Административный регламент: от концепции к законопроекту

В начале мая 2004 года за "круглым столом" в УрАГС прошло обсуждение законопроекта "Об административных регламентах в исполнительных органах государственной власти Российской Федерации". В №3 (31) журнала "ЧиновникЪ" опубликована стенограмма "круглого стола". Тогда обсуждалась концепция законопроекта, а в конце сентября этого года, в той же аудитории, хотя и в большем составе, обсуждалась уже собственно первая версия самого законопроекта.


В обсуждении принимали участие:

Владимир Николаевич Южаков, д.ф.н., профессор, руководитель проектов по административной реформе Центра стратегических разработок (Москва), Ярослав Юрьевич Старцев, к.полит.н., доцент кафедры государственно-политического управления УрАГС; Леонид Григорьевич Кириллов, к.э.н., доцент кафедры современных технологий управления ИППК УрАГС; Игорь Вячеславович Кулешов, к.ю.н., доцент кафедры конституционного и муниципального права УрАГС; Анатолий Дмитриевич Тюнякин, к.ф.н., консультант управления профессиональной подготовки кадров и методической работы Правительства Свердловской области; Татьяна Владимировна Наумова, Наталия Игоревна Чистякова - консультанты управления кадров и наград Губернатора и Правительства Свердловской области; Валерий Алексеевич Антошин, к.ф.н., профессор, и.о. зав. кафедрой ГМУ ИППК УрАГС; Александр Александрович Александров, начальник Управления по координации внутренней политики Губернатора Свердловской области.


Как отметил в начале своего выступления В.Н. Южаков, сегодня для обсуждения предлагается версия законопроекта, официально утвержденная в рамках тех рабочих структур, которые занимаются его подготовкой. До сих пор законопроект обсуждался только в группах разработчиков и впервые будет обсуждаться в публичной аудитории, с людьми, которые заинтересованы в том, чтобы вопросы, которые ставит законопроект, решались наилучшим образом, но не обязательно так, как они видят. Все те предложения, подчеркнул выступающий, которые прозвучали здесь ранее при обсуждении концепции, не в прямой форме, но косвенно нашли свое отражение в законопроекте.

Работа над концепцией законопроекта позволила более четко определиться с предметом регулирования. Предмет регулирования законопроекта - это порядок разработки, принятия, совершенствования, изменения и отмены административных регламентов. Эта тема была заявлена и в концепции. Но вместе с тем возникал целый ряд вопросов. А как быть с законами, которые регулируют те же самые вопросы? Как быть с другими нормативными правовыми актами? Как быть с проблемой регулирования предоставления государственных услуг? И так далее.

На сегодняшний момент предмет закона в ряду других задач, которые стояли и возникают в ходе совершенствования государственного управления или в ходе решения задач по повышению эффективности государственного управления, выглядит следующим образом. Первая проблема законодания, которая сегодня достаточно активно решается, - уточнение тезисов, целей, задач и показателей деятельности органов исполнительной власти да и вообще государственных органов. Вопрос этот не завершен, но первые шаги в этом направлении делаются. Цели, задачи, результаты уточняются. Соответственно, в целом будут уточняться и государственные функции, об исполнении которых идет речь в законопроекте. Когда эта задача будет более точно прописана, разработчикам легче будет определяться и с тем, исполнение каких именно функций регулируется законом об административном регламенте.

Поиск механизма по оценке эффективности исполнения поставленных целей и задач, функций - тоже непростая задача. Когда эти показатели результативности будут сформулированы и качественно, и количественно, тогда легче будет оценивать, насколько федеральные органы или органы исполнительной власти субъектов Федерации справляются со своими задачами, и легче определить, сколько им нужно выделить средств на решение новых задач.

Естественно, здесь должна быть еще одна немаловажная фигура - это институт мониторинга деятельности государственных органов. Мониторинга, который организуется самим государством, и мониторинга, который проводится структурами гражданского общества. Проблема в том, чтобы этот мониторинг занимал реальное место и был реально значимым механизмом по оценке эффективности достигнутых результатов и, соответственно, выделению ресурсов для новых целей и задач.

Законопроект, в отличие от того, что было в концепции, предельно четко определяет административный процесс как совокупность действий и решений, обеспечивающих достижение каких-либо целей внутри и вне государственного органа. Проблема состоит в том, что эти административные процессы, с точки зрения результатов, крайне неупорядочены, они часто повторяют и дублируют друг друга, не всегда согласованны, слишком затратны, слишком многое отдается на усмотрение руководителя, что делает неэффективным исполнение и трудно доказуемым количество ресурсов, которые должны быть взяты для решения тех или иных задач. Необходимо найти способ организовать административный процесс так, чтобы движение от постановки задачи к результату было как можно более коротким.


