О проекте жилищного кодекса Российской Федерации

Алексеева О.Г.

Развитие рыночных отношений в жилищной сфере ослабляет степень защищенности жилищных интересов граждан. Как говорится, "спасение утопающих - дело рук самих утопающих". Граждане сами должны заботиться о создании для себя нормальных жилищных условий. Не слишком ли резким является переход к рыночным отношениям в сфере обеспечения граждан жильем? В течение долгих лет наше государство поощряло так называемые "иждивенческие настроения" в области решения жилищной проблемы, обещая бесплатно предоставить жилье нуждающимся в этом лицам. Но со всей очевидностью можно сказать, что проблема предоставления бесплатного жилья по договору социального найма будет решена именно таким образом...

 О.Г. Алексеева
 

В нашей стране проблема удовлетворения гражданами своей потребности в жилье традиционно была одной из самых острых и трудно разрешаемых проблем. Как отмечает Ю.К. Толстой, еще в дореволюционной России наряду с особняками и усадьбами было немало лачуг, не пригодных для жилья, в которых ютилась городская и сельская беднота1.

Со времен Октябрьской революции государство обещало решить жилищную проблему. Ради справедливости следует отметить, что определенные усилия в этой области предпринимались. Однако жилищный кризис не миновал и в пору строительства коммунизма. Нет необходимости вспоминать многочисленные государственные программы, направленные на решение жилищной проблемы. Например, знаменитый лозунг эпохи перестройки: "К 2000 году каждой семье - отдельную квартиру". Все мы помним, что это осталось только обещанием, многочисленные попытки государства решить жилищную проблему не увенчались успехом.

С переходом нашей страны к рыночным отношениям жилищная проблема еще более обострилась. Это объясняется множеством причин. Прежде всего - это существенное сокращение строительства государственного и муниципального жилья. Кроме того, к тем гражданам, которые состояли в очереди на улучшение жилищных условий, добавились сотни тысяч беженцев, вынужденных переселенцев, лиц, лишившихся жилого помещения в результате межнациональных конфликтов. Именно поэтому жилищная политика государства изменилась. Сейчас уже даже самый наивный человек понимает, что государство экономически не в состоянии обеспечить всех нуждающихся граждан бесплатным жильем. Жилищная реформа - одно из условий перехода к цивилизованным рыночным отношениям2.

Справедливости ради следует отметить, что в жилищной сфере государством уже предприняты определенные шаги по осуществлению преобразований: наниматели жилых помещений в домах государственного и муниципального жилищного фонда получили возможность бесплатно приобрести занимаемое жилье в порядке его приватизации; за членами жилищных и жилищно-строительных кооперативов, которые полностью выплатили паевые взносы, признано право собственности на жилые помещения; государством предусмотрены выпуск жилищных сертификатов, выдача субсидий на строительство и приобретение жилья, разрабатываются меры по развитию ипотечного кредитования. Однако указанные усилия по решению жилищной проблемы оказались неэффективными. К формированию рынка жилья наше общество оказалось неподготовленным.

Проблема обеспечения граждан жильем в изменившихся экономических условиях является актуальной для всех регионов Российской Федерации. Проведение государством жилищной политики осложнено как методами ее реализации, так и отсутствием единства правового регулирования в данной области правоотношений. В соответствии со ст. 40 Конституции Российской Федерации, принятой всенародным голосованием еще в 1993 г., жилое помещение бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других фондов предоставляется малоимущим и иным указанным в законе гражданам.

Таким образом, как следует из Конституции РФ, бесплатное предоставление жилья государство гарантирует не всем, а только тем категориям граждан, которые, с одной стороны, прямо указаны в законе, а с другой - являются нуждающимися в улучшении жилищных условий. Однако ныне действующее жилищное законодательство переводит отношения в области обеспечения граждан жилыми помещениями в русло старого жилищного законодательства, так как Жилищный кодекс РСФСР, принятый в 1983 г., гарантирует бесплатное предоставление жилого помещения любому гражданину, который в установленном порядке признан нуждающимся в улучшении жилищных условий. Все мы видим негативные последствия этого: люди десятилетиями состоят в очереди на улучшение жилищных условий, списки очередников насчитывают сотни семей, практически данные "очереди" не продвигаются, стало нормальным такое парадоксальное понятие, как "очередь на внеочередное получение жилого помещения". Может быть, поэтому все мы с нетерпением ждем принятия нового Жилищного кодекса РФ, который призван урегулировать жилищные отношения в новых экономических условиях. Напомним, что проект Жилищного кодекса РФ был опубликован еще в октябре 1994 года, однако впоследствии работа над его принятием затянулась на десятилетие.

