Опыт Соединенных Штатов Америки в борьбе с коррупцией

Денисов С.А.

Сегодня, по данным международных организаций, Россия входит в группу стран с наиболее развитой коррупцией1. В борьбе с этим злом необходимо использовать опыт других стран.
Более решительной политикой в борьбе с коррупцией с помощью законодательных средств отличаются США. На международном уровне признается, что уголовное законодательство этой страны содержит более широкое понятие уголовно наказуемой коррупции, чем в странах Европы, которые уделяют проблеме коррупции не меньше внимания.

 С.А. Денисов
 


О Соединенных Штатах говорят как о стране, где доминирующее значение имеет судебный прецедент, и не все знают, что она имеет свой Свод законов США (US Code), доступ к которому открыт через Интернет. Подкупу в Своде законов посвящена глава 11 титула 18, которая так и называется «Подкуп, незаконные доходы и конфликт интересов» (Bribery, Graft, and conflicts of interest). Титул 18 содержит нормы, относящиеся к уголовному праву и процессу (Crimes and criminal procedure).

Ст. 201 (b)(1) (Подкуп публичных должностных лиц и доказательства)2 главы 11 титула 18 Свода законов США3 устанавливает уголовную ответственность за предложение, обещание и дачу взятки в обмен на совершение незаконных действий должностным лицом. Иногда это называют активным подкупом. Отечественное законодательство не всегда устанавливает ответственность за предложение или дачу взятки. Судебная практика нашей страны идет по пути назначения наказания только при условии того, что взятка получена должностным лицом.

Предметом взятки, в соответствии со ст. 201 титула 18 Свода законов США, может быть любая ценность, материальная или не материальная. Этим законодательство США также отличается от законодательства России, где взятка, даваемая в нематериальной форме, не наказуема (ст. 204, 290, 291 УК РФ 1996 г.).

Пункт (b)(2) ст. 201 титула 18 Свода законов США предусматривает ответственность публичного должностного лица, которое «прямо или косвенно требует в качестве подкупа, добивается, получает, принимает или соглашается получить или принять какую-либо ценность лично или для любого другого лица или организации» в обмен на какие-либо незаконные действия или бездействия по службе. Иногда это называют пассивным подкупом. Как видно из формулировки, состав преступления, в отличие от отечественного законодательства, не требует, чтобы взятка была выплачена в пользу самого должностного лица. Она может быть выплачена другому лицу, на которое укажет должностное лицо. Например, политической партии, которой должностное лицо хотело бы помочь. Таким образом, наличие собственного корыстного интереса не обязательно. В России взятка, выплаченная партии, иной организации, на которую укажет должностное лицо, действующее в интересах взяткодателя, если она не перешла в личную собственность должностного лица, не наказуема. Это одно из условий процветания политической коррупции в России.

Вновь необходимо обратить внимание на то, что требование взятки, выражение согласия ее получить отечественным уголовным законодательством рассматривается только как приготовление или покушение на преступление и часто не наказуемо.

Наказания за активный и пассивный подкуп, описанный в ст. 201 титула 18 Свода законов США, предусмотрено в виде штрафа, сумма которого исчисляется тройным размером взятки, или лишением свободы до 15 лет. То и другое наказание могут быть совмещены по решению суда. В России максимальный срок лишения свободы за получение взятки 12 лет, а за дачу взятки — 8 лет (ст. 290–291 УК РФ).

Пункт (с) ст. 201 титула 18 Свода законов США предусматривает наказание за выше перечисленные деяния и в том случае, если они направлены на стимулирование совершения законных действий должностным лицом, т.е. за дачу и получение «чаевых». Наказание предусматривает штраф, размер которого определяет суд, или лишение свободы до 2 лет, или совмещение того и другого. В США должностное лицо имеет право получать вознаграждение за свою работу только от правительства. Считается, что получение так называемых «чаевых» разрушает систему управления государства и порождает стремление служащих получать такие чаевые от всех, обращающихся к ним за помощью4.

Уголовно наказуемым в США является само получение денег должностным лицом или служащим США от иных лиц и выплата таких вознаграждений частными лицами и организациями, т.е. общий подкуп без связи с каким-либо конкретным действием или бездействием должностного лица или служащего (ст. 209 титула 18 Свода законов США)5. За нарушение этого правила установлена ответственность до 5 лет лишения свободы, или штраф в размере полученной суммы, или то и другое вместе (ст. 216 титула 18 Свода законов США). Отмечается, что наличие такой нормы имеет большое значение для процесса привлечения к ответственности должностных лиц по факту коррупции6. Даже если обвинение не в состоянии доказать, что деньги получены должностным лицом в обмен на совершение каких-либо действий в пользу взяткодателя, более мягкой уголовной ответственности за незаконное получение дохода ему не избежать. В России подобного рода деяния взяточничеством не считаются и не наказуемы. Все могут знать, что должностное лицо получает деньги от какой-то коммерческой фирмы, но пока не доказана связь между получением денег и каким-то конкретным действием в пользу этой фирмы в обмен на эти деньги, к уголовной ответственности это лицо привлечено быть не может.

