Политика федерального центра в отношении политических систем регионов

Панова А.А.

В УрАГС в результате трехлетнего сотрудничества с Университетом Восточной Каролины (США) разработана и внедрена программа магистратуры в сфере государственного управления. Главный итог – разработка программ курсов для специальности 06.1000 «Государственное и муниципальное управление», направление 521500 – «Менеджмент» (третья ступень высшего профессионального образования – магистратура), в которых воплощено то лучшее, что наработано высшей школой США и Российской Федерации. Уральская академия госслужбы стала головной среди всех российских академий государственной службы по новой программе магистратуры. В планах – создание сети таких магистратур в других российских вузах, объединенных под эгидой РАГС. В УрАГС в 2003-м и нынешнем году состоялось два выпуска магистров.

Напомним, что Россия подписала общеевропейское соглашение в Болонье (Италия) о приведении своих образовательных программ в соответствие с европейскими. В этих странах схожие системы образования – 12-летнее образование в школе и затем четыре года в институте. Есть и различия в соотношении общетеоретических дисциплин и прикладных знаний. Согласно Болонскому протоколу эта система будет трансформирована в систему «4+2»: бакалавриат – четыре года и магистратура – еще два года. Важно, что в УрАГС такая организация высшего образования уже стала привычной, тогда как другие вузы только думают о возможности ее внедрения.

Программа магистратуры в сфере государственного управления в Уральской академии государственной службы одобрена Сетью международных школ государственного управления в Центральной и Восточной Европе и Национальной Ассоциацией школ государственного управления и политики США.

Мы предлагаем читателям журнала статьи, подготовленные на основе магистерских диссертаций, защищенных в УрАГС в июне этого года. Мы выбрали для публикации только три работы успешно защитившихся магистрантов из двух десятков, объединив их общей рубрикой «Общество и власть».


На сегодняшний день институт президентской власти и имидж Президента Путина выступают «центром притяжения разнонаправленных социальных устремлений и важным фактором консолидации общества». Происходит объединение всех россиян под эгидой Президента. Можно говорить, что новый социальный порядок, основывающийся на частной собственности, рыночных отношениях, богатстве и бедности, гражданских правах и свободах, многопартийности, федеративном устройстве и местном самоуправлении, принимается обществом, получает легитимацию. Это сопровождается стабилизацией в экономической, социальной и духовной сферах, формируются определенные правила, составляющие строй жизни, социальный порядок.

 А.А.Панова
 


Проблема взаимоотношений Центра и регионов в российской государственности уже почти два столетия является объектом многочисленных исследований историков и юристов, к которым активно в последние годы присоединились политологи. Интерес к теме значительно активизировался в связи с вопросом о необходимости восстановления вертикали власти по традиционной для России оси политических координат: «Центр — регион» и обратно «регион — Центр» 1.

С конца 1980-х годов федеральный Центр становится источником институциональных новшеств для региональных систем управления, постепенно превращающихся в относительно автономные политические системы. В целом политику Центра можно рассматривать как направленную на демократизацию региональных систем власти и управления. Одновременно политическая реформа, а затем разрушение советской системы резко повысили уровень неопределенности в политических взаимодействиях на федеральном и региональном уровнях, создав потребность в «правилах игры». Если введение новых формальных институтов во многом связано с требованиями Центра, то дополнение их неформальными институтами — результат внутрирегионального взаимодействия. Регионы принимают отличающиеся друг от друга неформальные правила внутрирегионального взаимодействия и адаптируют предлагаемые Центром новые «правила игры» применительно к своему региону. Как следствие, мы наблюдаем плюрализм и множественность вариантов региональных политических систем.

В.Б. Пастухов, исследуя современный российский федерализм, отмечает, что этот феномен выступает не столько институциональной обособленностью регионов от федерального Центра, сколько их организованным взаимодействием. В своей работе «Российский федерализм: политическая и правовая практика» В. Пастухов пишет: «В нем [во взаимодействии], как в шахматах, главное — правила игры, а не доска и фигуры. В России, к сожалению, все наоборот. Здесь на федеративной доске расставлены федеративные фигуры, но партия играется по унитарным правилам. Взаимодействие федерального Центра и регионов осуществляется не по конституционной партитуре, а в соответствии с установившимися неформальными традициями, основанными на использовании небогатого, но эффективного набора инструментов: административного и экономического давления, а также закулисных переговоров» 2.