Задача административных регламентов состоит в том, чтобы установить ясно, четко, понятно и прозрачно эффективную процедуру исполнения административно-правовых процедур для:

- процессов взаимодействия государственных органов с гражданами и организациями, созданными для государственных функций;

- процессов взаимодействия органов государственной власти между собой;

- внутренних процессов, обеспечивающих исполнение государственных функций и взаимодействие органов между собой.


Для каждого из этих трех видов административных процессов законопроект предлагает установить свои виды административных регламентов:

- административные регламенты государственных функций;

- административные регламенты взаимодействия органов исполнительной власти;

- административные регламенты собственно исполнительной власти.


Всё вместе законопроект предлагает называть сводным административным регламентом органов исполнительной власти, в который, в том числе, будут входить и должностные регламенты государственных служащих соответствующих органов исполнительной власти.

Первоначально казалось, что административные регламенты вообще должны исчерпывающе регулировать административные процедуры, но теперь разработчики проекта, основываясь на мнении известных юристов, например, Юрия Александровича Тихомирова, пришли к выводу, что административные процедуры реально могут и будут устанавливаться разными способами. И административные процессы, соответственно, могут регулироваться разными способами. И в тех случаях, когда закон исчерпывающим образом устанавливает и регулирует административные процедуры, принятие административных регламентов не является необходимым.

Помимо этого существуют ситуации, когда административные процедуры могут устанавливаться и обычаями, и по усмотрению должностного лица. Когда должностное лицо по своему усмотрению принимает решение, оно все равно должно принимать его не произвольно, а в соответствии с определенными правилами, обеспечивая соотнесение интересов всех сторон, которые затрагивает принимаемое решение или действие. Однако у всех административных процедур есть нечто общее. И у тех, которые устанавливаются законом (предметом закона), и у тех, которые будут устанавливаться административным регламентом, и у тех, которые устанавливаются по обычаю или по усмотрению главного должностного лица. И это общее должно быть отражено в особом законе об административных процедурах.

На подзаконном уровне (если не считать обычая, по усмотрению) административная процедура может устанавливаться административным регламентом. Если эта норма не будет соблюдаться, законопроект должен установить какую-то процедуру исполнения функции достижения той или иной цели, потому что просто приказом, просто инструкцией это сделать невозможно. Только регламентом может быть установлено то, как исполняется функция, как реализуется задача, то, как предоставляется государственная услуга. При этом административный регламент должен исчерпывающим образом регулировать исполнение этих функций, достижение этой задачи.

Если возникает необходимость внести изменения в процедуру исполнения функции или решения той или иной задачи, это можно сделать только через внесение изменений в административный регламент, регулирующий исполнение этой функции или иные полномочия государственного органа. Законопроект прописывает процедуру внесения изменений, потому что жизнь постоянно движется, административные регламенты не должны быть какими-то жесткими структурами, а наоборот - раз в три года они должны обновляться в обязательном порядке. То есть должны пересматриваться и уточняться с учетом новых реалий. С другой стороны, изменения в них могут вноситься по инициативе заинтересованных лиц, по инициативе самого органа исполнительной власти, если в этом возникает необходимость, диктуемая, например, тем, что появились новые технические средства, которые позволяют все задачи решать в более короткие сроки.

Соотношение инструкций и административных регламентов и стандартов услуг не было прописано в концепции. Теперь в законопроекте это прописано достаточно детально. Разработчики исходили из того, что государственная услуга является конечным результатом исполнения государственной функции. И по сути дела, исполнение любой государственной функции может и должно, в случае требования граждан и организаций, завершаться предоставлением в установленной законом или административным регламентом форме государственной услуги гражданам и организациям.

Возьмем, например, разработку нормативных правовых актов. Она напрямую не связана с предоставлением услуг гражданам и организациям. Однако если заинтересованные лица, группа граждан, коммерческие и иные организации обращаются в государственный орган в установленном порядке с предложением разработать или внести изменения в прописанные нормативные правовые акты и ожидают получить это от государства (в установленной форме), то это вполне можно рассматривать как оказание услуги, которая должна быть определенным образом урегулирована. В этом законопроекте, как и в целом ряде других, закладываются нормы, которые бы обеспечивали легализацию получения организациями и гражданами такой государственной услуги. Здесь предусматривается, что в случае, если у заинтересованного лица возникает необходимость внести изменения в административный регламент (а это - нормативный правовой акт), то заинтересованное лицо непосредственно или через своих представителей обращается в установленном порядке через уполномоченный федеральный орган, через комиссию по административным регламентам с предложениями внести изменения. И здесь прописана процедура, как эта услуга должна быть оказана соответствующими органами. Итогом должно быть рассмотрение этого запроса и ответ либо подготовленный проект нормативного правового акта.