Вышеназванная ст. 201 титула 18 Свода законов США предусматривает также наказание за подкуп свидетеля с целью понудить его дать ложные показания, отказаться от дачи показаний или стимулировать дачу показаний. Законодатель исходит из того, что свидетель обязан давать показания без всякой оплаты. Это не исключает оплату свидетелю расходов, которые он понес в связи с участием в судебном процессе.

Отдельная норма законов США предусматривает уголовную ответственность руководителей банков за предоставление ссуды или денежного подарка инспектору или помощнику инспектора, который проверяет банк или имеет право проверять его (ст. 212 титула 18 Свода законов США)7. Данная норма является профилактикой взятки. При привлечении к ответственности не нужно доказывать, что инспектор произвел какие-то действия в пользу банка. За совершение данного преступления предусмотрено наказание в виде лишения свободы на срок до одного года или штраф на сумму ссуды или подарка. Такое же наказание и дисквалификация ожидают инспектора, принявшего ссуду или подарок от банка, который он инспектирует или может инспектировать (ст. 213 титула 18 Свода законов США)8.

Специальная норма касается активного и пассивного подкупа работников федеральной банковской системы, нацеленного на получение кредита (ст. 215 титула 18 Свода законов США)9. Данные деяния наказываются особо сурово. Статья предусматривает штраф до 1 млн. долларов или в тройном размере от ценности вещи, данной, предложенной, обещанной, выпрашиваемой, потребованной, принятой или которую согласился принять подкупаемый. Предусматривается также лишение свободы до 30 лет или совмещение того и другого наказания. Если ценность взятки не превышала 1 тыс. долларов, то лишение свободы не может быть более одного года.

Служащим США под угрозой уголовного преследования запрещается представлять чьи-либо интересы в делах против США, используя свое служебное положение (ст. 205 главы 11 титула 18 Свода законов США)10.

Ст. 207 главы 11 титула 18 Свода законов США11 устанавливает запрет бывшим должностным лицам участвовать в делах на чьей-либо стороне против США. Им запрещаются любые контакты со своими бывшими коллегами (any communication to or appearance before any officer or employee), нацеленные на то, чтобы повлиять на них в чью-либо пользу. Такого рода ограничения вводятся на один или два года. В России эта форма коррупции не запрещена. Крупные коммерческие компании систематически внедряют своих работников в государственный аппарат, а при увольнении с должности принимают их к себе на работу, широко используя наработанные ими связи в государственном аппарате. Это делает коррупцию в России системной. Она существует не в виде случайных контактов не знающих друг друга людей, а как система отношений между людьми, хорошо знающими друг друга по совместной работе в государственном аппарате или в бизнесе12 .

В последнее время в России заговорили о введении в отечественное законодательство такого состава правонарушения, как «конфликт интересов», который предусмотрен уголовным правом США и других стран мира. Законодательство США устанавливает, что должностное лицо не должно принимать участия в разрешении дела, в котором он, его супруг, несовершеннолетний ребенок, главный компаньон, организация, в которой он служит как должностное лицо, директор, член правления совета, главный компаньон или служащий, или любое лицо или организация, с которой он состоит в договорных отношениях или имеет любое соглашение, касающееся будущего трудоустройства, имеют финансовый интерес (ст. 208 главы 11 титула 18 Свода законов США)13. Это обосновано тем, что личный интерес должностного лица может вступить в конфликт с общественным интересом по беспристрастному разрешению дела. Должностное лицо должно заранее, до принятия дела уведомить своего начальника о наличии у него конфликта интересов. Руководитель передает дело другому сотруднику или дает письменное предписание своему подчиненному разрешать дело, если сочтет, что личный интерес настолько незначителен, что он не скажется на беспристрастном разрешении дела. Нарушитель этого правила может получить до 5 лет лишения свободы14.

Должностные лица обязаны декларировать свои финансовые интересы в специальных анкетах. Предоставление ложных данных в анкете с целью скрыть конфликт интересов само является уголовным преступлением, предусмотренным ст. 1001 титула 18 Свода законов США15. Один из руководителей отдела Департамента юстиции США отмечает, что законодательство о конфликте интересов должно гарантировать, «чтобы справедливость и равное отношение были проявлены к тем, кто имеет дело с правительством, чтобы при выполнении правительственных заказов руководящими принципами были эффективность и экономия, чтобы государственная должность и доступ к служебной информации не были использованы в целях извлечения личной выгоды»16.

Обязательное декларирование своих доходов обжаловалось некоторыми должностными лицами в Верховном Суде США, как ограничивающее конституционные права человека. Однако Суд признал такое декларирование конституционным, посчитав, что обеспечение чистоты государственных служащих важнее конфиденциальности их жизни17. Президент России Б.Н. Ельцин в свое время отказался подписать закон о борьбе с коррупцией, предусматривающий декларирование доходов членов семей должностных лиц, оправдывая это заботой о правах человека. В результате общим правилом для России является то, что неимущих должностных лиц содержат колоссально богатые родственники, капиталы которых прирастают в геометрической прогрессии18.