В июне 2004 г. Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации в первом чтении принят базовый законопроект в области жилищных правоотношений - долгожданный новый Жилищный кодекс РФ. Как отметил председатель Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по гражданскому, уголовному, арбитражному и процессуальному законодательству П.В. Крашенинников на научно-практической конференции, проходившей в г. Магнитогорске 31 августа 2004 г., вступление в действие Жилищного кодекса РФ планируется с 1 января 2005 г. К сожалению, уже в настоящее время указанный законопроект буквально "оброс" массой мифов и домыслов. Именно поэтому, по нашему мнению, представляется необходимым остановиться на наиболее значимых моментах указанного законопроекта и постараться дать им оценку.

Прежде всего необходимо отметить, что в проекте Жилищного кодекса наконец-то получила развитие конституционная норма, согласно которой жилое помещение по договору социального найма (в государственном и муниципальном жилищном фонде) предоставляется малоимущим гражданам, нуждающимся в улучшении жилищных условий. В соответствии со ст. 49 Проекта ЖК РФ, малоимущими являются граждане, если они признаны таковыми органом местного самоуправления (в субъектах РФ - городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге - органом исполнительной власти соответствующего субъекта РФ) с учетом дохода, приходящегося на каждого члена семьи, и стоимости имущества, находящегося в собственности членов семьи, в порядке, установленном законом соответствующего субъекта РФ. Таким образом, признание гражданина малоимущим в целях предоставления ему жилого помещения на условиях социального найма (то есть бесплатно) будет отнесено к компетенции органов местного самоуправления.

Очевидно, это разумно, так как в муниципальных образованиях достигнут различный уровень жилищной обеспеченности, разный уровень доходов и т.д. Однако то обстоятельство, что на уровне федерального законодательства не устанавливаются какие-либо "верхние и нижние цензы", не может не внушать опасения. Хочется верить, что в окончательном варианте этот вопрос будет скорректирован.

Остановимся еще на одном моменте. Как мы видим, при признании того или иного гражданина малоимущим будут учитываться не только его доходы, но и стоимость имущества, находящегося в собственности этого лица. Безусловно, когда речь идет о недвижимом имуществе, автотранспортных средствах и иных вещах, которые подлежат государственной регистрации, проблем не будет. Но возникает следующий вопрос: как планируется выявление и учет иного имущества? Можно предположить, что "подпольный" миллионер не будет претендовать на постановку его на учет в качестве нуждающегося, а просто пойдет и купит себе жилое помещение. Тем не менее, по нашему мнению, данная проблема имеет практическую значимость.

Далее, проект Жилищного кодекса предусматривает, что жилые помещения в жилищном фонде РФ или субъекта РФ по договору социального найма предоставляются за доступную плату (с взиманием платы за пользование жилым помещением) иным определенным соответственно федеральном законом или законом субъекта РФ категориям граждан, признанных в установленном порядке нуждающимися в жилых помещениях. Указанным категориям граждан могут предоставляться по договорам социального найма жилые помещения в муниципальном жилищном фонде органами местного самоуправления в случае наделения данных органов в установленном законодательством РФ порядке государственными полномочиям по обеспечению указанных категорий граждан жилыми помещениями. Порядок предоставления указанным категориям граждан по договорам социального найма жилых помещений в муниципальном жилищном фонде устанавливается, соответственно, федеральным законом или законом субъекта РФ. По нашему мнению, данное положение, отсылающее к нормам действующего законодательства, является весьма неопределенным и весьма неудачным с точки зрения законодательной техники. На практике это может привести к тому, что никто, за исключением специалистов в области жилищных правоотношений, не будет знать, какие еще категории граждан могут претендовать на предоставление жилого помещения на условиях социального найма.

Проект Жилищного кодекса также вводит важную норму о том, что жилые помещения по договору социального найма не предоставляются иностранным гражданам и лицам без гражданства, если международным договором не предусмотрено иное.

Таким образом, как мы видим, развитие рыночных отношений в жилищной сфере ослабляет степень защищенности жилищных интересов граждан. Как говорится, "спасение утопающих - дело рук самих утопающих". Граждане сами должны заботиться о создании для себя нормальных жилищных условий. Не слишком ли резким является переход к рыночным отношениям в сфере обеспечения граждан жильем? В течение долгих лет наше государство поощряло так называемые "иждивенческие настроения" в области решения жилищной проблемы, обещая бесплатно предоставить жилье нуждающимся в этом лицам. Но со всей очевидностью можно сказать, что проблема предоставления бесплатного жилья по договору социального найма будет решена именно таким образом.


