариант закона «Об административных процедурах», разработанный под руководством Виктора Валерьевича Похмелкина (я привожу сокращенное название), есть и второй вариант. Но и тот, и другой то вносятся, то отзываются, то уточняются, то снова вносятся. Принципиально же наша позиция состоит в том, что эти законопроекты в том виде, в котором они предлагаются сейчас, не исключают подготовку закона «Об административных регламентах». Мы стараемся в законе «Об административных регламентах» прописать позитивную составляющую исполнения государственных функций там, где не возникает коллизия интересов. Там, где возникает коллизия интересов, там, собственно говоря, возникает проблема административной процедуры.


Я.Ю. Старцев:

— Насколько я понял, в регламент в большей степени входят компетенция, полномочия государственного органа — предметы ведения. Особенно это касается двухуровневой системы. В нашей многосубъектной Российской Федерации, где в большинстве случаев субъекты сами берут и по своему разумению регламентируют деятельность своих государственных органов, как быть с тем, что не входит в систему ведения федеральных, мест­ных органов, а исключительно в ведении субъектов Федерации? Это исключительно их прерогатива? Или это все-таки будет прерогатива, дарованная сверху, из федеральных органов?


В.Н. Южаков:

— Ответ здесь простой. Мы не покушаемся на то, чтобы определять полномочия, компетенцию и даже устанавливать государственные функции. Данный законопроект не имеет к этому отношения. Речь идет только о процедурах исполнения уже установленных функций в пределах компетенции, полномочий государственного органа. Компетенция, полномочия, обязанности — они должны описываться в положениях об этих органах. Мы исходим из того, что нынешний государственный орган имеет положение, в котором прописано, что он должен делать, и в разных формах – административный регламент, который выступает описанием процедуры исполнения.


Я.Ю. Старцев:

– Если позволите, вопрос об ответственности за неисполнение. Практика подтверждает, что это самая слабая сторона администрирования в действующих нормативных актах.


В.Н. Южаков:

– Мы говорим о главном, ключевом моменте, который должен установить все виды ответственности, начиная с дисциплинарной, включая специально проработанную административную ответственность, с внесением дополнений в Кодекс об административных правонарушениях, там, где это понадобится. Сам факт нарушения административного регламента является основанием для всех видов ответственности, и должны быть установлены порядок, особенности этой ответственности. И если нарушение порядка исполнения установленной государственной функции приведет к ущербу для гражданина или организации, то основанием для иска о возмещении ущерба будет простой факт, что должностным лицом или государственным органом был нарушен установленный административным регламентом порядок, например, сроков исполнения государственной функции..


О.Г. Александров:

– Административный регламент любой функции должен содержать в себе стандарт оказания соответствующей услуги. Мы считаем, что сам стандарт государственной услуги в наших условиях надо прописывать отдельным законом. Почему такая позиция? Потому, что стандарт оказания государственной услуги — понятие более широкое, чем просто исполнение государственной функции. Он во многом выходит за пределы проблемы исполнения государственной функции, хотя и связан с обеспечением конституционных прав граждан. Например, право на образование. У нас, чем больше создается возможностей получения негосударственного образования, тем больше возникает вопросов о том, что нужен четкий однозначный государственный стандарт. Стандарты оказания государственных услуг в нашем понимании — это стандарты тех услуг, которые оказываются непосредственно самими государственными органами. Когда мы установим требования к этим стандартам, в соответствии с ними в регламентах должны быть введены соответствующие разделы, по каждой из функций. Без этого сам административный регламент станет бессмысленным для граждан и организаций, породит толкования и бесконечные споры.


А.А. Александров:

– Затрагиваются самые актуальные, так сказать, «шкурные» для государственных чиновников вопросы. Допустим, столичные министерства должны определить представителей государства в совете директоров – у него права весьма широкие… Или взять землеотводы, провести приватизацию земли. Как это выглядит на практике? Есть специалист в Госкомимуществе, есть инструкция из 24 пунктов, где расписано, как приватизируется земля, у кого какие согласования. Как говорили древние, «истина в деталях». Вы смело потребуете от министерства по управлению имуществом или от комитета по земле в органах местного самоуправления как-то переделать эту процедуру? Вы станете вникать в детали, которых подчас сотни? Но ведь они сами все это разрабатывали…

Если не будете предельно настойчивы, то я опасаюсь, что новшества не слишком повлияют на сложившуюся систему управления: от кого получить нужную подпись, от кого согласования...