В США запрещаются сделки между любыми лицами по поводу устройства на федеральную государственную службу. Уголовно наказуемым является требование или получение денег или имущественных ценностей с целью способствовать устройству на государственную службу (ст. 211 титула 18 Свода законов США)19. Виновный наказывается лишением свободы на один год, или штрафом в размере требуемой или полученной суммы, или совмещением того и другого вида наказания. Исключение делается для специальных агентств по найму, получающих разрешение участвовать в наборе на государственную службу.

Необычным для нашего законодательства является то, что Генеральный атторней США наряду с принятыми по уголовному делу наказаниями может подать гражданский иск в районный суд с требованием взыскать с нарушителя законов о коррупции штраф в размере до 50 тыс. долларов. Штраф может быть больше и равняться сумме, которую правонарушитель получил (передал) или намеревался получить (передать) при подкупе (ст. 216 (b) главы 11 титула 18 Свода законов США)20.

В США существует уголовная ответственность не только действующих должностных лиц, но и кандидатов на выборные должности, которые предлагают использовать их влияние или назначить любое лицо на публичную или частную должность в обмен на поддержку их кандидатуры на выборах (титул 18 Свода законов США, ст. 599)21. Отмечается, что эта норма, конечно, не смогла покончить с практикой «торговли должностями», которую проводят обе ведущие партии страны22. Уголовно наказуемым в США является обещание государственной должности или государственного контракта любым лицом в обмен на помощь, связанную с выборами на любую политическую должность (титул 18 Свода законов США, ст. 600)23.

Если подкуп осуществляется организованной группой, то вступает в действие также ст. 371 титула 18 Свода законов США, предусматривающая уголовную ответственность за создание тайной организации (conspiracy)24.

Борьба с коррупцией облегчается тем, что в США фактически нет иммунитетов, позволяющих должностным лицам избегать наказания за коррупционное поведение. Любое должностное лицо, включая Президента страны, может быть привлечено к уголовной ответственности, хотя и в особом порядке, после отстранения их от должности.

Согласно ст. II (раздел 4) Конституции США, Конгресс может отстранить от должности в порядке импичмента не только Президента страны, но и любое гражданское должностное лицо США. Так, вице-президент США Спиро Агню был обвинен в получении взяток, когда находился на должности губернатора штата Мэриленд (1967–1968 гг.). В результате он должен был уйти в отставку, был приговорен судом к выплате крупного штрафа, вся его политическая карьера была сломана, и он не смог реализовать свое намерение баллотироваться на пост Президента США25.

Каждая палата Конгресса США по решению двух третей своих членов может лишить любого члена Конгресса его статуса депутата за совершение коррупционных действий (раздел 5 ст. II Конституции США)26. Для расследования фактов коррупции в палатах Конгресса избираются специальные комитеты по этике (the Select Committee on Ethics of the Senate and the Committe on Standards of Conduct of the House of Representatives).

Подкуп должностных лиц частных организаций (commercial bribery) официально запрещен нормами уголовного права только в 37 штатах. Однако в других штатах при коммерческом подкупе возможно возбуждение уголовного дела за мошенничество (fraud). Федеральные органы возбуждают уголовное дело за коммерческий подкуп, только если при его осуществлении использовались федеральная почта или телеграф.

В некоторых штатах установлена уголовная ответственность руководителей профсоюзов за получение взятки при заключении коллективного договора, определении размеров социальных взносов предпринимателя, предотвращении забастовки27.

США первыми в мире приняли закон о запрете подкупа иностранных должностных лиц в ходе коммерческой деятельности. Это так называемый Акт об иностранной коррупционной практике (Foreign Corrupt Practices Act)28, принятый в 1977 г. (15USC 78dd-1, et. seq)29. Он родился как результат расследования, проведенного специальной комиссией, в ходе которого было выяснено, что в середине 70-х годов ХХ века около 400 крупных компаний США допускали подозрительные или незаконные выплаты должностным лицам иностранных правительств, политикам и политическим партиям на сумму около 300 млн. долларов30.

Против принятия этого Акта возражали некоторые представители бизнеса и отдельные политики, поскольку во многих странах мира, где государство играет решающую роль в экономике, государственный аппарат настолько коррумпирован, что без взяток там невозможно заниматься бизнесом. Американские компании, не дающие взяток, неизбежно вытесняются из этих стран менее честными конкурентами31. По оценкам Департамента торговли США, потери компаний США за последние годы в результате запрета платить взятки за рубежом составляют приблизительно 35–45 млрд. долларов32. Первоначально для компаний, работающих в коррупционных странах, даже делали исключение. Они должны были декларировать взятки, и их сумма вычиталась из налогооблагаемой базы как неизбежные расходы. В конце 80-х годов ХХ века руководство США решило прекратить конкуренцию между развитыми странами на мировом рынке взяток. В 1988 г. Конгресс поручил правительству США через Организацию экономического сотрудничества и развития провести переговоры с большинством развитых стран мира о принятии Конвенции, запрещающей компаниям стран-участниц давать взятки за рубежом. По истечению почти десяти лет, в 1997 г. 34 страны мира подписали Конвенцию Организации экономического сотрудничества и развития «О борьбе с подкупом иностранных публичных должностных лиц в международных коммерческих отношениях» (OECD Convention on Combating Bribery of Foreign Public Officials in International Business Transactions)33. В 1998 г. она была ратифицирована в США и вступила в действие. В связи с этим США должны были внести поправки в свой Акт об иностранной коррупционной практике.