В качестве положительного момента нельзя не отметить, что проект Жилищного кодекса РФ вносит ясность относительно существующих норм жилой площади. Напомним, что в настоящее время в жилищном законодательстве установлены несколько видов норм:

- норма жилой площади, которая в соответствии со ст. 38 ЖК РСФСР равна 12 кв. м (так называемая санитарная норма);

- учетная норма или норма нуждаемости (иногда эту норму называют постановочной нормой);

- норма предоставления, в соответствии с которой предоставляются жилые помещения по договору социального найма;

- социальная норма площади жилья.


Безусловно, такое положение не может не создавать путаницы: гражданам непонятно, какая из существующих норм должна применяться в той или иной ситуации. Ст. 50 Проекта Жилищного кодекса РФ предполагает существование двух норм. Это социальная и учетная нормы площади жилого помещения.

Социальная норма площади жилого помещения является нормативом, исходя из которого осуществляется предоставление жилого помещения по договору социального найма, а также субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг. Социальная норма устанавливается законом субъекта РФ в размере не менее пятнадцати кв. м общей площади жилого помещения на одного человека в зависимости от достигнутого уровня обеспеченности жилыми помещениями, предоставляемыми по договору социального найма, и других факторов.

Учетная норма площади жилого помещения является нормативом, исходя из которого определяется уровень обеспеченности гражданина общей площадью жилого помещения в целях его принятия на учет в качестве нуждающегося в жилом помещении. Учетная норма устанавливается органом местного самоуправления. Размер такой нормы не может превышать размер социальной нормы, установленной законом соответствующего субъекта РФ.

Следующее положение законопроекта, которое вызвало широкий общественный резонанс, касается выселения граждан из жилого помещения за неуплату. Действительно, ст. 90 Проекта ЖК предусматривает, что если наниматель и проживающие совместно с ним члены его семьи более шести месяцев без уважительных причин не вносят плату за жилье, они могут быть выселены из занимаемого ими жилого помещения. Однако выселение по данному основанию производится только в судебном порядке с предоставлением другого жилого помещения по договору социального найма в размере, установленном для вселения граждан в общежитие. Таким образом, "злостных неплательщиков" никто не может самовольно выгнать из жилого помещения без предоставления другого жилья.

Безусловно, данная норма действует только в отношении нанимателя и членов его семьи, которые пользуются жилым помещением по договору социального найма. Наниматель, иные совместно проживающие с ним лица, которые проживают в жилом помещении на основании договора коммерческого найма и не вносят плату за пользование им, выселяются без предоставления другого жилого помещения. Но и в этом случае выселение нанимателя из жилого помещения осуществляется только в судебном порядке.


Хочется отметить, что данное положение не является новым для жилищного законодательства, так как данное основание для выселения из жилого помещения лиц, не вносящих плату за пользование жилым помещением и коммунальные услуги, было предусмотрено еще в Законе РФ "Об основах федеральной жилищной политики", принятом 24 декабря 1992 г.3 Вообще, проект Жилищного кодекса РФ не вносит каких-либо "революционных" изменений относительно выселения граждан из жилого помещения. Как и в настоящее время, выселение из жилого помещения производится только в судебном порядке. Основаниями для выселения из жилого помещения без предоставления другого жилья являются следующие:

- наниматель и (или) проживающие совместно с ним члены его семьи бесхозяйственно обращаются с жилым помещением, допускают его разрушение или используют его в не предусмотренных для него целях;

- наниматель и (или) проживающие совместно с ним члены его семьи делают для остальных проживание в одном жилом помещении (доме) невозможным


При этом наймодатель обязан предупредить нанимателя и членов его семьи, о необходимости устранить нарушения, а если они влекут разрушение жилого помещения, вправе также назначить нанимателю и членам его семьи разумный срок для устранения этих нарушений. Если наниматель жилого помещения и (или) проживающие совместно с ним члены его семьи после предупреждения наймодателя не устраняют эти нарушения, виновные по требованию наймодателя или других заинтересованных лиц выселяются в судебном порядке без предоставления другого жилого помещения.

Законопроект также допускает, что без предоставления другого жилого помещения могут быть выселены из жилого помещения граждане, лишенные родительских прав, если совместное проживание этих граждан с детьми, в отношении которых они лишены родительских прав, признано невозможным.