В.Н. Южаков:

– Наша задача сделать так, чтобы законопроект сделал процедуру и ее прозрачность необходимыми, чтобы при разработке любого административного регламента были отражены все детали, особенно затрагивающие интересы граждан и юридических лиц. Эти детали не должны быть упущены. Мы идем по такому пути: одновременно работая над законопроектом в целом, просим заинтересованные министерства и ведомства попробовать подготовить административные регламенты, как в их представлении они должны выглядеть. Мы обратились к органам власти субъектов Федерации, которые готовят для нас вместе с федеральными структурами предложения по административному регламенту регистрации прав недвижимости, в том числе прав на землю. Мы внимательно, с участием опытных экспертов посмотрим, как в их представлении наша концепция будет выглядеть, и дальше уже будем определяться, какие детали нельзя упускать ни в коем случае.

Может оказаться так, что в каком-то ведомстве все детали будут идеально прописаны. Тогда, посоветовавшись с заинтересованными лицами — сегментами бизнеса и гражданского общества, мы перейдем от «бумажного» вида, где все прописано, к возможностям использовать электронику, чтобы сократить время прохождения вопроса. И предложим, как можно использовать электронику, чтобы люди вообще не ходили по кабинетам за визами; и как можно использовать технические возможности, чтобы принцип «одного окна» стал реальностью, а не желаемой, но мечтой.

Мы должны заложить все принципы максимального использования возможностей улучшения исполнения конкретной государственной функции. Если, допустим, в реальности и так все исполняется неплохо, то это будет просто переименование прежнего документа. Он будет называться иначе, чем сейчас, будет называться административным регламентом. Но мне представляется, что в реальности таких случаев просто нет.

И еще раз обращаю ваше внимание: комиссия должна создаваться и действовать на паритетных началах, причем должна обладать существенными реальными правами. Если она не будет обладать реальными правами, если в ней будут представлены люди, не выражающие чьи-то реальные интересы, тогда это окажется профанацией всей идеи. Если там будут люди, представляющие реальные интересы конкретных сегментов гражданского общества, сегментов рынка, то, я вас уверяю, они воспользуются своим правом выразить свой интерес в административном регламенте: либо добиться сокращения сроков — показать, что можно и нужно делать в более сжатые сроки, либо предложить способ применения принципа «одного окна», либо убедить, что требования по предоставлению и согласованию какой-то информации являются избыточными, их не нужно вносить в регламент и можно исключить, и так далее.

Например, предполагается в административном регламенте в обязательном порядке отражать исчерпывающий перечень обременений, которые могут быть предъявлены гражданам и организациям в связи с исполнением функций. Вот здесь как раз широкое поле для битвы интересов. Государственная сторона может доказывать, что нужно еще то-то от граждан и организаций, а представители граждан и организаций (будем надеяться, что они представляют реальные интересы населения) лоббируют свою позицию в буквальном смысле, потому что здесь это как раз и есть официальное лоббирование их интересов.


О.Г. Александров:

— Вы сказали, что «если эти граждане и организации будут представлять реальный интерес».


В.Н. Южаков:

— Совершенно верно.


Я.Ю. Старцев:

— Давайте в качестве примера возьмем, допустим, Министерство здравоохранения и федеральные службы, агентства, которые с ним связаны. Чей интерес должны представлять в данном случае разные общественные организации, которые будут участвовать в выработке регламента от гражданского общества? Проблема затрагивает всю страну, каждого из ее граждан, а гарантировать исчерпывающее представительство всех этих организаций, всех категорий населения невозможно. Возникает проблема ответственности. Может быть, имеет смысл насытить требования регламента таким образом, чтобы он выступал не только набором позитивных норм для ведомства, для чиновников, но и набором гарантий для потребителя (в данном случае, по аналогии с законом о защите прав потребителей). Чтобы не только служащий знал определенный перечень норм и обязанностей, но любой субъект, любое частное лицо, любое юридическое лицо, заинтересованное в этом, находило бы в регламенте перечень гарантий, выполнение которых он вправе требовать…


О.Г. Александров:

— И все же, как будут наказывать нерадивых исполнителей?


