Закрытые административные территориальные образования: на пороге муниципальной реформы

Брусницына Ю.В. , Евстратова Е.А. , Ефимов В.А. , Кутарев К.Н. , Мельников Б.П. , Пенских Л.К. , Сергеев М.Г. , Тюменцева С.С.

14 июля 2004 г. в городе Новоуральске (закрытое административное территориальное образование - ЗАТО) состоялся "круглый стол", посвященный реформе местного самоуправления. В дискуссии приняли участие представители городской администрации, глава МО город Новоуральск, депутаты городской думы, руководство градообразующего предприятия - Уральского электрохимического комбината, представили профсоюзных организаций, руководители муниципальных и городских предприятий. Основная задача "круглого стола", проходившего в ДК "Строитель" г. Новоуральска и собравшего около сотни человек, - выявить степень готовности городских структур к изменениям, которые возникнут после вступления в действие с 1 января 2005 г. и реализации Федерального закона №131 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". В частности, существенные изменения ожидают всю схему территориальной организации местного самоуправления, которая предполагает создание новых муниципальных образований. Вместе с тем, к настоящему времени лишь некоторые из муниципалитетов уже получили утвержденные законом границы и статус. Кроме того, возникает необходимость тщательного анализа регионального законодательства, касающегося социальных льгот. Это должно стать отправным этапом в работе по реализации Федерального закона №122, определяющего, в частности, новый порядок оказания социальной помощи населению.
Готов ли Новоуральск стать "одним из" муниципальных образований Свердловской области? Насколько будет сокращен городской бюджет? Удастся ли сохранить статус ЗАТО? Останутся ли социальные гарантии на прежнем уровне? К чему готовиться муниципальным предприятиям? Ответы на эти и многие другие вопросы пытались дать участники "круглого стола", ряду которых мы предоставляем слово на страницах "Чиновника".


Среди участников дискуссии: Л.К. Пенских, Глава администрации МО город Новоуральск; С.С. Тюменцева, депутат городской думы; В.А. Ефимов, депутат городской думы; Е.А. Евстратова, директор МДОУ, и другие.


Л.К. ПЕНСКИХ, глава муниципального образования город Новоуральск:

- Еще в 1994-1995 годах в Новоуральске впервые был проведен референдум о присоединении к городу населенных пунктов Елани и Тарасково, и тогда же впервые был проведен референдум по принятию устава муниципального образования город Новоуральск. Тогда, помнится, горячих споров хватало. Потому что все те люди, которые включились в разработку и процесс утверждения устава, действительно были, как говорят, "все на новенького". Не было готовых ответов на вопросы, что такое устав, каким образом его необходимо писать; все пытались копировать или более-менее передать принципы тех крупных документов, которые были поддержаны Хартией Европейского Союза о местном самоуправлении, и стремились выйти на определенный перспективный уровень. Тогда было понятно, что ни одно муниципальное образование Свердловской области просто-напросто не имело границ или, хотя бы, даже описания границ. Все они были "в голове". Знали, что вот здесь проходит граница, но документов не было, в случае с ЗАТО это понятие границ все же было, но требовалось закрепить его законодательно. Тогда, десять лет назад, впервые пришло понимание и осознание того, что местное самоуправление, муниципалитет - это тот орган, который должен проводить на местах государственную политику, отслеживать все направления жизнедеятельности местного населения и обеспечивать этому населению все те условия, которые были прописаны в законе о местном самоуправлении.

Нам не приходится в настоящее время выбирать, поскольку законодатель определил, что закрытое административное территориальное образование относится к городским округам. Поэтому юридический статус ЗАТО - нашего муниципального образования однозначно определен законом прямого действия. Второй вопрос - с границами. Но и здесь, я считаю, что в 1995-96 годах мы "держали нос по ветру" и тогда уже задумались о том, что, прежде чем оговаривать любые принципы местного самоуправления, сначала надо определиться, в каких границах мы должны действовать. В 1996 году был подписан Указ Президента РФ "Об установлении границ закрытых административно-территориальных образований". Нам тогда удалось провести непростую работу, мы буквально первыми "ставили вешки" границ. Хорошо, что мы тогда решили этот вопрос, как нужно. И для нас вопрос о границах муниципального образования не стал и, надеюсь, не станет камнем преткновения при утверждении нынешних границ городского округа "МО город Новоуральск". Сейчас в Свердловской областной думе закон о выделении границ муниципального образования "Городской округ город Новоуральск" пройден в первом, во втором и в третьем чтениях. Нет сомнений, что он пройдет в Палате представителей, будет подписан губернатором Свердловской области и вступит в действие.