Сегодня действие названного Акта распространяется на компании и граждан США, где бы они ни совершали подкуп. Акт действует на иностранные компании и иностранных граждан, если они совершают подкуп на территории США. Не имеет значения, совершается ли подкуп прямо или через посредника. Ответственность действует не только за свершившийся акт передачи взятки, но и за предложение или обещание взятки в пользу должностного лица или третьего лица, на которое оно укажет. Наказуемыми являются только выплаты, направленные на то, чтобы должностное лицо совершило незаконные действия или бездействие. Оплата ускорения производства законных действий, так называемая «стимулирующая оплата» (facilitating payments)34 преступлением не считается. Акт охватывает подкуп иностранного должностного лица, иностранной политической партии, партийного чиновника, кандидата на политическую должность за рубежом. Иностранным должностным лицом, в свою очередь, является любое должностное лицо или служащий иностранного правительства, а также публичной международной организации. Акт охватывает только деяния в области международного бизнеса. На подкуп в интересах государства (шпионаж, политический подкуп) он не распространяется.

За подкуп иностранных должностных лиц Акт об иностранной коррупционной практике предусматривает уголовное наказание в виде штрафа до 2 млн. долларов, налагаемого на компанию. Одновременно лица, осуществляющие подкуп, наказываются штрафом до 100 тыс. долларов или лишением свободы до пяти лет. Штраф может быть и больше. Если взятка имеет крупные размеры, то, в соответствии с Актом о выборе штрафа (Alternative Fines Act), суд может назначить штраф в сумме, вдвое превышающей выгоду, которую обвиняемый надеялся получить посредством дачи взятки. Штраф, налагаемый на физическое лицо, не может быть уплачен его фирмой. За иные нарушения Акта об иностранной коррупционной практике, не влекущие непосредственно подкупа, на компанию или ее должностное лицо может быть наложен штраф до 10 тыс. долларов в гражданско-правовом порядке по иску Генерального атторнея США. Иск о возмещении вреда, причиненного конкурентом посредством подкупа иностранных должностных лиц, может быть подан в суд частной фирмой.

Акт об иностранной коррупционной практике является реально работающим. Уже несколько компаний и их служащих были привлечены к уголовной ответственности. Компании заплатили значительные штрафы и были лишены права заключения договоров на государственные поставки. Их служащие получили наказания в виде лишения свободы.

Акт имеет огромное профилактическое воздействие на предпринимателей. Чтобы избежать ответственности за поведение своих сотрудников или партнеров, компании вынуждены были ввести у себя системы внутреннего контроля за служащими, с тем чтобы они не допускали коррупционной практики. От компании требуется тщательно проверять квалификацию и репутацию своих партнеров за рубежом, брать с них обязательство не осуществлять коррупционных актов.

Россия не относится к группе стран, выступающих за чистоту международного бизнеса. Она не присоединилась к Конвенции Организации экономического сотрудничества и развития. У нас подкуп иностранцев все еще не запрещен. Дело П. Бородина показывает, что руководство страны даже выступает на защиту своих высокопоставленных должностных лиц, уличенных в коррупции за границей35.

Как видно из сказанного выше, в США уголовная ответственность применяется не только к физическим, но и к юридическим лицам. Отсутствие такого института в России приводит к тому, что ответственность за подкуп несут только служащие компании, в интересах которой осуществляется подкуп. Для самой компании осуществление подкупа должностных лиц является выгодным и иногда производится систематически на профессиональной основе.

Расследовать факты коррупции и привлекать к суду лиц самого высокого ранга, в том числе связанных с организованной преступностью, помогают принимаемые в США меры по защите свидетелей. Для этого на федеральном уровне принято два нормативных документа. Это Федеральная программа защиты свидетелей (Federal Witness Security Program) и Программа помощи свидетелям в случае крайней необходимости (Emergency witness Assistance Program). В соответствии с этими документами, свидетель и его семья могут быть перемещены за счет средств федерального бюджета в безопасное место. Свидетелю выдается пособие для обустройства на новом месте, оказывается помощь в поиске работы. Ему может быть обеспечена охрана на какой-то срок. В крайнем случае свидетелю могут выдать документы, изменяющие данные о его личности: фамилию, имя, место рождения. Решение об использовании мер, предусмотренных программами защиты свидетелей, принимает Управление по принудительным действиям (Office of Enforcement Operations) Отдела уголовных преступлений Департамента юстиции США. Реализацией мер по защите свидетелей занимается Служба Маршала (судебного исполнителя) США (The US Marshal«s Service).