Отсюда и понимание соотношения двух очень важных регуляторов действий государственных органов: административных регламентов и стандартов государственных услуг. Есть такая очень важная область, где государственный орган непосредственно взаимодействует с гражданином. Это непосредственное взаимодействие с гражданином должно регулироваться не только административным регламентом, но и стандартом этого взаимодействия, стандартом государственной службы. Под стандартом государственной службы в данном случае понимается совокупность требований к государственной услуге, предоставляемой соответствующим государственным органом.

Почему нельзя это урегулировать в одном административном регламенте, не выделяя стандарты государственных услуг как отдельный нормативный акт, регулирующий деятельность государственного органа? Прежде всего потому, что стандарты государственных услуг должны быть в гораздо большей степени разрабатываться с учетом интересов заинтересованных лиц, чем сами административные регламенты. Они должны напрямую отражать интересы тех, кто приходит за этими государственными услугами. Стандартами государственных услуг регулируются не все государственные услуги, а только услуги, предоставляемые государственными органами непосредственно по обращениям граждан и организаций в эти государственные органы.

По мнению А.Д. Тюнякина, в законопроекте, представленном для обсуждения, не хватает конкретики. Он полагает, что надо четко расписать функции, упорядочить их, определить стандарты, ответственность, критерии, чтобы граждане видели конструктивное начало. Иначе сразу возникают сомнения. В понимании наших граждан, отметил выступающий, наше государство - это нечто другое, чем в западных странах. То, о чем здесь говорилось, соответствует пониманию западного человека, для которого государство - это аппарат чиновников, которые выполняют государственный регламент и так далее. Для наших людей государство - нечто сакральное. Это то общее, что заботится о них, и чем выше стоит человек, тем больше он недоступен. Люди не знают, что такое стандарты на государственные услуги, и этот термин вообще не употребляют, а говорят о работе государственных органов…

В.Н. Южаков согласился, что нормы, закладываемые законопроектом, противоречат сложившимся стереотипам понимания государства. Однако этим законопроектом предполагается существенно повлиять на представление о том, как государство относится к людям, и о том, как люди должны воспринимать государство. Это не означает, что люди должны изучать этот законопроект. Но с помощью этого законопроекта, путем его внедрения в практику, граждане должны столкнуться с другим государством и путем этого контакта научиться пониманию, что государство может быть и должно быть другим. Государство должно быть структурой, которая оказывает услуги гражданам и организациям, в том числе по обеспечению безопасности. Обеспечение безопасности - глобальная услуга, оказываемая государством, необходимая всем.

Предстоит серьезное противостояние сложившимся стереотипам в отношении к государству. Важно, чтобы гражданин понимал: он вправе обратиться к государству и получить в ответ на свой запрос ясное и прозрачное решение. И знал технологию этого решения, за несоблюдение которой он точно так же ясно и понятно может спросить с этого государственного органа.

Далее, в выступлении Л.Г. Кириллова было отмечено, что при работе по этой теме с правительствами субъектов Федерации основная проблема возникает с определением самого понятия государственной функции, на что докладчик ответил, что определение государственной функции не является предметом данного закона. Ряд комиссий намереваются в ближайшее время завершить процесс упразднения тех государственных функций, которые признаны излишними или дублирующими, завершить процесс принятия изменений в соответствующем нормативно-правовом акте, который урегулирует вопрос. После этого останется перечень ряда государственных функций, которые установлены различным способом на настоящий момент.

Данный законопроект будет работать для тех задач, которые останутся в перечне государственных функций. Функции, которые сегодня являются государственными, а завтра будут переданы на рынок, соответственно, не будут регулироваться ни создаваемыми административными регламентами, ни стандартами государственных услуг. Если говорить о перечне, то административный регламент государственных функций устанавливает административные процедуры для взаимодействия исполнительных органов государственной власти с гражданами и организациями при подготовке нормативно-правовых актов, взаимодействие исполнительных органов государственной власти при предоставлении государственных услуг, начиная от выдачи свидетельства о рождении и кончая свидетельством о смерти.

