Какие ситуации мы называем чрезвычайными?

Зверев А.И.

Одной из основных функций государства в современном демократическом обществе является, пожалуй, охранительная функция, которая заключается в обеспечении безопасности жизни и имущества граждан. Соответственные государственные службы должны обеспечить правопорядок в обществе, блюсти права и свободы каждого гражданина.
К сожалению, далеко не всегда наша собственная жизнь и жизнь наших близких остается в безопасности. В силу множества причин возникают ситуации, когда безопасности гражданина кто-то или что-то угрожает. Ежедневно в мире происходит масса подобных событий: падают самолеты, тонут корабли, рушатся дома, поезда сходят с рельс, весенние реки смывают города, землетрясения уничтожают кварталы. Преступность растет, терроризм и экстремизм давно стали профессиональной деятельностью. Люди гибнут из-за халатности инженеров и строителей, случайно, от рук убийц, от смертельных болезней. Ясно, что ситуаций подобного рода происходит масса. Кто-то называет их катастрофическими, кто-то — критическими, кто-то — чрезвычайными, кто-то — экстремальными.

 А.И. Зверев
 


Прежде всего необходимо определиться, какие ситуации мы будем относить к тем, что несут угрозу гражданину или органу власти? Одновременно следует определиться по поводу соотношения терминов «чрезвычайный — экстремальный» в названиях данных ситуаций. С точки зрения теории стресса Г. Селье, экстремальными для объекта можно считать все ситуации, в которых требуется напряжение его внутренних процессов. Но в этом случае стирается граница, отделяющая обычные условия существования от измененных, так как стресс является не только неотъемлемой частью «повседневной жизни» объекта, но и часто выступает необходимым условием существования и развития последнего. Границей, отделяющей обычные условия от экстремальных, следует считать такие ситуации, в которых под воздействием факторов, актуализирующих реакции объекта на изменения внешней среды, он более не способен обеспечивать адекватное отражение и регуляторную деятельность. Поэтому под экстремальной ситуацией будем понимать изменение условий среды вокруг объекта, происходящее в течение короткого периода времени и приводящее его к персональному порогу адаптированности к внешней среде. Ведь именно достижение персонального порога адаптированности ставит объект на грань, на которой создается опасность его существованию.

Теперь разберемся непосредственно с понятием безопасности. В литературе по общим вопросам безопасности среды обычно встречается следующее определение.

«Применяя системный подход, под без¬опасностью будем понимать следующее. Безопасность — это свойство объекта, заключающееся в способности не допускать таких изменений своих состояний и свойств, а также не вызывать изменений состояний и свойств иных, связанных с ним объектов, которые были бы опасны для внутренней и внешней среды объекта»1.

Таким образом, с позиций системного подхода каждый рассматриваемый объект имеет связи с другими объектами, по отношению к нему внешними. Он взаимодействует с этими объектами с использованием воздействий, которые могут быть:

- воздействиями прямой связи, идущими от рассматриваемого объекта к внешним объектам и изменяющими их состояние;

- воздействиями обратной связи, соответственно, от внешних объектов к рассматриваемому объекту.

Особенно важно то, что воздействие обратной связи будет зависеть от состояния внешнего объекта, обусловленного предшествующими прямыми воздействиями на него рассматриваемого объекта или других внешних объектов. Кроме того, на внешние объекты действуют возмущения других внешних объектов, которые могут менять их состояние, а следовательно, и параметры воздействий обратной связи от внешнего объекта к рассматриваемому.

Независимо от того, ощущает или осознает рассматриваемый объект эти связи, они все же существуют. Их характер может не нести ему угрозу при изменении состояния внешнего объекта в определенном диапазоне. Однако вне допустимого диапазона изменение этих параметров может приводить к возникновению и осуществлению угрозы для жизнедеятельности рассматриваемого объекта. На наш взгляд, этот вывод является здесь ключевым.

С учетом сказанного, безопасность личности мы будем определять таким образом. Безопасность гражданина (личности) — это такое взаимоотношение его с объектами внешней среды, при котором не ожидаемые изменения в их состоянии не приводят к потере жизни, здоровья и (или) имущества. А безопасностью государства является такая политика властных структур, посредством которой действующая власть остается суверенной и легитимной, несмотря на любые социально-политические изменения.