Получать необходимые доказательства по фактам коррупции помогает право обвинителя снимать обвинение в отношении лиц, совершивших небольшие преступления, за помощь, оказанную обвинителю по уголовному делу. Обвинитель также может снять обвинение с лица, которое согласилось дать показания против себя.

Ответственным за расследование фактов коррупционных преступлений и поддержание обвинения в суде по этим делам на федеральном уровне является Департамент юстиции (Department of Justice), возглавляемый Генеральным атторнеем США (The Attorney General). Расследование коррупционных уголовных преступлений осуществляется подчиненным ему Федеральным бюро расследований (Federal Bureau of Investigation), известным в России как ФБР. Обвинение в суде по этим делам осуществляют подчиненные Генеральному атторнею США Управления атторнеев Соединенных Штатов (United States Attorneys« Offices) девяноста четырех округов (districts) и специальное объединение обвинителей в Вашингтоне, округ Колумбия (specialised prosecutorial units in Washington, D.C.).

Кроме ФБР, расследованием в суде по делам, связанным с коррупцией, может заниматься Отдел по уголовным преступлениям (Criminal Division) Департамента юстиции США, который в своем составе имеет Отделение по обеспечению честности публичной власти (The Public Integrity Section), Отделение по мошенничеству (The Fraud Section), Отделение по организованной преступности и рэкету (The Organized Crime Racketeering Section).

Выявлять факты коррупции в своих агентствах должны Генеральные инспектора (Inspectors General), работающие почти в каждом агентстве. Другие агентства также имеют специализированные подразделения, такие как Служба внутреннего надзора (Internal Revenue Service). В соответствии с Актом о Генеральном инспекторе (The Inspector General Act) 1978 г., эти инспектора осуществляют помощь законодателям в осуществлении надзора за исполнительной властью. Они обладают высокой степенью независимости, правом проводить любое расследование по собственной инициативе и допущены ко всей информации и документам о работе агентства. Служащие ведомств обязаны сотрудничать с инспектором. В дисциплинарном процессе, в отличие от уголовного, они не имеют права отказаться от дачи показаний. Дважды в год инспектора докладывают о работе агентств и департаментов, в которых они работают, Конгрессу и общественности. Управление Генерального инспектора есть в Департаменте юстиции и ФБР. Таким образом, правоохранительные органы также находятся под надзором Конгресса. Парламент России, конечно, не имеет такой возможности контролировать органы исполнительной власти.

В правоохранительных агентствах имеются свои службы внутреннего надзора. В ФБР это Управление профессиональной ответственности (The Office of Professional Responsibility), которое расследует факты коррупции и просто плохого исполнения своих обязанностей работниками ФБР. Служащие ФБР могут быть проверены на полиграфе — «детекторе лжи».

Для того чтобы стимулировать работников государственного аппарата выявлять факты коррупции в организациях, где они работают, и сообщать о них компетентным лицам, в США принят Акт о защите информаторов (The Whistleblower Protection Act). Должностное лицо, преследующее подчиненного за его сообщение о правонарушении в организации, подлежит дисциплинарной ответственности по инициативе Специального совета (Special Council), расследующего факт преследования.

Кроме всего прочего, ст. 535 титула 28 Свода законов США36 предусматривает, что все федеральные департаменты и агентства должны сообщать Департаменту юстиции США информацию о фактах нарушения федерального уголовного закона, в том числе и о фактах коррупции.

США являются федеративным государством. В их законодательстве, в отличие от российского, действует принцип двойного суверенитета (double sovereignty). Открыто декларируется, что федеральная правовая система и системы штатов отделены и независимы друг от друга. Поэтому система правоохранительных органов отличается от штата к штату. Кроме того, каждый штат проводит свою политику в борьбе с преступностью, и нередки случаи дублирования функций органов федерации и штата. Органы федерации возбуждают уголовное дело в случае совершения коррупционных действий федеральными должностными лицами и служащими, при использовании средств, выделенных из федерального бюджета, если коррупционный акт охватывает два и более штата, а также если при совершении коррупционного акта использовались федеральная почта, телеграф (Законы о почте и телеграфе, нормы которого помещены в ст.ст. 1341, 1343 и 1346 титула 18 Свода Законов США)37. В остальных случаях дело может быть возбуждено только правоохранительными органами штата.

Расследование фактов коррупции в государственном аппарате штата и на местном уровне осуществляют органы полиции штата и генеральный атторней штата. Они не подчиняются федеральным органам полиции и обвинения, хотя могут с ними сотрудничать. Эксперты, исследовавшие антикоррупционную политику США, отмечают, что в штатах и на местах не уделяют должного внимания выявлению фактов коррупции и привлечению виновных к ответственности38. В связи с этим увеличивается нагрузка на правоохранительные органы федерального уровня.