Следующий этап реализации закона - это организационно-правовой. Его должно пройти каждое муниципальное образование. Это приведение количественного состава представительного органа власти в соответствие с законом. Сегодня, думаю, об этом еще не раз скажут участники "круглого стола".

Отдельная тема, я считаю, это изменения, которые мы должны внести в Устав нашего муниципального образования. Устав - это документ, по которому мы живем сегодня и будем жить в ближайшие годы. Документ, созданный в 1995 году, Устав нашего города, отвечает всем требованиям нового законодательства. Но возникли некоторые вопросы, которые оказались не прописаны в Уставе. Они являлись предметом долгих споров и в городской думе, и в администрации МО.

Первый вопрос - о земле. Я считаю вопрос о земле важным по ряду причин: имея границы, мы до сих пор не имеем государственной регистрации всех земель, которые находятся на нашей территории. Вообще-то наша территория охватывает то, что является земельными ресурсами муниципального образования, - 42 тысячи 59 гектаров. Из них земли сельскохозяйственного назначения - 9 тысяч 680 га, земли населения - 9 тысяч 807 га, земли промышленности - 352 гектара, земли особо охраняемой территории - 4 гектара, земли лесного фонда - 18 тысяч 228 гектаров, запасные земли - 459 гектаров, земли водного фонда - 1 229 гектаров.

Для чего эти цифры? А вся суть проблемы в том, что муниципалитеты, обладая муниципальной недвижимостью плюс земельными запасами, должны делать свою политику - налоговую, доходную политику всех бюджетов, основываясь именно на этом. Представьте себе, что мы сформировали сейчас муниципальную собственность, которая включает общее количество зданий, но в то же самое время имеются земли, оформленные кадастром. Они оформлены теми картографическими изысканиями и занесены в него, но они не оформлены, как это положено, юридически в учреждениях юстиции в качестве муниципальных. Но это же наша собственность! Нам предстоит очень серьезная борьба за каждый гектар.

Дело в том, что наши запасы - собственность субъекта Федерации. До сих пор действует прежний закон о закрытом территориальном административном образовании, в котором записано: "Земли на территории закрытого административного территориального образования не могут находиться в частной собственности", тем самым возможности с выгодой для МО распорядиться землей не предусмотрено. Надо ли говорить о том, что любой здравомыслящий предприниматель будет вкладывать деньги и строить только тогда, когда будет иметь кусок земли в частной собственности. Мы здесь теряем немалую доходную часть бюджета. Поэтому проблемы, связанные с реформой местного самоуправления, нам выльются потом еще в ряд проблем, которые связаны с имущественным правом, с Земельным кодексом. Мы сейчас уже ведем очень хорошую конструктивную работу с Уральским электрохимическим комбинатом как федеральным унитарным предприятием для того, чтобы сельскохозяйственные земли совхоза "Уральский" находились не в федеральной, а в муниципальной собственности.

Важный вопрос - новые принципы формирования бюджета. На 2005 год (я могу успокоить всех жителей города) есть информация из федеральных Министерства финансов и Министерства экономики о том, что бюджет на 2005 год будет формироваться по тем же самым принципам закона о ЗАТО, который уже существует на протяжении более десяти лет. Поэтому нам беспокоиться за 2005 год, вроде бы, нечего. Но 2005 год нам определен как год переходной. С 1 января 2006 года, если у нас существенно изменятся все местные бюджетные взаимоотношения со Свердловской областью, мы "сядем" с вами на те нормативы бюджетной обеспеченности, которые в несколько раз ниже, чем сейчас в городе Новоуральске как ЗАТО. Тогда мы с вами поймем, наверное, что такое непосильные для бюджета детские дошкольные учреждения, скудное финансирование школьного образования и здравоохранения и многое другое. Нам с вами, вам как политикам, мне как Главе города, предстоит очень внимательно посмотреть, как сохранить тот неплохой потенциал, который у нас сейчас есть.