Рассмотрение исполнительными органами государственной власти обращений граждан и организаций - это тоже функция, которая должна быть урегулирована. Так же, как рассмотрение исполнительными органами государственной власти административных жалоб граждан и организаций на решения и действия исполнительных органов. Вот, если говорить обобщенно, весь круг государственных функций, которые предстоит регулировать административным регламентом.

И.В. Кулешов высказался в поддержку концепции данного законопроекта. Идея и философия этого законопроекта, по его мнению, состоит в том, чтобы для каждого чиновника четко установить порядок его действий. И это будет первоочередная гарантия прав граждан. Потому что сейчас гражданин четко не знает, в каком объеме и как, в каком порядке ему должны оказать услугу. Или, по крайней мере, помочь ему в разрешении какой-то конфликтной ситуации или какого-то конкретного интереса, который он самостоятельно реализовать не в состоянии.

По поводу государственной функции И.В. Кулешов напомнил, что государственные функции устанавливаются на основе Конституции Российской Федерации. Для каждого госоргана устанавливается определенный перечень положений, но единого перечня государственных функций не существует. На сегодняшний день есть семьдесят четыре федеральных органа исполнительной власти и, соответственно, семьдесят четыре постановления, которые устанавливают их функции. Единства тут нет и никогда не будет.

Кроме того, по мнению И.В. Кулешова, необходимо уточнить круг лиц, которых законопроект относит к государственным служащим и к заинтересованным лицам.

В законопроекте, полагает В.Н. Южаков, в отличие от концепции, гораздо более детально "прописан" круг этих лиц. Так, к заинтересованным лицам законопроект относит граждан и организации, которые в установленном порядке зарегистрированы в уполномоченном федеральном органе или в уполномоченном органе субъекта Федерации. Это могут быть некоммерческие организации, которые представляют, в одном случае, интересы физических лиц, а в другом случае - интересы организаций. Определено положение такого участника, как уполномоченный федеральный орган и уполномоченный орган субъекта Федерации по разработке административных регламентов. Возможно, они будут привлекаться и при разработке стандартов для государственных служащих. Более точно определен статус комиссии при органах исполнительной власти и федеральных комиссий, которые в этом проекте предлагается назвать национальным советом регламента. Определено представительство заинтересованных лиц в этих комиссиях и национальных советах. Если первоначально было заложено, что комиссии и советы формируются на паритетных началах, то здесь разработчики сознательно пошли на то, чтобы комиссии и национальные советы на две трети состояли из заинтересованных лиц.

Определена роль, соответственно, и самих федеральных органов и органов исполнительной власти субъектов Федерации в процессе разработки и принятия решений. В целом конкретизирован механизм взаимодействия этих участников при разработке и принятии решений. Разработчиком административного регламента является соответствующий федеральный орган государственной власти. А проект решения подготавливается уполномоченным органом по административным регламентам, который представляет надведомственные интересы государства, и согласуется с комиссией или национальным советом, которые представляют интересы заинтересованных лиц.

Утверждение административного регламента осуществляется опять же в федеральном органе исполнительной власти. И комиссия, и национальный совет вправе вернуть регламент на доработку уже по своим основаниям, вытекающим из их собственных интересов. Определена процедура разрешения конфликта. Если национальный совет или комиссия, или уполномоченный орган возвращают регламент на доработку, происходит доработка, согласование, и регламент снова возвращается на утверждение органом исполнительной власти, являющимся разработчиком. Если во второй раз это согласование не получается, то вопрос выносится на уровень правительства. Закон прописывает в обязательном порядке включение в состав рабочих групп по подготовке административных регламентов тех людей, тех экспертов, которых направит национальный совет или соответствующая комиссия.

Очень важным остается вопрос, какова будет процедура отбора заинтересованных лиц для участия в национальном совете или комиссии. Проблема состоит в следующем: как сделать так, чтобы при относительно постоянном составе национального совета и соответственных комиссий там всегда участвовали люди, понимающие предмет конкретного административного регламента? Один из возможных вариантов - чтобы в национальном совете и комиссии по административному регламенту наряду с постоянными членами от заинтересованных лиц три места были бы переменными.