Исследователей правоохранительной системы США обычно поражает большое количество органов, на которые возложена обязанность выявлять и расследовать коррупционные правонарушения, применять иные меры противодействия коррупции. Иногда расследованием одного дела занимаются сразу несколько государственных органов, деятельность которых координируется обвинителем. С одной стороны, это приводит к распылению сил и средств, а с другой — мешает процессам монополизации в этой сфере, создает конкуренцию между органами правоохраны. США не придерживаются рекомендации международных институтов о формировании единого органа, обеспечивающего расследование фактов коррупции39.

Система организации обвинения по уголовным делам в США совершенно не соответствует основным требованиям теории организации эффективной контрольной и правоохранительной деятельности. Департамент юстиции США, возглавляемый Генеральным Атторнеем и выполняющий функции обвинения по уголовным делам, не является независимым от исполнительной власти. Он сам является частью исполнительной ветви власти. Это иерархическая бюрократическая организация, где должностное лицо, осуществляющее обвинение, могут без всяких объяснений перемещать по службе, оказывать на него воздействие в связи с делом, которое он ведет. От произвола начальников спасает, видимо, высокая профессиональная этика должностных лиц этого департамента40 и наличие в стране всеведущих и свободных журналистов, которые моментально могут поднять скандал в прессе, если чиновники Департамента юстиции постараются замять дело, связанное с коррупцией, в особенности в высших эшелонах власти. Когда Президент США Р. Никсон с целью прекратить «Уотергейтское» дело потребовал от Генерального атторнея уволить подчиненного ему атторнея, который расследовал его, тот отказался это сделать и подал в отставку. Средства массовой информации устроили скандал, и Р. Никсон под угрозой импичмента вынужден был уйти в отставку41.

Для нас странно, что атторнеи Департамента юстиции поддерживали обвинение против должностных лиц, за которыми стоял Президент страны, назначающий Генерального атторнея с согласия Конгресса. В нашей стране такое невозможно. Введение системы, включающей прокуратуру в исполнительную ветвь власти, негативно сказалось на организации правоохраны в Польше42.

С целью обеспечения независимости органов следствия от исполнительной ветви власти, возглавляемой Президентом, директор ФБР назначается Президентом с согласия Сената на 10 лет. Учитывая, что в США высшая власть систематически переходит от одной партии к другой, директор ФБР имеет определенную независимость от тех, кто его назначил на должность.

Демократическая традиция некоторых штатов США предполагает выборность Генерального атторнея штата, который осуществляет функцию обвинения по уголовным делам от имени населения штата. Это обеспечивает открытость деятельности прокуратуры, но одновременно подрывает независимость атторнея. Вся его деятельность — это предвыборная кампания, нацеленная на повторное переизбрание на должность. Более того, избранный населением атторней штата самостоятельно определяет направление своей политики и приоритеты в правоохране. Все это не мешает выборному атторнею вести бескомпромиссную борьбу с коррупцией в государственном аппарате. Причина этого в том, что, в отличие от стран Востока, американцы не сочувствуют преступникам. Законы здесь не навязываются бюрократией сверху, и нарушение их рассматривает большинством людей как посягательство на их собственные права. Кроме того, в США не любят бюрократию, и чтобы завоевать доверие населения штата, атторней должен не скрывать факты коррупции, а выявлять их вне зависимости от того, представитель какой партии их совершает. Каждый молодой атторней, как отмечают исследователи, пытается построить свою карьеру на уголовном преследовании должностных лиц, нарушающих законы43.

Положительно зарекомендовал себя в США институт независимого прокурора (Independent Counsel), который назначался для расследования особо важных дел в отношении высших должностных лиц страны44.

При оценке эффективности системы борьбы с коррупцией в США эксперты «Группы государств против коррупции» обратили внимание на то, что судьи в США либо избираются населением, либо назначаются с учетом их политической ориентации представителями партии, победившей на выборах. В зависимости от важности должности кандидат в судьи должен собрать на свою избирательную кампанию от 100 до 500 тысяч долларов. Такая система формирования судейского корпуса подрывает независимость судей, создает ситуации конфликта интересов45. Негативные последствия такого порядка формирования судейского корпуса преодолеваются с помощью других средств (несменяемость федеральных судей, высокая профессиональная этика, гласность судопроизводства).

Ключевое значение для профилактики коррупции имеет прозрачность деятельности государственных и муниципальных органов. В США нет государственных средств массовой информации. Доступ журналистов к информации о деятельности государственных органов в США обеспечивается специальным Актом о свободе информации (Freedom of Information Act). Кроме того, недоверие к государственному аппарату здесь является частью традиционной политической культуры. Одно подозрение в коррупционных связях может привести человека к потере политической карьеры. К сожалению, в России средства массовой информации все больше превращаются в правительственные органы пропаганды и способствуют сокрытию всех проблем, которые имеют место в его деятельности. Они способствуют поддержанию и так широко распространенной в обществе идеологии патернализма и вождизма. При отсутствии гласности и критического отношения людей к государству любые реформы государственного аппарата, направленные на борьбу с коррупцией, не будут иметь успеха.