В новом законе о местном самоуправлении есть интересный термин - "отрицательный" трансфер. Что такое "отрицательный" трансфер? Нам, руководителям муниципальных образований, это уже пытались популярно объяснить. Это значит, что если муниципальное образование имеет бюджетную обеспеченность выше, чем у субъекта Российской Федерации, к примеру, в полтора раза, то бюджетная обеспеченность сокращается до среднего уровня. Я никак не могу понять, почему избрана такая методика? Ведь тогда постепенно будет снижаться и эта самая "средняя половина". Если мы нынче опережаем тех, то есть находимся среди тех, у кого имелись оптимальные сбалансированные бюджеты, мы вынуждены будем автоматически снижать планку среднего уровня. Вот эта проблема, на мой взгляд, очень серьезная, и подобные методики отрицательных трансфертов не улучшают ситуацию.

Еще одна очень серьезная проблема, которая также просматривается при реализации двух законов - закона о местном самоуправлении №131 и закона о субъектах Федерации. С 2005 года субъекты Федерации должны в определенной части финансировать два направления - медицину и образование. Я не буду подробно пояснять, какие там предусмотрены детали. На практике же мы сейчас полностью финансируем их из городского бюджета. При новом порядке, если субъект Федерации будет эти расходы финансировать, мы эту часть денег добровольно будем возвращать субъекту, а потом нам, как говорится, "подкинут"? Или нам ничего не дадут? Есть выход, который предлагаю реализовать. Следует подписать соглашение между правительством и губернатором Свердловской области о том, что на 2005 год эти функции по финансированию, как функции субъекта РФ, на основе договора передаются нам, органу местного самоуправления, в Новоуральск. Я считаю, что это нормальный шаг, который мы сейчас обсуждаем и с управлением юстиции, и с другими заинтересованными сторонам. Это шаг, который мы без промедления должны сделать. Но мы должны совершенно четко понять, почему мы должны подписать такое соглашение. Иначе те деньги, которые планируются на образование, просто не дадут городу. Уже сейчас в областном министерстве финансов именно такой настрой.

Вот это ряд проблем, которыми я сейчас поделился, хотя это далеко не все проблемы, возникающие при реализации закона о местном самоуправлении. Но мое твердое убеждение, что полная реализация закона о местном самоуправлении, в какую бы сторону чиновники ни поворачивали этот закон, до тех пор, пока не будет наполняемости бюджета муниципального образования для оптимальной реализации потребностей города, хотя бы для обеспеченности жизненно важных направлений (имею в виду жилищно-коммунальное хозяйство, медицину, образование), мы никогда не получим с вами реформу, которая бы удовлетворила и чиновников, и руководителей города, и население. Однозначно, что население города при таком, примерно трехразовом снижении бюджета будет недовольно.

В определенной степени налицо ущербность закона о реформе местного самоуправления. Это заключается в отрыве нормативной базы от естественно сложившихся принципов и выверенных вполне конкретных цифр расходов. Подчеркну, что эти расходы складывались не за месяц, а проверены практикой почти десятка лет. Если следовать логике, которая сейчас отражена в законе, то теряется всякий смысл муниципалитету зарабатывать деньги. Хоть плюс, хоть минус, хоть ты зарабатывай, хоть не зарабатывай, тебе нормативы будут определять сверху, уравнивать территории МО. И к подобной уравниловке придется приспосабливаться

Хочу еще раз подчеркнуть, что все те "излишки" (термин, разумеется, очень условный!), например, нашего благоустройства, нашего внешкольного образования, проведение каких-то олимпиад, конкурсов детского творчества, расходы на спорт нам придется сократить или просто отказаться от них. Нам придется, судя по всему, перейти на ту систему минимальной социальной защиты, какой она стала сейчас по всей России. Просто-напросто не выполнять в такой ситуации те 67 законов, которые мы должны выполнять. Мы в той или иной степени реализуем все социальные льготы, в них перечисленные, и не без оснований считаем, что делаем недостаточно. Не будет денег - мы не сможем и наполовину реализовать эти законы.

Мы обсуждаем за этим "круглым столом" наш, новоуральский вариант внедрения новых принципов местного самоуправления, мы обсуждаем не вариант Каменска-Уральского, не Екатеринбурга, не города Нижнего Тагила, мы обсуждаем вопросы, связанные с нашим, уже достигнутым уровнем, и констатируем, что новые принципы приведут к снижению уровня жизни в нашем ЗАТО. Есть множество МО, надеющихся на "донорские" территории, и они будут получать необходимое, и им гораздо спокойнее так жить, получая эти "отрицательные" трансферты. Иждивенческие настроения таких районов не умирают, они по-прежнему будут ждать денег от субъекта Федерации и по-прежнему будут не удовлетворены, а те районы, которые более-менее зарабатывали и получали, те, кто был впереди, как ЗАТО, они просто резко понизят уровень благополучия населения, а за этим реальные судьбы тысяч наших горожан! Выходит, что реформа в интересах слабых субъектов Федерации и муниципальных образований.