В.Н. Южаков:

— Абсолютно верно. Если вы посмотрите внимательно текст Концепции законопроекта, то увидите, что мы предусматриваем появление в законе отдельного раздела о правах граждан и организаций в связи с разработкой и реализацией административных регламентов, но и в этом тексте уже прописаны определенные гарантии, на что имеет право гражданин. И обязательно по ГОСТу, чтобы в административном регламенте был обязательный перечень прав гражданина и организаций. В идеале же граждане и организации, которые сталкиваются с выполнением определенных функ­ций, получают определенную государственную услугу, должны иметь возможность реального контроля (и это главное!) по поводу своего обращения за оказанием той или иной услуги или контроля за исполнением функции, если эта функция затрагивает его обязанности. Причем иметь такую возможность реального контроля в режиме реального времени. При обязательном использовании информационно-коммуникативных технологий это означает, что гражданин должен всегда знать и организация, соответственно, тоже должна знать, на какой стадии находится рассмотрение его вопроса. Он должен точно знать, сколько стадий рассмотрения его вопроса существует, он должен иметь возможность, придя в государственный орган, посмотреть в электронной сети, какие это стадии, где его документы сейчас находятся, сколько времени это займет, а также — когда документы перейдут на следующую стадию рассмотрения, какие варианты решения существуют, какой вариант решения принят и так далее. Все это — в реальном режиме времени, в соответствии с теми сроками, которые установлены. Технически это сегодня вполне реализуемо.

Опыт целого ряда стран подтверждает эту практику не только на государственном, но и на муниципальном уровне, доказывает, что нам по силам быстрее двигаться в этом направлении. Именно это позволяет решать проблему ответственности. Ответственность отслеживается, так сказать, в автоматическом режиме. И о любом нарушении должно знать не только руководство данного должностного лица, задержавшего исполнение, но и клиент. Мало того: в обязательном порядке по закону это нарушение фиксируется, отсюда накапливаются сведения о нарушениях, которые допускаются должностным лицом при выполнении своих функций. Появляется возможность объективной оценки работы госслужащего за определенный промежуток времени, появляется возможность более объективной аттестации – у каждого государственного служащего, у каждого должностного лица появляется фиксированная аттестационная история. Возникает больше ответственности с пониманием того, что накопленные нарушения реально скажутся на карьере.


В.П. Миронов:

– Очень велика дистанция между конкретным служащим, который выполняет эти функции, и тем органом или должностным лицом, который утверждает соответствующие положения, инструкции. Если реально существующие противоречия, названные нереализуемые требования будут фиксироваться при составлении административных регламентов, то, независимо от всех остальных факторов, мы просто не сможем всерьез рассчитывать на то, что они будут приняты и будут на деле исполняться, строго соблюдаться и так далее.


В.Н. Южаков:

– Верно. Потому что закон не должен ущемлять государственного служащего, чиновника, создавая какие-то невыполнимые условия. Мы – реалисты, а не мечтатели, поэтому мы и закладываем здесь механизм прямого участия в разработке административных регламентов в том числе и исполнителей, конкретных представителей тех служб, которые будут в дальнейшем их выполнять. Мы стремимся сделать утверждение административных регламентов над-ведомственным, но в разработке должны в полной мере принимать участие представители исполняющих структур.


В.П. Миронов:

– Если конкретизировать немного такую процедуру, то в качестве представителей исполнителей будут выступать руководители управлений и заместители министров, заместители директоров служб. А реальные исполнители самого низового уровня? На практике-то ведь всё упирается в то, насколько эффективно они смогут выполнять требования административного регламента, а не их руководители, которые окажутся представителями их интересов при его разработке.


В.Н. Южаков:

– Да, это конкретное замечание. Наверное, его следует учесть при разработке проекта и там, где речь пойдет об экспертизе — это должна быть экспертиза, в том числе, и конкретных исполнителей. Мне кажется, что процедура обязательной экспертизы должна затрагивать исполнителей самого низового звена. Обязательна публичность обсуждения предложений по административному регламенту на всех стадиях, начиная от технического задания и заканчивая проектом. Причем в разработке предусмотрена двойная процедура обсуждения проекта административного регламента. Вопрос в том, как добиться того, чтобы каждый конкретный исполнитель, заинтересованный в этом, реально узнал об этом. Необходимо, чтобы было как можно больше публикаций, в обязательном порядке в ведомственных изданиях:

а) на стадии технического задания;

б) на стадии проекта;

в) после принятия проекта на низовом уровне, на уровне комиссии, которая его готовила. Это даст возможность дополнительно внести изменения перед комиссией высокого уровня.

Давайте так договоримся: требуется видеть проблему в более широком контексте. А более широкий контекст ныне находится «вне» государственного служащего: это бюджетное финансирование государственных служащих. Поэтому тут же возникнет вопрос, как это государственного служащего отвлекать куда-то для экспертизы, на каких условиях? Если это делать, то такое участие должно соответственно оформляться и по-другому финансироваться, по другому регламенту.