Федеральный Центр имеет в своем распоряжении некоторые ресурсы, которыми можно умело пользоваться в процессе взаимодействия с регионами. Во-первых, это федеральные спецслужбы с вытекающими отсюда возможностями сбора и обработки информации как о положении дел в регионах, так и конкретных персоналиях. Именно поэтому принципиальное значение всегда имел спор о центральном либо местном подчинении региональных структур МВД, налоговой полиции и т.д. Во-вторых, это централизованные финансовые и кредитные ресурсы, выделяемые или не выделяемые тому или иному региону как субвенции (только 20% российских регионов являются донорами федерального бюджета, остальные живут за счет дотаций). В-третьих, это регулирование внешнеэкономической деятельности, прежде всего — установление квот и выдача лицензий на экспорт, осуществление тарифной политики. В-четвертых, это влияние на политику естественных монополистов и крупных финансово-промышленных групп, от которых регионы часто зависят не меньше, чем от бюджетных дотаций. В-пятых, это информационный потенциал, прежде всего — контроль за электронными СМИ.

В свою очередь, региональные лидеры до последнего времени имели ресурсы, обеспечивающие им значительную автономию от центральных властей. Во-первых, возможность полного и безграничного использования «административного ресурса». Во-вторых, бесконтрольное распоряжение региональным бюджетом, а также почти открытое, прямое или косвенное, управление деятельностью коммерческих структур в регионе. В итоге либо центральная власть, манипулируя всеми имеющимися у нее в распоряжении средствами, добивалась от региональных лидеров адекватного поведения, либо стороны приходили к необходимости достижения политического компромисса.

Соответственно, В. Пастухов выделяет три типа взаимодействия регионов с федеральным Центром:

1) Укрощение строптивого региона. Пример такой модели взаимодействия — политика по отношению к Москве, включающая административные, экономические и информационные меры. С 2001 г. было усилено давление на правительство Москвы со стороны МВД и Прокуратуры РФ, был возбужден ряд уголовных дел. На определенном этапе лояльное мэру Москвы руководство московской милиции было заменено. Затем были свернуты федеральные программы по Москве, ограничены возможности столицы по сбору собственных налогов. Наконец, была предпринята сверхжесткая информационная атака на столичное руководство. Под этим прессом руководство Москвы было вынуждено отказаться от своих амбициозных политических планов, но и начать вводить свою деятельность в рамки требований Конституции и федеральных законов.

2) Эффективное достижение политического компромисса. В. Пастухов приводит в качестве примера достижение компромисса с Татарстаном.

3) Неэффективный, вынужденный компромисс. Пример — политический конфликт с губернатором Приморского края.

Во всех описанных выше случаях отношения между Федерацией и ее субъектами складывались не по официальным, «институциональным» каналам, а в ходе борьбы внутри аппарата, когда решающее значение имели наличные ресурсы сторон, в том числе и силовые.

С приходом к власти В. Путина были четко обозначены направления деятельности Президента и Правительства РФ, в том числе и в отношении политических систем субъектов Федерации. Под лозунгом усиления вертикали власти Путин начал проводить четыре типа мероприятий: 1) законодательная централизация, 2) административная централизация, 3) финансовая централизация, 4) политическая централизация.

В рамках законодательной централизации был принят ряд законов, существенно ограничивающих полномочия субъекта Федерации и усиливающих федеральную власть. Все изменения и дополнения, внесенные в Федеральный закон №184 «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» от 6 октября 1999 г., только ужесточали нормы закона в отношении субъектов Федерации. Название этого ФЗ указывает на установление общих принципов, хотя на деле закон детально регламентирует множество аспектов деятельности органов государственной власти субъектов. Кроме того, постоянной тенденцией является ограничение самостоятельности регионов, о чем свидетельствует сужение прав и полномочий субъектов РФ.

В рамках административной централизации мерой по укреплению вертикали власти стало создание федеральных округов и института Полномочного представителя Президента в федеральном округе.

Институт президентского представительства был введен после «августовского путча» распоряжением Президента РСФСР от 31.08.91 №33-рп, было утверждено «Временное положение о представителях Президента РСФСР в краях, областях, автономной области, автономных округах, городах Москве и Ленинграде». В обязанности «президентского ока» вменялись как предоставление главе государства информации о процессах в субъекте Федерации, так и определенные функции контроля за ходом реализации федеральных программ на местах, использованием средств федерального бюджета и федерального имущества, координации деятельности федеральных органов, прием граждан и т.д. Указом от 17.01.95 это положение было переименовано в «Положение о полномочном представителе Президента РФ в субъекте РФ».