Что такое эффективность власти? Это запрещать как можно меньше, разрешать побольше, а распределять - для любого чиновничьего аппарата это самая высшая точка, самое любимое дело. Если слово "распределять" будет преобладать, то чиновник при этом выиграет, он всегда будет в почете, он всегда будет благополучен. И мы опять будем ездить и выпрашиватьэти пресловутые трансферты. Это с точки зрения управляемости - нулевой вариант, с точки зрения зависимости от вышестоящего субъекта и правительства - это прямой вывод, что мы возвращаемся к распределиловке.


К.Н. КУТАРЕВ, председатель городской думы Новоуральска:

- Как известно, Федеральный закон №131 от 6 октября 2003 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" вступает в силу в полном объеме с 1 января 2006 года, а отдельные положения, установленные главой 12-й, это переходные положения, в иные сроки, начиная с момента опубликования закона. Так что сегодня вполне правомерно говорить о ходе реализации закона в муниципальном образовании город Новоуральск, а не только о подготовке к реформе.

По заявлению губернатора Свердловской области, в ходе реализации закона о местном самоуправлении на территории области вместо 74 муниципальных образований появится более 500 единиц местного самоуправления. Я специально привожу эти цифры, чтобы подчеркнуть: в новых условиях устройства местного самоуправления на Урале закрытые административные территориальные образования теряют часть своей исключительности, определенной во многом статусом ЗАТО и значительной величиной бюджета, формируемого во многом за счет градообразующего предприятия УЭХК. И Новоуральск становится "одним из…". К этой мысли и, соответственно, к решениям, которые принимают органы местного самоуправления, надо привыкать.

Логика закона проста: мой мандат - мой бюджет. Для того, чтобы определить основные направления работы представительного органа в ходе реализации данного закона, надо, по моему мнению, проанализировать исходное состояние системы местного самоуправления в Новоуральске. Оценить, что уже сделано в данном направлении, учесть особенности в свете современного реформирования в стране налогового и бюджетного законодательства, реформы ЖКХ, реформы предоставления социальных льгот, а также особенностей, присущих конкретно Новоуральску.

Итак, первый вопрос - это состояние системы местного самоуправления в Новоуральске. Существующая в данный момент система местного самоуправления сформировалась в 1994-96 годах. Тогда была создана система представительного местного самоуправления, разработан и принят на референдуме Устав города, проведена большая работа по определению границ, что было узаконено Указом Президента Российской Федерации. Численность представительного органа, сформированного в 2004 году, соответствует конституционному закону. Полномочия определены в Уставе, и по предметам общего ведения за эти десять лет было принято очень много нормативных актов, которые регулируют многие вопросы жизнедеятельности города.

Далее, большое значение в свете реализации ФЗ №131 будут иметь изменения в налоговом и бюджетном законодательстве и формирование новой системы межбюджетных отношений. Окончательно эти поправки не приняты. Большой спор происходит между Федерацией, ее субъектами, естественно, местными властями, поскольку все значительно меняется, и не в лучшую для многих сторону. Но, тем не менее, структура поправок налогового, бюджетного законодательства предполагает уточнение бюджетных полномочий, бюджетное устройство порядков разграничения расходных обязательств. Структура бюджетной системы Российской Федерации предполагает четыре уровня. Мы находимся на третьем уровне. Бюджет городских округов будет формироваться полностью из консолидированных бюджетов субъектов, но возможно, что будут какие-то субъекты находиться на федеральном бюджете, хотя не факт. В общем-то, о разграничении полномочий я уже говорил, что структура власти, которая устанавливает размер обязательств, определяет его объем и должна обеспечить его наполнение.

Таким образом, Федерация предполагает решить вопрос необеспеченных мандатов. Структура власти вправе определить стандарты своего бюджетного кошелька. Здесь я могу подискутировать с Леонидом Кузьмичем, который говорит, что вот мы давали льготы, сейчас их никто не будет давать, потому что у нас бюджет будет меньше. Вопрос несколько в другом, что эти полномочия, определенные Федерацией, будет оплачивать Федерация. Полномочия, определенные субъектом, будет оплачивать бюджет субъекта. Этих денег в местном бюджете не увидят, но люди, надеюсь, получат эти льготы.