И.В. Кулешов:

— Вернемся к практике. Например, я прихожу в медицинское учреждение, в психиатрическую клинику за справкой о том, что я не состою на учете. Без этой справки я не могу реализовать свое право на управление автотранспортным средством. Мне говорят: «Плати деньги». Я спрашиваю: «За что? За то, что вы берете и просто смотрите в каталоге на букву «к», где моей фамилии нет, и за это деньги платить?» Больше того: они же мне предлагают подписать документ, в котором я соглашаюсь пройти психиатрическое освидетельствование в добровольном порядке…


В.Н.Южаков

— Это и есть дополнительное обременение, которое сейчас накладывается потому, что не зафиксировано никаких ограничений. Государственные и муниципальные органы ничем не ограничены и нередко накладывают на вас дополнительные обременения.


И.В. Кулешов:

— А где уверенность, что это не будет утверждено как норма в административном регламенте? Ведь это объяснимо и в общественных интересах, скажут мне: псих не должен ездить на машине.


В.Н. Южаков:

— Это конфликт публичного и частного. Две совершенно разные вещи. И решение будет непростым, будет поиск компромиссов.


И.В. Кулешов:

— Все-таки у меня остался ряд вопросов после того, что вы сказали. Закон о регламенте будет содержать нормы принципов. Правильно?


В.Н. Южаков:

— Данный закон будет содержать обязательные требования:

а) замены норм множества подзаконных актов, содержащих дополнительное обременение граждан и организаций, на один административный регламент для каждой государственной функции;

б) того, как это должно быть сделано, какие требования обязательны к этим административным регламентам (в том числе — требования ограниченного, конечного списка обременения для граждан и организаций, которые могут быть введены по данной государственной функции);

в) процедуры разработки и принятия этого государственного административного регламента.

То есть, если кратко, этот закон устанавливает обязательные и вполне конкретные нормы, регулирующие разработку, принятие и применение административных регламентов, ответственность за их соблюдение.


И.В. Кулешов:

— А как быть с теми правилами проведения определенных процедур, которые закреплены в уже принятых законах? С подзаконными актами все понятно.


В.Н. Южаков:

— Если есть закон, если это прописано в законе, то надо исполнять. Но здесь есть один принципиальный момент: в законе функции желательно прописывать максимально, а в регламенте каждая функция должна быть прописана исчерпывающе. В том числе подразумевается, что должна быть установлена электронная форма для проверки исполнения этой функции. То есть оправданность появления регламента в том (гипотетическом) случае, если все подробно прописано в законе, состоит в том, чтобы создать и обеспечить использование электронной версии.


И.В. Кулешов:

— А со специфическими функциями — дознание, следствие и так далее?


В.Н. Южаков:

— Они скорее всего будут исключены из предмета законопроекта. В какой-то мере, на данной стадии обсуждения, это частности.


И.В. Кулешов:

— Ничего себе частности! Прокуратура, Минюст, МВД, ФСБ, таможенные органы… А это еще не все! Это напрямую затрагивает самые существенные права и интересы граждан, прежде всего.


О.Г. Александров:

— То, о чем Игорь Вячеславович говорил, это отражение тревоги того, как мы, избиратели, создаем состав нашей Думы, где избраны профессионалы, но есть и немало балласта. До хрипоты, до драки спорят, а в результате какие-то странные, плохо продуманные законы рождаются. Все мы понимаем, что это брак, что в реальности этот закон работать не будет, но ничего не меняется: ну, как же, все-таки Дума приняла… И тут рождается масштабная комиссия, по правам сравнимая с законодательной деятельностью Госдумы…


В.Н. Южаков:

— Очень непростой на самом деле вопрос. Он как раз относится к тщательности проработки процедур разработки и принятия административных регламентов.


И.В. Кулешов:

— Владимир Николаевич, вы как депутат двух созывов в Госдуме РФ лучше других знаете, что за декорацией пленарного заседания Госдумы стоит. Стоит громадное по числу специалистов и аппарата правовое управление, которое каждый закон должно обсасывать, готовить поправки, проводить слушания.


В.Н. Южаков:

— Параллельные структуры, сходные по задачам, — это естественный процесс обсуждения. Это и есть процесс создания законодательства, процесс законотворчества.


И.В. Кулешов:

— Давайте я вам просто скажу. Вы знаете, что такое этапы таможенного оформления? Как вообще должен проходить товар?


В.Н. Южаков:

— В деталях, нет.