Но представители Президента Ельцина, «родовое» происхождение которых было явно местно-элитарным, создавали лишь видимость представления интересов Центра на местах. Система полпредов характеризовалась локальной закрытостью от Центра с максимальной возможностью «местечкового» манипулирования институтами Центра на местах3.

Задачу укрепления вертикали власти ставил еще Б. Ельцин, который Указом от 9.07.97 №696 постановил «в целях обеспечения реализации Президентом РФ своих конституционных полномочий, повышения эффективности деятельности федеральных органов исполнительной власти, усиления контроля за исполнением указов и распоряжений Президента РФ… преобразовать институт полномочных представителей Президента РФ в субъектах РФ в институт полномочных представителей Президента РФ в регионах РФ». Так возникла идея деятельности полпредов в регионах, получившая воплощение уже при новом Президенте РФ В. Путине в создании федеральных округов. 13 мая 2000 г. последовал Указ Президента РФ №849 «О полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе», а в качестве приложения к указу — «Положение о полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе». В нем определяется статус «президентского ока» в регионе:

«Полномочный представитель Президента РФ в федеральном округе … является должностным лицом, представляющим Президента РФ в пределах соответствующего федерального округа», где «обеспечивает реализацию конституционных полномочий главы государства». Он «непосредственно подчиняется Президенту и подотчетен ему», срок его полномочий не может превышать срок полномочий Президента. Спектр основных полномочий и функций полпреда создает своеобразный территориальный уровень верховной исполнительной власти с делегированием определенных функций на уровне своеобразного «минипрезидентства» — представительства интересов федерального Центра в отдельных регионах4. Основная его роль — служить проводником политики и государственной деятельности Главы государства на территории федерального округа. Он также осуществляет функции по сбору и обобщению информации о реальном положении дел в регионе, что вызывает наибольшее раздражение региональных политических элит. С целью повышения эффективности деятельности институтов исполнительной власти в регионах на полпреда в федеральном округе возлагается реализация ряда функций, свойственных самому Президенту на уровне федерального Центра. Главная задача — обеспечение согласованной деятельности федеральных государственных органов на уровне регионов.


Полномочный представитель Президента выступает посредником между Федерацией и субъектами Федерации в реализации механизмов исполнительной власти в регионе. Полномочный представитель законодательно наделен полномочиями по контролю и приведению законодательства субъекта Федерации в соответствие федеральному законодательству. Это становится рычагом, механизмом влияния, так как существует возможность отправить губернатора субъекта РФ в отставку при несоответствии законодательства субъекта Федерации федеральному.

Кроме того, полпред осуществляет функции кадрового контроля за территориальными органами федеральных органов исполнительной власти и возвращения их «в лоно» федеральной власти. Указом о полномочном представителе Президент предписал министерствам и ведомствам с середины 2000 г. создать собственные региональные управления. Причем они никак не зависят от органов государственной власти субъекта РФ и по статусу приближаются к территориальным органам государственной власти.

Еще одно направление в сфере административной централизации — проведение административной реформы. В широком смысле ее цель — дисциплинировать бюрократию. В узком смысле — провести реструктуризацию федеральных органов исполнительной власти. Первым шагом в этом направлении стало формирование нового Правительства РФ, укрупнение министерств и сокращение их численности. Параллельно проводятся мероприятия по сокращению функций органов исполнительной власти.

Одной из целей административной реформы стало создание мобильной и эффективной системы государственного контроля, основными задачами которого являются: контрольная деятельность с целью профилактики нарушений разных типов; установление фактов нарушений; реагирование на выявляемые факты нарушений (от информирования соответствующих органов для привлечения к ответственности до непосредственного применения ответственности самой контрольной инстанцией)5.

Тезис о финансовой централизации, проводимой Президентом, подтверждается следующими процессами. Изменения, внесенные в Налоговый и Бюджетный кодексы, касаются распределения налоговых поступлений между бюджетами различных уровней. Сокращается объем налоговых поступлений в бюджеты субъектов РФ в пользу Федерации. Меняется структура налоговых поступлений (на низовом уровне остаются налоги с потребления, а налоги с производства перемещаются на уровень Федерации). Проводится идея о перераспределении собственности. В рамках комиссии по перераспределению собственности «последнее слово» остается за федеральной властью. Лучшая часть государственного имущества субъектов переходит в ведение Федерации. В собственности могут оставаться только те объекты, которые непосредственно связаны с выполнением субъектом его полномочий. Если объекты не связаны с определенным полномочием региона, объект переходит в федеральную собственность. Как следствие, грядет сокращение источников доходов бюджетов субъектов Федерации.