Смысл всей этой работы в том, чтобы по завершении разработки соответствующего административного регламента, то есть функции того или иного органа исполнительной власти, или того или иного действия органов исполнительной власти, иные законы, нормативные правовые акты, регулирующие исполнение этой функции и других полномочий государственной власти, были отменены. Если этого не будет сделано, то при наличии регламента будет еще множество приказов и инструкций, которые регулируют деятельность данного органа. Более того, здесь заложены нормы, что если установленный в законном порядке административный регламент исполнения той или иной функции или других полномочий государственной власти не введен в действие в результате интриг, то гражданин или организация вправе оспорить любое решение, принятое по этому предмету ведения без административного регламента. В соответствии с принятым регламентом оно может быть признано незаконным только на том основании, что должно быть урегулировано административным регламентом. Это тоже будет способствовать тому, чтобы своевременно по графику, установленному Правительством Российской Федерации, осуществлять или в соответствии с новым законом разрабатывать административный регламент.

Как отметил Я.Ю. Старков, через весь законопроект красной нитью проходит такая конструкция: административный регламент - это нормативный правовой акт. Этот нормативный правовой акт уже в силу своей природы напрямую регулирует не только деятельность госслужащих государственных органов, но и деятельность граждан и организаций, которые туда обращаются. Вместе с тем, эти нормативные правовые акты, согласно законопроекту, принимают органы исполнительной власти, в том числе и органы надзора, и федеральные агентства. Таким образом, любой орган исполнительной власти получает возможность принимать нормативные правовые акты, которые регулируют, в том числе, напрямую и поведение граждан и организаций. Получается неправомерное расширение административной власти, которое противоречит духу законопроекта.

По мнению В.Н. Южакова, разработчики уже учли это замечание, высказанное Я.Ю. Старковым на прошлом обсуждении, и заложили компромиссную норму, что регламент утверждается соответствующим органом исполнительной власти. Но пока не сложилась до конца трактовка того, что означает эксклюзивность разработки нормативных правовых актов министерства. Означает ли это эксклюзивность разработки всяких нормативных правовых актов, в том числе и на регулирование собственной деятельности органа исполнительной власти? Если все-таки будет принята вторая трактовка, то эксклюзивность разработки административных регламентов министерствами не будет означать при этом разработку других нормативных правовых актов, регулирующих собственную деятельность федерального органа исполнительной власти.

Законопроект устанавливает определенные критерии исполнения государственных функций, поэтому устанавливать требования без выполнения административного регламента никто не может. Требования таковы, чтобы сделать административные процедуры максимально нацеленными на интересы граждан, с одной стороны, и на максимальную эффективность работы государственных органов - с другой. Эта точка зрения является ключевой в законопроекте. Именно ее требования должны быть реализованы разработчиком, должны быть гарантированы при подготовке законопроекта уполномоченным федеральным органом.

При рассмотрении каждого административного регламента нужно смотреть, какие есть полномочия у конкретного должностного лица принимать решения по собственному усмотрению. И те, кто готовит регламенты, те, кто согласует их со стороны государства и со стороны заинтересованных лиц, должны будут ответить на вопрос, можно ли здесь принимать решения на уровне должностного лица или должностному лицу решение должно быть предписано. В итоге должен быть установлен конкретный маршрут продвижения документов в государственном органе при подготовке того или иного государственного решения или при оказании той или иной государственной услуги.

Должна быть обеспечена "прозрачность" исполнения оказания государственной услуги, принятия решения или действия, чтобы каждый шаг был фиксирован в административном регламенте, а не оставлен на усмотрение должностного лица, чтобы заинтересованные граждане или организации, если их это продвижение заинтересует, могли бы обратиться к инспектору. Хотя, как правило, их это движение не должно интересовать, их должен интересовать срок его выполнения.

Точно так же важным для граждан и организаций, которые получают государственные услуги, является пункт об устранении необоснованных обременений для граждан и организаций. Должен быть ограниченный перечень обременений, которые могут быть наложены на гражданина при исполнении той или иной функции или оказании той или иной услуги, чтобы органы исполнительной власти не могли по своему усмотрению накладывать обременения дополнительно. Этот перечень должен быть утвержден и согласован в комиссии, где представлены заинтересованные лица. Заинтересованные лица должны не допустить включения в административный регламент ненужных (лишних) новых обременений.

Возвращаясь к вопросу о менталитете, сказал в завершение В.Н. Южаков, подчеркнем, что введение административных регламентов заставит должностных лиц относиться к исполнению своих обязанностей по-государственному: контроль над ними, в силу прозрачности и возможности участия в разработке административных регламентов всех заинтересованных граждан и организаций, станет реальным и заставит их ощущать ответственность за каждое свое действие.

Публикацию подготовили А. Панов, Л. Филипович

  • Общество и власть


Яндекс.Метрика