При различных формах взаимоотношений с объектами окружающей среды параметры воздействий прямых и обратных связей всегда имеют определенный диапазон значений. Однако в результате отклонения воздействия прямой связи на входе объекта внешней среды от ожидаемой нормы или из-за возмущающего воздействия на этот объект другого объекта (человека) параметры воздействий обратной связи могут превышать значения, соответствующие персональному порогу адаптации или иметь формы, не безопасные для объекта, т.е. создавать ему экстремальные условия существования.

Экстремальные условия — это такие условия, в которых возникает угроза существованию объекта, его здоровью или имуществу от внешних объектов из-за не ожидаемого (дискретного) изменения их состояния, приводящего к появлению и действию дезадаптирующих факторов.

Также следует обратить внимание на то, что чрезвычайная ситуация понимается органом власти и гражданином по-разному. Не всякая чрезвычайная для человека (гражданина) ситуация будет чрезвычайной и для государственных структур. Для государственных структур чрезвычайной будет являться прежде всего такая ситуация, которая в короткий срок способна создать для государственной власти экстремальные условия, преодоление которых требует от последней высокого уровня готовности и профессионализма. Для личности же чрезвычайной будет любая ситуация, которая угрожает его жизни, здоровью или потере имущества.

В таком случае возникает вопрос, как подходить к чрезвычайной ситуации — с позиций человека или с позиций государства? По-видимому, безопасность государства зависит от безопасности личности, но не только от этого. Есть еще масса различных факторов. Таким образом, под экстремальными факторами, приводящими к чрезвычайной ситуации в деятельности госоргана, можно понимать не только и не всегда нарушение безопасности жизни и деятельности личности. В ряде случаев убийство человека не влечет за собой нарушение безопасности государства, но вот массовые и частые убийства приводят к росту уровня преступности, который способен подорвать авторитет органа власти.

Кроме того, государственная власть публична. Потому большую роль здесь играет то, как будет подана общественности (описана, представлена) информация о предупреждении, предотвращении, ликвидации чрезвычайной ситуации. Это во-первых. Важна готовность органов власти к взаимодействию с СМИ в чрезвычайной ситуации, лояльность, правдивость, открытость, гуманность, уверенность в разрешении чрезвычайной ситуации, сопереживание общественности. Во-вторых, чрезвычайная ситуация неожиданна и до определенной степени непредсказуема, что затрудняет работу с ней.

Система государственного управления предусматривает наличие нескольких ведомств, исполняющих функции обеспечения безопасности граждан, в частности нас интересует Министерство по предотвращению чрезвычайных ситуаций (МЧС РФ), т.к. именно оно отвечает за предупреждение, предотвращение и ликвидацию последствий ЧС. Федеральная служба безопасности РФ хотя и ведает вопросами безопасности государства и общества, все же не является предметом нашего рассмотрения, так как занимается принципиально иной деятельностью.

МЧС, видимо, наиболее подробно проработало вопросы о понятии и классификации ЧС. Достаточно обратиться к некоторым нормативно-правовым актам и документам, чтобы убедиться в этом. В частности, Федеральный закон «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» от 21.12.94 содержит такое определение ЧС: «Чрезвычайная ситуация — это обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей»2.

Классификация ЧС производится по ГОСТам, таким, например, как ГОСТ 22.0.02 «Чрезвычайные ситуации» или ГОСТ 22.0.09. «Чрезвычайные ситуации на акватории». ГОСТ 22.0.05. — техногенные ЧС, ГОСТ 22.0.04. — биолого-социальные ЧС, ГОСТ 22.0.03. — природные ЧС.

МЧС под чрезвычайными ситуациями понимает абсолютно конкретные события. Любая чрезвычайная ситуации в понимании МЧС — штатная и рабочая. Министерство создано для решения подобных ситуаций, и естественно, что им определен четкий перечень возможных происшествий. Нас же интересует более общее понятие ЧС, чтобы уловить принципиальную разницу между понятиями «кризис», «катастрофа» и «чрезвычайная ситуация». Проанализируем несколько подходов к понятию кризисной ситуации и экстремальных событий в контексте и в сравнении с понятием ЧС.