Некоторые исследователи в США отмечают, что процессы по делам «белых воротничков», как называют служащих США, требуют огромных финансовых затрат, и «немногие обвинительные органы располагают необходимыми финансовыми и кадровыми ресурсами, чтобы вести такие дела»46. Но надо иметь в виду, что если расследование и обвинение не может быть проведено местными органами, то оно передается центральным органам, имеющим достаточно финансовых средств и опытные кадры.

Деятельность исполнительной ветви власти в США находится под пристальным контролем законодателей, которые постоянно создают специальные комитеты по расследованию тех или иных сторон деятельности чиновников. Финансовая деятельность правительства находится под контролем Главного контрольно-финансового управления (General Accounting Office).

Как отмечают эксперты «Группы государств против коррупции», власти США не стремятся спрятать проблемы коррупции в своей стране, преуменьшить ее масштабы и готовы в дальнейшем наращивать усилия по борьбе с ней47. Одновременно критически мыслящие исследователи показывают, что борьба с коррупцией в США нарастает в преддверии выборов и идет на убыль после их окончания. Россия последних лет также восприняла эту циклическую политику.

США не ограничиваются борьбой с коррупцией в собственной стране. Выступая на Всемирном форуме по борьбе с коррупцией, вице-президент США Альберт Гор заявил: «У нас есть возможность перенести наши старые этические ценности, наши самые сильные демократические принципы, наши самые новые инструменты и технологии, чтобы сделать мир лучше, чем его сделали люди, жившие до нас, не просто лучше, а лучше для всех, кто населяет Землю»48.

По инициативе США страны американского континента приняли «Межамериканскую конвенцию против коррупции» (Inter-American Convention on Corruption)49. Как уже отмечалось, США были инициатором принятия Конвенции Организации экономического сотрудничества и развития по борьбе с подкупом иностранных публичных должностных лиц в коммерческих трансотношениях. Государственный департамент США взялся отслеживать процесс перенесения положений данной Конвенции странами, ратифицирующими ее, в свое внутреннее законодательство50.

США не отстраняются от европейских инициатив по борьбе с коррупцией. В 2000 г. страна подписала Уголовно-правовую конвенцию о коррупции Совета Европы (The Council of Europe Criminal Law Convention on Corruption)51. Гражданско-правовую конвенцию о коррупции (Civil Law Convention on Corruption)52, принятую Советом Европы, США подписать отказались как несовместимую с их гражданско-правовой практикой. США также подписали и ратифицировали 46 двусторонних договоров о взаимной юридической помощи (Mutual Legal Assistance Treaties), в том числе с Россией.

Соединенные Штаты являются членом организации «Группа государств против коррупции» (ГРЕКО). Эксперты этой группы провели анализ законодательства и деятельности правоохранительной системы США, результаты которого используются в данной статье53.

Активная поддержка в разработке и осуществлении антикоррупционных программ разными странами мира осуществляется США через Агентство по международному развитию (The Agency for International Development). Через него оказывается финансовая поддержка такой международной неправительственной организации, как «Транспаренси Интернешнл» (Transparency International), имеющей свое отделение и в России.

Алексис де Токвиль еще в XVIII в. подметил у американцев любовь к самоисправлению и самоулучшению. Видимо, эта любовь толкает их на постоянное реформирование законодательства своей страны и норм международного права в направлении борьбы с коррупцией. Развитию всех стран Востока мешает их верность традиции, в том числе и коррупционной.

В.М. Рейсмен отмечает, что политики и чиновники всех стран на словах всегда готовы бороться с коррупцией. На деле они превращают эту борьбу в бумаготворчество или используют лозунг борьбы с коррупцией для устранения своих противников в государственном аппарате54. В связи с этим юристы любой страны должны отличать имитацию борьбы с коррупцией от принятия реальных законодательных мер. Следует внимательно анализировать свое законодательство с точки зрения его соответствия лучшим аналогам, существующим в мировом опыте противодействия коррупции. Для оценки качества законодательства, его реальной эффективности предлагается использовать термин «степень благоприятности юридического климата страны для коррупции»55. В современной России юридический климат явно благоприятствует коррупции. В связи с этим, используя опыт других стран, наши юристы должны представить гражданскому обществу предложения по совершенствованию законодательства нашей страны и добиваться от государства реализации этих предложений в жизнь.


1 Global Corruption Report 2001. Berlin, 2001. P. 236.

2 Иногда статья Собрания законов США называется параграфом (Волженкин Б.В. Коррупция. СПб., 1998. С. 19), что неправильно, так как в тексте Свода законов параграфом называется часть статьи, обозначаемая цифрой в скобках.

3 http://www4.law.cornell.edu/uscode/18/201.html

4 Никифоров Б.С., Решетников Ф.М. Современное американское уголовное право. М.: Наука, 1990. С. 159.

5 http://www4.law.cornell.edu/uscode/18/209.html

6 Никифоров Б.С., Решетников Ф.М. Современное американское уголовное право. М.: Наука, 1990. С. 158–159.