И.В. Кулешов:

— Вот. А это и есть процедуры. Административные процедуры. Представим, что вы — среди членов комиссии. Я вам сейчас разных дополнений и изменений напредлагаю, и мы примем закон, потому что он якобы правильный. А я буду очень убедительно вам, мало знающим специфику работы, доказывать свою правоту, на самом деле закладывая туда свою выгоду, разумеется, экономическую. Поэтому я еще раз говорю по поводу комиссии при правительстве: ее должны составлять профессионалы, опытнейшие и независимые эксперты. Кстати, в таможенном праве таких, досконально знающих специфику, не очень-то много.


В.Н. Южаков:

— Безусловно.


А.А. Панов:

— Представим, что создается эта комиссия. Вот есть конкретный руководитель, в силу своего опыта считающий, что это громадное количество устаревших, тормозящих развитие подзаконных актов надо ликвидировать. Но физически, интеллектуально, морально он в одиночку не в силах создать полноценный альтернативный вариант документам, которые имеет смысл ликвидировать. Да и где гарантия, что новый вариант будет лучше? Где, в недрах каких НИИ, усилиями какого числа научных кадров он сможет родиться?


В.Н. Южаков:

— Мы сейчас должны сделать главный шаг — в конечном счете подготовить законопроект. Он может быть внесен для рассмотрения только Президентом РФ или Правительством РФ. Я надеюсь, что это будет сделано. Если такой или подобный закон будет принят, с тем что в нем основные идеи, о которых мы говорили, будут реализованы, то после этого появится масса заинтересованных лиц. Заинтересованные лица — это те, кто имеет реальный, живой интерес в этой сфере, которые, не дожидаясь, пока соответствующий государственный орган, так сказать, проснется, скажут: «У вас что-то с этой функцией неладно, поэтому мы вам поможем сделать регламент, который бы прописывал, как надо исполнять эту функцию, чтобы и государственные интересы были учтены, и наши соблюдены».

Откуда эти заинтересованные лица появятся? Надеюсь, что параллельно, в процессе дерегулирования экономики, у нас к этому времени появится больше саморегулирующихся организаций в самых разных сферах и они уже будут представлять реальные интересы тех или иных сегментов бизнеса, тех или иных сегментов деятельности общества. Они потихоньку уже начинают появляться, пока еще, может быть, на слабых ножках. Но утверждается, крепнет сама возможность влиять таким образом на то, как реализуются интересы граждан, различных групп населения, и появляется официальный канал лоббирования, не теневой, а гласный.

Концепция подчеркивает, что первым этапом должен быть анализ исполнения функции сегодня. Вторым этапом — подготовка предложений по их модернизации. Вопрос заключается в том, что если у нас сегодня есть технические ресурсы для серьезной модернизации исполнения государственной функции, удовлетворения интересов и государства, и граждан, и организаций, то значит этим стоит заниматься. Тогда будет реальный результат. Если мы исходим из оценки, что дополнительных технических и финансовых ресурсов сегодня по-прежнему нет, тогда заниматься этим не стоит.

Можно ведь пойти по примитивному пути: переименовать повсеместно положения об органах государственной власти в регламенты. Вопрос, на наш взгляд, состоит в том, что есть возможность улучшить за счет анализа и за счет модернизации, существенно улучшить реальное исполнение государственных функций и закрепить в административных регламентах иное видение, чем то, к которому мы сейчас привыкли, исполнения государственных функций. Провести исчерпывающую ревизию, тщательно отобрать ценное, продумать перспективу, всё это, в первую очередь, с использованием новых коммуникативных технологий.

Я очень рассчитываю на заинтересованное участие всех вас в дальнейшем процессе разработки законопроекта об административном регламенте.

Спасибо, что вы нашли время познакомиться с проектом Концепции. Очевидно, что над ней еще придется много поработать, но то, что было высказано, мы обязательно учтем. Спасибо.

Публикацию подготовили А. Панов, Л.Филипович


Концепция проекта Федерального закона «Об административных регламентах в исполнительных органах государственной власти в Российской Федерации» подготовлена в Центре стратегических разработок, с участием ГУ «Высшая школа экономики»; при поддержке экспертов: общероссийской общественной организации малого и среднего предпринимательства «Опора России», Всероссийской ассоциации частных и приватизированных предприятий, ИНО «Общественный договор», Института независимой экспертизы и права, Фонда развития парламентаризма, Всемирного банка, Проекта «Административная реформа» ТАЛЕС. С текстом можно познакомиться на сайте ЦСР: http://www.csr.ru/, обновление от 11.06.04.

  • Круглый стол


Яндекс.Метрика