На сегодняшний день институт президентской власти и имидж Президента Путина выступают «центром притяжения разнонаправленных социальных устремлений и важным фактором консолидации общества»6. Происходит объединение всех россиян под эгидой Президента. Можно говорить, что новый социальный порядок, основывающийся на частной собственности, рыночных отношениях, богатстве и бедности, гражданских правах и свободах, многопартийности, федеративном устройстве и местном самоуправлении, принимается обществом, получает легитимацию. Это сопровождается стабилизацией в экономической, социальной и духовной сферах, формируются определенные правила, составляющие строй жизни, социальный порядок.

В своей монографии «Социокультурный анализ власти» В. Скоробогацкий отмечает характерную черту становящегося в России социального порядка — его неоконсервативный характер. В нашей политической системе сохраняется и возрождается имперская идея, идея державного величия России; отрицательное, нигилистическое отношение к демократии и свободе; культ личности вождя. Три эти характеристики свидетельствуют о вероятности проявления авторитарного политического режима.

Об авторитарных тенденциях свидетельствует также создание партии власти. Она отличается от правящей партии тем, что в правящей партии доступ к власти осуществляется через эту партию, а партия власти, в свою очередь, создается вокруг существующей власти. Получается, что те, у кого уже есть власть, создают для себя партию.

Одновременно происходит процесс монополизации демократических процедур партией власти, когда политические выборы оказываются соперничеством политических элит, а не общенациональным событием.

Еще один процесс, присущий российской политической системе, который мы можем наблюдать, — феномен архаизации власти: своеобразное возвращение к древнему архетипу власти, включающему в себя культ силы (мощи власти), культ вождя (мифического героя, покровителя племени) и культ рода (бинарная оппозиция «свои-чужие»), патерналистскую психологию и склонность к жертвоприношению. Структуру этого типа власти образуют такие элементы, как вождь и дружина, подвластная территория и население, право, основанное на силе и обычае7 .

Культ вождя отчетливо проявляется в молодой политической системе современной России. В. Скоробогацкий отмечает, что сама фактура будущего кумира должна быть достаточно безликой для того, чтобы быть некой tabula rasa. Ельцин для этого уже мало подходил. Нужен был новый тип героя, человек не очень известный. Самое важное здесь — чтобы и будущий кумир, и его создатель отвечали критерию усредненности. Тогда избиратель самостоятельно (на деле — из специально подобранных фактов, сюжетов и образов) создаст портрет политического кумира. И чем более безликим является кандидат, чем сильнее стерты его индивидуальные признаки, тем эффективнее будет результат. Избиратель сам домыслит те качества, о которых он не знает. Опросив широкий круг избирателей, в совокупности мы получили бы весьма противоречивый образ. Таким образом, кумир объединяет вокруг себя людей с разными взглядами, что позволяет достичь общественного консенсуса, хотя все остаются на своих прежних позициях8.


Культ Президента В. Путина создается политическими технологами не только для народа, но и в Администрации, в самой исполнительной ветви власти. Культ Путина отличается от культа Сталина механизмами создания. Он создается как собирательный образ через привязки к конкретным ценностям (позиционирование его как волевого, сильного человека, серьезно занимающегося спортом, а следовательно, целеустремленного и успешного в этой сфере, и т.д.). Фигура Президента становится сакральной. На уровне народа это проявляется в коллекционировании портретов Президента («Путин и дети» и т.п.) и других сувениров. Примечательно, что это проявляется и в государственной администрации, где формируется своеобразная «административная мода» — использование значков, ручек и др. с изображением Президента; портреты Путина в каждом кабинете, размер которых тем больше, чем выше пост занимающего кабинет. То есть все, что связано с Путиным, уже интегрировано в административную психологию как знак престижа.

По сути, культ Путина занимает в массовом сознании ту нишу, которую занимали марксистская идеология и культ генсека.

Новая власть использует мобилизационный способ действия, большевистскую штурмовую технологию, свойственную деятельности в чрезвычайных ситуациях, претендующую стать старым «новым» стилем госуправления. Путин активно использует административный ресурс не только для наведения порядка в государственном механизме, но и, возможно, демонстрируя тенденцию к установлению режима полицейского государства, где «господствуют благочиние и организованность, преданность принципам и работоспособность, долг перед государством-Отечеством, гражданское послушание и ответственность»9.