Далее, каким же образом произойдет распределение расходных обязательств? Федеральный закон о ветеранах. Он финансировался из бюджета субъекта, будет финансироваться из федерального бюджета. Пособие гражданам, имеющих детей. Оно финансировалось из федерального бюджета, будет финансироваться из бюджета субъекта. Но наиболее интересно, важно, а что у нас заберут? То, что будет финансироваться не здесь, в Новоуральске, а по назначению субъекта? Адресная жилищная субсидия уйдет в субъект. Финансовое обеспечение учебного процесса в школах, финансовое обеспечение школ-интернатов, детских домов, домов ребенка. Воинский учетный призыв вообще уйдет в Федерацию. Субсидирование сельхозпроизводства, обеспечение пожарной безопасности - вот на все эти направления финансирование будет из субъекта.

Я попробовал для себя подсчитать различными вариантами гипотетические бюджеты расходов города Новоуральска на 2006 год. У меня получились разные цифры, потому что надежной методики нет. Первое: финансирование здравоохранения, образования производится из бюджета субъекта по областным нормативам. Сейчас у нас здравоохранение 450 миллионов имеет, образование - миллиард сто миллионов рублей. Если перейдем на финансирование из субъекта, будем иметь в пять раз меньше, то есть выходит, что у нас порядка 900 миллионов рублей исчезнет. Другой вариант. Закон хитро задуман: этот "отрицательный трансферт" как бы устанавливает жесткую величину, которую превышать нельзя. Он говорит так: "отрицательный" трансферт не должен превышать пятидесяти процентов разницы между общими доходами бюджета городского округа и двукратным средним по субъекту Российской Федерации. Сейчас бюджетная обеспеченность по Новоуральску 24 тысячи рублей, по области 6 тысяч рублей на одного человека, но если сравнивать в городах, то по 7 тысяч рублей может быть. Таким образом, если бы у нас не забирали нашу доходную часть, можно сказать, что этот "отрицательный трансферт" составлял бы примерно 500 миллионов рублей.

Это - если его заберут. Тогда переходим к следующему варианту: как может складываться наш бюджет. Ситуация может измениться за счет регулируемых налогов субъекта. То есть, в доходной части та часть средств, которые мы получаем, - это регулируемые доходы. Самая "весомая" часть здесь - это проценты налога на доходы, которые остаются в местном бюджете. У нас он составляет к 2004 году один миллиард сто миллионов рублей. С учетом того, что даже без этих денег бюджетная обеспеченность будет в городе в два раза выше, чем в среднем по субъекту, субъект (область) вполне может сказать: "Вы и так хорошо живете!" И дать "ноль".Тогда уже мы из суммы бюджета будем иметь минус - один миллиард сто миллионов рублей. Но это и будут те деньги, которые трудно отобрать.

Четвертый вариант расчета. Это те налоги и доходы, которые имеет местный бюджет и которые как бы задекларированы в самом законе, что они должны у нас оставаться. Это земельный налог, налог на имущество физических лиц, налог на доходы физических лиц, единый вмененный налог и негативное воздействие на окружающую среду: по 2004 году получается один миллиард 72 миллиона рублей. "Вероятный" бюджетный дефицит - девятьсот миллионов рублей. Это то, к чему очень серьезно сегодня надо готовиться.

- В Федеральном законе №131 об Уральском электрохимическом комбинате (УЭХК) или ему подобных предприятиях ничего не сказано, но это уникальное предприятие как было, так и есть. И непосредственно комбинат играл и играет такую роль в жизни Новоуральска, что он не может остаться в стороне при принятии любого жизненно важного для горожан решения. В том числе решения по поводу того, как выживать дальше в этой ситуации.