7http://www4.law.cornell.edu/uscode/18/212.html

8 http://www4.law.cornell.edu/uscode/18/213.html

9 http://www4.law.cornell.edu/uscode/18/215.html

10 http://www4.law.cornell.edu/uscode/18/205.html

11 http://www4.law.cornell.edu/uscode/18/207.html

12 Долохов В. Рулевые большой нефтянки // Новая газета. 2002. №70. С. 12.

13 http://www4.law.cornell.edu/uscode/18/208.html

14 http://www4.law.cornell.edu/uscode/18/216.html

15 http://www4.law.cornell.edu/uscode/18/1001.html

16 Карвер Дж. А. Конфликт интересов как составная часть коррупции // Чистые руки. 2000. №4. С. 94.

17 Николайчик В. Соблюдение правил этики должностными лицами в США контролируют агенты ФБР // Чистые руки. 1999. №1. С. 72.

18 Беликова А. Россия — страна миллиардеров // Деньги. 2004. №19. С. 108; Домов так много непростых // Российская газета. 2004. №101. С. 1; Киселева Е. Генпрокурор хочет в Лондон // Деньги. 2004. №5. С. 22.

19 http://www4.law.cornell.edu/uscode/18/211.html

20 http://www4.law.cornell.edu/uscode/18/216.html

21 http://www4.law.cornell.edu/uscode/18/599.html

22 Никифоров Б.С., Решетников Ф.М. Современное американское уголовное право. М.: Наука, 1990. С. 160.

23 http://www4.law.cornell.edu/uscode/18/600.html

24 http://www4.law.cornell.edu/uscode/18/371.html

25 Никифоров Б.С., Решетников Ф.М. Современное американское уголовное право. М.: Наука, 1990. С. 163.

26 Мишин А.А., Власихин В.А. Конституция США. М.: Международные отношения, 1985. С. 37

27 Никифоров Б.С., Решетников Ф.М. Современное американское уголовное право. М.: Наука, 1990. С. 166.

28 www.usdoj.gov/criminal/fraud/fcpa.html

29 http://www4.law.cornell.edu/uscode/15/78.html

30 Foreign Corrupt Practices Act // www.transparency.org/working_papers/country/us_paper.html)

31 Рейсмен В.М. Скрытая ложь. Взятки: «крестовый поход» и реформы. М.: Прогресс, 1988. С. 243.

32 Johnston M. International corruption via compaign contributions // www.transparency.org/working_papers/country/us_paper.html

33 www.oecd.org/daf/nocorruption/instruments.htm

34 У нас это иногда переводится как «подмазывающие платежи»: Рейсмен В.М. Скрытая ложь. Взятки: «крестовый поход» и реформы. М.: Прогресс, 1988. С. 254.

35 Бородин не останется один // Российская газета. 2001. 3 апреля. С. 1; Козлова Н. За державу обидно // Российская газета. 2001. 29 марта. С. 1.

36 http://www4.law.cornell.edu/uscode/28/535.html

37 http://www4.law.cornell.edu/uscode/18/1341.html

38 First Evaluation Round // www.greco.coe.int С. 33.

39 The Need for, and Role? An Independent Anti-Corruption Agency // www.transparency.org/working_papers/pope/jpope_iaca.html

40 First Evaluation Round // www.greco.coe.int С. 34.

41 Власихин В. Независимый прокурор как блюститель правовой порядочности власти // Российская юстиция. 1999. №10. С. 56.

42 Чешейкл-Сохацки З. Польша // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. 1999. №3. С. 62-66.

43 Никифоров Б.С., Решетников Ф.М. Современное американское уголовное право. М.: Наука, 1990. С. 153.

44 Власихин В. Независимый прокурор как блюститель правовой порядочности власти // Российская юстиция. 1999. №10. С. 56-58.

45 First Evaluation Round // www.greco.coe.int С. 36.

46Bequai A. White-collar crime. Lexington, 1979. P. 171.

47 First Evaluation Round // www.greco.coe.int С. 34.

48 Пять снарядов вице-президента Гора // Чистые руки. 1999. №3. С. 85.

49 Желающие могут прочесть ее на русском языке на сайте www.law.vl.ru

50 Последний аналитический обзор восприятия странами мира положений Конвенции в их внутреннем законодательстве можно прочесть на английском языке на сайте Государственного департамента США: www.state.gov/www/issues/economic/chapter2.html

51 http://conventions.coc.int;

52 http://conventions.coe.int/treaty/en/Treaties/Html/174.htm

53 First Evaluation Round // www.greco.coe.int

54 Рейсмен В.М. Скрытая ложь. Взятки: «крестовый поход» и реформы. М.: Прогресс, 1988. С. 243, 245, 249-250.

55 Денисов С.А. Анализ коррупционного юридического климата страны и выработка на его основе программ противодействия коррупции // http://www.transparency.org.ru

  • Общество и коррупция


Яндекс.Метрика