Данное нами определение ЧС весьма полно и понятно раскрывает, какие явления понимаются органами государственной власти, в частности МЧС, как чрезвычайные. Исходя из вышеуказанной формулировки, относить то или иное явление к чрезвычайному следует на основании двух признаков: 1) природы происхождения и 2) последствий.

Итак, событие является чрезвычайным, если 1) оно сложилось в результате какой-либо аварии, катастрофы или природного катаклизма и 2) повлекло за собой человеческие жертвы и/или ущерб здоровью, разрушения, материальные потери, нанесло вред окружающей среде. При этом мы обращаем внимание на тот факт, что для признания ситуации чрезвычайной достаточным является, следуя букве закона, не только наличие жертв, разрушений и повреждений, но и возможность, угроза такого стечения обстоятельств. Так, например, террористический акт является чрезвычайной ситуацией, потому что здесь существует угроза жизни людей. Но отсюда не следует с необходимостью, что человеческие жертвы будут. Разрешение подобной ситуации может пройти и без крови.

Рассмотрев в самом общем виде понятие чрезвычайной ситуации, можно получить несколько иную классификацию ЧС, отличную от той, которой пользуется МЧС — классификацию по природе происхождения и по последствиям (не стоит забывать, что существует еще и классификация ЧС по масштабу — на локальные, местные, территориальные и т.д., данная в Постановлении Правительства РФ от 13.09.96 №1004)3.


Перейдем к признакам, характеризующим чрезвычайную ситуацию как особое явление в среде государственного управления.

Признак 1: чрезвычайная ситуация имеет, как правило, деструктивный, разрушительный, катастрофический характер, часто представляя угрозу жизни и деятельности людей. Например, взрыв газового баллона может повлечь за собой не только серьезные разрушения, но и человеческие жертвы. По мнению автора, данное следствие является одним из самых важных по ряду следующих причин.

Признак 2: чрезвычайная ситуация локальна. Событие происходит всегда в определенном месте, на ограниченной территории. Примером здесь может служить наводнение, террористический акт, авария на заводе. При этом стоит подчеркнуть, что последствия чрезвычайной ситуации могут распространяться далеко за пределы территории, на которой она произошла. Поэтому можно сделать вывод о том, что последствия чрезвычайной ситуации в отличие от самой чрезвычайной ситуации не локальны.

В ликвидации чрезвычайной ситуации, по крайней мере, в первые часы развития событий принимают участие в основном местные и территориальные органы власти и в ряде случаев (столица, региональные центры) — региональные. Очевидно, что в такой ситуации трудно вести себя адекватно и принимать обдуманные управленческие решения. Потому нужен четкий план первоочередных действий не только по предотвращению чрезвычайной ситуации, но и по соответствующему незамедлительному информационному обеспечению общественности.

Признак 3: чрезвычайная ситуация часто неожиданна. Принято разделять чрезвычайные ситуации на не ожидаемые (такие события — результат уникального стечения обстоятельств, предугадать которое абсолютно невозможно) и ожидаемые (наступление такого рода ситуации ожидается, и момент времени, место и масштабы с последствиями прогнозируются). Но дело в том, что ни один прогноз не способен дать достоверной и полной информации. Поэтому точное время и место наступления чрезвычайной ситуации все равно остаются неизвестными.

Органам власти надо постоянно быть готовыми к чрезвычайной ситуации любого масштаба (план по координации и коммуникации в чрезвычайных ситуациях). В этом смысле орган государственной власти всегда сидит на «пороховой бочке», не зная, когда, где и какой силы прогремит взрыв. Заметим, что органы государственной власти, и в частности МЧС, обычно не готовы к не ожидаемым чрезвычайным ситуациям, так как, в отличие от ожидаемых, штатных ситуаций, не ожидаемые являются действительно нештатными для органов власти. Тем более МЧС не готово к взаимодействию в таких ситуациях с СМИ. Нет законодательно и организационно закрепленного порядка взаимодействия органов власти с СМИ в чрезвычайных ситуациях, «плана кризисной коммуникации».