Б.П. МЕЛЬНИКОВ, председатель профкома УЭХК:

- Комбинат, который создавался всей страной как оборонное предприятие и сейчас работающий на мирный атом, разумеется, не должен оставаться в стороне от реформы местного самоуправления. Для нас сейчас очень важен вопрос акционирования. Все мы понимаем, что если это произойдет, прибыль явно будет оседать в столице. В принципе, есть план, есть макет акционирования нашего предприятия. Это вполне возможное будущее, близкое или отдаленное, увидим. Но сегодня все остается пока так, как есть. И комбинат сделает все, чтобы обеспечить социальную защиту своих работников. До 2010 года не планируется снижения объемов выпускаемой продукции. Такие гарантии даны. Мы не должны снижать финансирование социальной сферы, и не должны отдавать прибыль, чтобы она уходила в столичные дали. Опыт многих показывает, что как только город оказывается не в силах сам тянуть "социалку", сразу идет акционирование, приватизация, появляется много охотников нажиться на жителях таких городов. А если все услуги будут платными, смогут ли жители нашего города оплачивать их? По моему мнению, должна быть крепкая связка деятельности градообразующего предприятия и реальной социальной политики города.


М.Г. СЕРГЕЕВ, депутат гордумы Новоуральска:

- Местная власть испытывает потребность в устойчивой обратной связи, чтобы иметь представление об эффективности действий. Причем сегодня уже недостаточно только лишь отслеживать процессы, подчас достаточно сложные, протекающие в городском сообществе ЗАТО. Для решения всех этих задач необходимо привлечение грамотных специалистов - социологов, социальных психологов. Именно с помощью специалистов власть становится способной более эффективно учитывать общественное мнение и управлять им, что позволяет ей претворять в жизнь даже самые непопулярные идеи.

В настоящее время наблюдается парадоксальная, на первый взгляд, ситуация. С одной стороны - рост самосознания граждан, которые понимают, что и они являются полноправными участниками общественных и политических процессов. С другой - снижение их политической активности, что особенно ярко проявляется на местных выборах депутатского корпуса. Люди просто не интересуются политикой. Вернее, так: на "кухонном" уровне этот интерес живет. Но это все, как вы понимаете, "глухие телефоны". Для этого необходимо изменить стереотипы горожан, заинтересовать их. Как это сделать? Жизнь соткана из поводов, самых разных: встречи, конференции, "круглые столы", полемика в СМИ, дискуссии, многое другое.

Таким образом, понятно, что способы формирования прообраза гражданского общества, пусть в рамках одного, отдельно взятого города, неравнодушного и способного общаться с властью, существуют. Дело - как претворить их в жизнь. Особенно важно это сделать сейчас - в преддверии внесения поправок в Бюджетный кодекс (упразднение налоговых льгот для ЗАТО) и начала действия нового закона о местном самоуправлении, сулящего бюджетное выравнивание - к счастью, не абсолютное - между муниципальными образованиями субъекта Федерации. Относиться к этому можно по-разному, хотелось бы только, чтобы оно привело не к озлобленности, а к адекватному пониманию перемен. У меня вызывает обеспокоенность продолжающийся процесс разделения жителей города Новоуральска на "комбинатовских" и "некомбинатовских". В свете же грядущих перемен, связанных с изменением законодательства о местном самоуправлении и бюджетного законодательства, а также с возможным акционированием УЭХК (и как следствие - почти неизбежным отделением от него социальной инфраструктуры), подобные настроения обещают только усилиться. И с введением на деле новых принципов местного самоуправления понадобится много именно разъяснительной работы, борьбы с этими стереотипами.

Какие шаги должны привести к улучшению социальной ситуации в ЗАТО после введения ФЗ №131? Во-первых, нормальный конструктивный диалог с общественностью. Не только объяснять, но и слушать, приветствовать и использовать инициативу, идеи, энергию горожан. Подчеркну, что в силу закрытости у нас число социально активных, желающих содействовать процветанию "территории" выше, чем в, так сказать, обычном городе. Во-вторых, претворение в жизнь любых реформ и решений - планомерное, поэтапное и, по возможности, постепенное. И здесь нужен вполне прагматичный расчет, с участием профессиональных управленцев, ученых. Тогда и последствия реформ скажутся менее негативно.


Л.К. ПЕНСКИХ:

- Вопрос заключается в том, что вкладывается в понятие "социальная сфера для работников Уральского электрохимического комбината"? Это совершенно неправильное понятие. Абсолютно неправильное понятие. Вот я был в Южной Корее, на "Самсунге". Там социальная политика предприятия распространяется только на этой территории: их кормят, поят, дают отдохнуть, полечат зубки, например… А вышел за пределы территории предприятия, и всё, до свидания… Никакой социальной политики в городе, в месте проживания вообще нет. У нас здесь мы должны вести нормальную, крепкую, оговоренную социальную политику, потому что у нас не разделены ни детские садики, ни спортивный клуб "Кедр", ни то, что эти "комбинатовские" ходят вот сюда, а вот эти, городские - только туда…У нас все общее, все перемешано в Новоуральске. И это правильно. Если начнем делить, то мы с вами получим социальный взрыв. Это однозначно. Поэтому социальная политика Уральского электрохимического комбината - в интересах каждого жителя, а не только работников комбината.