Таким образом, основания для выселения нанимателя без предоставления другого жилого помещения, а также порядок выселения остаются прежними. Однако порядок заключения договора социального найма жилого помещения существенно меняется. В соответствии со ст. 57 Проекта ЖК РФ, гражданам, состоящим на учете в качестве малоимущих и нуждающихся в жилых помещениях, жилые помещения по договору социального найма предоставляются на основании решения органа местного самоуправления. Ордер на жилое помещение выдаваться не будет. Решение о предоставлении жилого помещения является основанием для заключения договора социального найма. Именно указанное положение законопроекта явилось поводом для ошибочного заключения "договор вместо ордера". Это заключение является неверным. Как отмечают практически все ученые-теоретики, ордер в настоящее время является документом, на основании которого заключается договор социального найма жилого помещения4. Ордер входит в сложный юридический состав, на основании которого у нанимателя и членов его семьи возникает право пользования жилым помещением, расположенным в государственном и муниципальном жилищном фонде. По своей юридической природе ордер - это приказ, то есть административно-правовой документ, в котором содержится распоряжение жилищно-эксплуатационной организации предоставить гражданину, которому выдан ордер, и членам его семьи конкретное юридически и фактически свободное жилое помещение. Таким образом, как отмечает П.И. Седугин, применительно к жилищным правоотношениям в сфере социального найма ордер на жилое помещение и договор социального найма находятся в тесном, неразрывном единстве и взаимодействии5. Выдача ордера никак не может заменить собой заключение договора найма на жилое помещение, которое являлось и является обязательным как на основании ныне действующего ЖК РСФСР, так и согласно ст. 672 ГК РФ.

Другое дело, что ордер является обязательной административной предпосылкой для заключения договора социального найма жилого помещения. Если на жилое помещение, занимаемое на основании договора социального найма жилого помещения, ордер не был выдан или ордер в судебном порядке был признан недействительным, это влечет недействительность и договора социального найма жилого помещения. В этой связи отказ законодателя от выдачи ордера на жилое помещение представляется не совсем удачным. Форма ордера утверждена действующим законодательством и является единой на всей территории РФ. Очевидно, законодатель стремится уменьшить административные предпосылки для заключения договора социального найма. Такое решение, по нашему мнению, нельзя назвать удачным, так как договор социального найма жилого помещения все равно будет заключаться только на основании решения органа местного самоуправления.

Следующая законодательная новелла существенно изменяет жилищные права бывших членов семьи собственника жилого помещения, которые вместе с ним проживают в жилом помещении. Ст. 31 Проекта Жилищного кодекса устанавливает, что к членам семьи собственника жилого помещения относятся проживающие совместно с ним в принадлежащем ему жилом помещении его дети, родители и супруг. Другие родственники, нетрудоспособные иждивенцы, а в исключительных случаях - иные граждане могут быть признаны членами семьи собственника, если они вселены собственником в качестве членов своей семьи.

В соответствии со ст. 292 ГК РФ, члены семьи собственника, проживающие в принадлежащем ему жилом помещении, имеют право пользоваться этим жилым помещением на условиях, предусмотренных жилищным законодательством. Как отмечает П.В. Крашенинников, право членов семьи собственника жилья подпадает под признаки вещного права, изложенные в пп. 3 и 4 ст. 216 (право следования и абсолютная защита)6. Ученый отмечает, что причина ведения нового вещного права именно в таком виде состоит из трех взаимосвязанных аспектов: социального, экономического и правового. Проживание членов семьи собственника в принадлежащем ему жилом помещении, безусловно, построено на личных отношениях между гражданами. Однако отношения между людьми могут испортиться, семейные связи оказаться разорванными. Именно поэтому отсутствие правового регулирования в таких случаях сказывается весьма отрицательно.

Проект Жилищного кодекса предлагает, что возникшие проблемы должны решаться следующим образом. В случае прекращения семейных отношений с собственником жилого помещения право пользования данным жилым помещением за бывшими членами семьи собственника этого жилого помещения не сохраняется, если иное не установлено соглашением между собственником и бывшим членом его семьи. Если у бывшего члена семьи собственника жилого помещения отсутствует иное жилое помещение, то суд с учетом его имущественного положения и других заслуживающих внимания обстоятельств может разрешить бывшему члену семьи собственника остаться проживать в жилом помещении на срок, не превышающий один год. По истечении этого срока бывший член семьи собственника обязан освободить жилое помещение, его право пользования этим жильем прекращается, если только иного не установлено соглашением между собственником и данным гражданином. Как мы видим, разрыв семейных связей может привести к тому, что человек (бывший член семьи собственника) потеряет жилище, которое может быть для него единственным.