Суть полицейского государства — основанный на сращивании власти и собственности тотальный контроль административного аппарата над всеми проявлениями жизни граждан. Модель полицейского государства — это рациональная концентрическая организация общества, при которой любая точка на периферии оказывается равно доступной наблюдению из Центра. Задачи бюрократии — надзор за всеми объектами, регистрация данных наблюдений и устранение отклонений. Интересно, что эта формулировка практически дословно совпадает с направлениями административной реформы Путина на 2003–2004 гг. в отношении государственного контроля.

Бюрократия отделяет верховную власть от общества и делает занятие политикой своей исключительной привилегией. Бюро¬кратия считает общество прирожденным противником власти и испытывает жгучее желание взять под контроль любую общественную инициативу, возглавить все наличные институты гражданского общества, взять их под свое попечительство для их же блага. В этом огосударствлении политики и отчуждении граждан от роли самодеятельного субъекта общественной жизни и политики находит чистое выражение тенденция к полицейскому государству.

Мы видим, что федеральный Центр тяготеет к методологии «просвещенного полицеизма». С одной стороны, это возвращение к модели политической системы сталинизма, но, разумеется, в рафинированном виде, очищенном от культа личности Сталина. Федеральная власть вычленяет позитивную суть сталинизма и большевизма: об этом свидетельствуют такие факты новейшей российской истории, как утверждение гимна СССР в качестве государственного гимна новой России; использование флага Советской Армии, который представляет для граждан большую значимость, чем российский флаг. Фактически это реставрация прошлого с целью объединить общество, используя прежнюю общую идентичность, т.к. новая российская окончательно не сформирована. Тезис о движении в сторону полицейского государства подтверждает еще и такой институциональный аспект — с 1991 г. последовательно восстанавливалась и под видом ФСБ была восстановлена вся структура КГБ. Параллельно происходит реставрация прошлого средствами культуры.

К этим же выводам относительно тенденции развития российской политической системы мы приходим, применив к ней критерии концепции Ч. Эндрейна. Четко прослеживается тенденция трансформации сегодняшнего бюрократического режима в элитарную мобилизационную систему. Это проявляется в использовании административных методов и административного властного ресурса, в преувеличенной роли спецслужб и расстановке в них управленческих кадров, в последовательном проведении административной реформы и реформы государственной службы. О тенденции движения к мобилизационной системе элитарного типа свидетельствует, прежде всего, использование мобилизационных стратегий и средств при решении ключевых проблем. Такие стратегии основаны на первоочередном использовании социального ресурса (действовать коллективно, всем миром, сообща). И решению какой-то проблемы может придаваться характер священнодействия.

Эти стратегии использовались и сталинизмом, и большевизмом, и задолго до них — как низовая, народная оппозиция полицейскому государству. Тем более интересно, что сейчас такие мобилизационные средства используются для защиты и укрепления бюрократической системы, что лишь подтверждает нашу мысль о сдвиге политической системы в сторону мобилизационной системы элитарного типа.

В свете всего вышеизложенного нам представляется, что тенденция движения российской политической системы к модели бюрократической со сдвигом в сторону мобилизационной элитарной системы менее предпочтительна для формирующейся политической системы России, т.к. это шаг назад к советской модели, в отличие от тенденции движения к реальному федерализму, что было бы шагом вперед к демократической, согласительной системе. От того, какая тенденция возьмет верх или будет приоритетной, зависит дальнейшее складывание российской политической системы.


1 См.: Кодан С.В. «Государево око» в государственной политике: вертикаль власти в истории и современной России // Власть и политика в современной России. Материалы теоретического семинара, г. Миасс, 19-20 апреля 2002 г. Екатеринбург, 2002. С. 89.

2 Пастухов В.Б. Российский федерализм: политическая и правовая практика // Общественные науки и современность. 2003. № 3. С. 55.

3 См. Кодан С.В. «Государево око» в государственной политике: вертикаль власти в истории и современной России. С. 102.

4 Там же. С. 106–109.

5 О мерах по проведению административной реформы в 2003–2004 годах: Указ Президента № 824 от 23 июля 2003 г. // Справочная правовая система «Гарант».

6 Скоробогацкий В.В. Социокультурный анализ власти. Екатеринбург, 2002. С. 215.

7 Там же. С. 217.

8 Там же. С. 222–224.

9 Там же. С. 225.

  • Общество и власть


Яндекс.Метрика