Признак 4: в ряде случаев чрезвычайная ситуация уникальна. Здесь имеется в виду прежде всего не ожидаемая чрезвычайная ситуация, возникшая вследствие уникального, неповторимого, или, как обычно говорят, рокового стечения обстоятельств. Например, авиакатастрофа, крупная автомобильная, железнодорожная авария, террористический акт. При каждой такой ситуации представители государства вынуждены прибегать к новым, часто не опробованным методам предотвращения и ликвидации последствий чрезвычайной ситуации. Связано это с тем, что уникальное стечение обстоятельств дает и уникальные последствия. Поэтому орган власти быть готовым на сто процентов к чрезвычайной ситуации не может. В каждой отдельной чрезвычайной ситуации есть своя специфика. Поэтому к разрешению подобной ситуации, а следовательно, и к процессу взаимодействия, коммуникации с СМИ нужно подходить творчески, в определенной степени нестандартно, применяя новые, особенные, разработанные специально для данной ситуации методы.

Признак 5: чрезвычайная ситуация чаще всего развивается динамично. События происходят с огромной быстротой и, накладываясь одно на другое, дают эффект катящегося «снежного кома». Нередко чрезвычайная ситуация может за считанные часы перерасти в новую, еще более масштабную и разрушительную. В таких условиях органам государственной власти следует действовать быстро, четко и уверенно, подобно солдату, поднятому по боевой тревоге. Необходимы опережающие действия по предотвращению чрезвычайной ситуации. Соответствующие формы должно приобретать и взаимодействие органов власти с СМИ.

Теперь, когда мы достаточно сказали и о чрезвычайных ситуациях непосредственно, и о безопасности, и о политическом резонансе, и о катастрофичности, можно сказать, в чем различие критической, скандальной, катастрофической, чрезвычайной ситуаций.

Мы склонны придерживаться мнения, что это разные стороны одной медали. Ведь в любом случае все происшествия, которые можно охарактеризовать подобным образом, являются ситуациями нарушенной безопасности. Если посмотреть на них с точки зрения происхождения, то можно называть их авариями (например, взрыв на химическом заводе), бедствиями (лесной пожар или наводнение), терактами. С точки зрения последствий, которые такие события способны вызвать, их называют катастрофами, если масштаб разрушений превосходит обычные представления, скандалами, если последствия приобретают политическую окраску, и, наконец, чрезвычайными ситуациями, если происшествие напрямую связано с системой и вопросами государственного управления, как, например, утечка отравляющих веществ на государственном оборонном предприятии.

При таком подходе очевидны две вещи: во-первых, все ситуации нарушенной безопасности (не только граждан, но и самого государства тоже) являются по своей сути критическими, то есть такими, в которых порог адаптации гражданина и/или государственной машины к возможным негативным воздействиям внешней среды превышен. Например, вы «готовы» к тому, что вашу машину могут угнать из гаража, ведь вы поставили железные ворота, установили новый надежный замок и сигнализацию, знаете телефонный номер милиции. Но готовы ли вы к тому, что землетрясение разрушит не только ваш гараж вместе с машиной, но обратит еще и полгорода в руины вместе с вашим новым домом, который вы, кстати, тоже защитили от воров.… Или, например, массовые гражданские волнения, беспрецедентная засуха, взрыв в министерстве или убийство президента — готова ли к этому государственная власть? Вот что мы понимаем под кризисами.

Во-вторых, если посмотреть на кризис с политической, государственно-управленческой, технической точек зрения, то мы увидим, что одна и та же ситуация может являться чрезвычайной для системы государственного управления, катастрофической для общества, скандальной для власти.

Поэтому, если нас спросят, какие ситуации мы относим к чрезвычайным, то последует такой ответ: чрезвычайные ситуации — это критические ситуации в сфере государственного управления.


1 Провоторов В.Д. Понятие о чрезвычайной ситуации и безопасности личности // http://sir35.narod.ru/Safety/Chs.htm.

2 О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера: Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. №68-ФЗ // Российская газета. 1994. 24 декабря.

3 О классификации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера: Постановление Правительства РФ от 13 сентября 1996 г. №1004 // Собрание законодательства РФ. 1996. №39. Ст. 4563.

4 Автор отмечает, что подобного рода ситуации не выделяются в нормативно-правовых актах. Под чрезвычайными ситуациями понимается, как правило, явление либо природного характера, либо техногенного.

  • Общество и власть


Яндекс.Метрика