В одной работе невозможно охватить весь спектр существующих в жилищной сфере проблем и дать комментарий ко всему указанному жилищному законопроекту. Так, проект Жилищного кодекса особо уделяет внимание разграничению компетенции между органами государственной власти РФ, субъектов РФ и органами местного самоуправления. Далее, исключается первоочередное предоставление жилых помещений: жилье по договору социального найма будет предоставляться в порядке очередности, исходя из времени принятия граждан на учет и включения в списки на предоставление жилых помещений. Исключение составляют случаи, возникшие в связи со стихийным бедствием или другой чрезвычайной ситуацией.

Достаточно подробно урегулированы вопросы, связанные с предоставлением общежитий, служебных жилых помещений, с предоставлением жилых помещений в маневренном жилищном фонде для временного проживания граждан в связи с капитальным ремонтом.

В отличие от ЖК РСФСР, в проекте регламентируются не только правовое положение членов жилищных и жилищно-строительных кооперативов, но и урегулирован вопрос о преимущественном праве вступления в члены кооператива в случае наследования пая.

Неоднозначно оцениваются нормы проекта, которые предусматривают отмену согласования органами опеки и попечительства в случае совершения сделок с жилыми помещениями, в которых проживают несовершеннолетние дети и недееспособные лица. С одной стороны, безусловно, самыми заинтересованными лицами в создании нормальных жилищных условий для ребенка являются его родители. С другой стороны, известно немало примеров злоупотребления опекунами, попечителями, родителями своими правами, в результате чего несовершеннолетние дети и недееспособные граждане просто лишались жилья.

Тем не менее, хочется остановиться еще на одном вопросе. Предусматривается, что бесплатная приватизация жилых помещений в домах государственного и муниципального жилищного фонда прекращается с 1 января 2007 г. Напомним, что по действующему законодательству наниматель и члены его семьи, проживающие в государственном и муниципальном жилищном фонде по договору социального найма жилого помещения, имеют право один раз бесплатно приватизировать его, то есть требовать, чтобы им передали в собственность на безвозмездной основе жилое помещение, которым они пользуются как наниматели. Приобрести ли в собственность занимаемое жилое помещение или продолжать им пользоваться на условиях найма, граждане решают самостоятельно, один из основных принципов приватизации - добровольность. Однако, как уже отмечалось, такое право граждан на бесплатную приватизацию прекращается с указанной даты. Это означает, что если после указанного срока лица захотят приобрести в собственность занимаемые ими жилые помещения, им придется их выкупать, требовать бесплатной передачи станет уже невозможно. При этом не следует думать, что лиц, не успевших приватизировать занимаемое жилье, будут выселять или принудительно заставлять его выкупать. Наниматель по договору социального найма и члены его семьи, проживающие в жилом помещении на условиях социального найма, который является бессрочным договором, будут владеть, пользоваться и в установленных пределах распоряжаться жилым помещением.

В заключение представляется необходимым отметить, что проект Жилищного кодекса РФ принят Государственной Думой Федерального Собрания РФ только в первом чтении, еще идет обсуждение важнейшего жилищного закона. Безусловно, в целях реформирования жилищной сферы Государственной Думой Федерального Собрания РФ рассматривается пакет законопроектов, направленных на создание правовых условий для формирования рынка доступного жилья. Однако основополагающим документом стал все-таки проект Жилищного кодекса. Поэтому хочется верить, что важнейший нормативный акт, призванный урегулировать правоотношения в жилищной сфере, перед вынесением на рассмотрение во втором чтении будет доработан с учетом интересов как государства, так и граждан. Необходимость его принятия и вступления в действие в ближайшем будущем не вызывает сомнений.


1 См.: Гражданское право. Учебник. Ч. 2 / Под ред. А.П. Сергеева, Ю.К. Толстого. М., 1997. С. 198.

2 См.: Крашенинников П.В. в книге "Жилищные права граждан: Закон "Об основах федеральной жилищной политики". Постатейный комментарий" / общ. ред. П.В. Крашенинникова. М., 1997. С. 3.

3 Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1993. №3. Ст. 99.

4 См., например: Крашенинников П.В. Жилищное право. М., 2004. С. 71.

5 См.: Седугин П.И. в книге "Жилищные права граждан: Закон "Об основах федеральной жилищной политики". Постатейный комментарий" / Общ. ред. П.В. Крашенинникова. М. 1997. С. 159.

6 Крашенинников П.В. Жилищное право. М., 2001. С. 163.

  • Общество и власть


Яндекс.Метрика