- Можно назвать цифры? Какой социальный "заказ" выполняет УЭХК?


Б.П. МЕЛЬНИКОВ:

- Порядка 110 миллионов в виде муниципального "заказа" получает Новоуральск. 110 миллионов идут на содержание детей в детских дошкольных учреждениях, это 52 процента для детей, которые посещают эти детские дошкольные учреждения, это дети не работников комбината. Если мы станем брать только "своих", кому будет от этого лучше? 900 тысяч рублей идет в качестве муниципального "заказа" на содержание Дома культуры УЭХК.

Вы знаете, что такое ДК УЭХК? Это праздник "Зима", на котором все веселились, это площадки, где на всех торжествах выступают художественные коллективы, это городской театр, многие годы прописанный в ДК. Там никто по головам не делит - это "свой" или "чужой". И четыре с половиной миллиона рублей идет за экологически чистые, нормальные продукты Новоуральску, у нас процентов 80 идет овощей на наш городской рынок. Это для того, чтобы улучшать землепользование, а сельское хозяйство вообще дотируется везде. Так вот, есть проблема или нет?

Реформа на работающих на УЭХК скажется так же, как и на всех жителях Новоуральска. Наши работники не находятся все двадцать четыре часа на территории УЭХК. Отработав, они проживают на территории муниципального образования. Это и дети, и родители, и пенсионеры. И реформа, безусловно, скажется. Представьте себе на секунду, что такое реально социальный "заказ" Уральского электрохимического комбината. Он сейчас представляет определенную сумму при бесплатном, практически, обслуживании детей в художественной школе, спортивной секции и везде. Как только перейдем на новую систему, для того чтобы социально выжить, мы должны будем ввести платные услуги на все.

Значит реальный доход каждого члена коллектива УЭХК, естественно, понизится. Работник комбината - это хорошо, но у каждого есть члены семьи, которые работают не на комбинате. Я всегда считаю доход всей семьи. И в этом отношении, когда представить все семнадцать тысяч работников комбината, то в большинстве семей новая социальная политика только ухудшит бюджет.


Ю.В. БРУСНИЦЫНА, председатель комиссии по местному самоуправлению Екатеринбургской городской думы:

- Мне представляется, что ситуации в Екатеринбурге и в Новоуральске в чем-то схожи. Оба муниципальных образования не будут менять своих границ, оба муниципальных образования являются "головными", и главой деньги будут изыматься. То есть, денег было столько, но станет меньше, как выживать в создавшейся ситуации? Екатеринбургская городская дума предлагает собственные наработки. Мы создали коалицию МО в субъекте Федерации, и, я думаю, этому примеру последуют многие.

И мы, в городской думе, вместе с администрацией предпринимаем всё для того, чтобы узаконить границы муниципального образования. У нас 31 поселок рабочий и сельский, нам пришлось проводить опрос жителей для того, чтобы рабочие поселки не стали отдельно наделяться статусом городского округа. И до сих пор у нас не закончена очень острая полемика по этому вопросу, тем не менее сейчас большинство депутатов выходит на те позиции, что мы останемся в тех же границах.

По федеральному закону №131 у меня как у депутата Екатеринбургской городской думы второго созыва больше опасений, больше житейской тревоги. Когда здесь говорили о том, что в перспективе предстоит акционирование УЭХК, я провела параллель со своим собственным избирательным округом. В моем округе находится такое предприятие, как "СвердНИИХиммаш", между прочим, оно имеет какое-то отношение к вашей отрасли. Первый летний детский лагерь, который был брошен в моем избирательном округе, по сути разрушен, это лагерь "СвердНИИХиммаша". Я в течение шести лет билась за то, чтобы мы брошенные сети городского электроосвещения передали городскому бюджету от этого предприятия. Там был и замечательный профилакторий, который теперь просто работает на платной основе.

Вот эта параллель у меня сразу возникла. И мне кажется, надо пытаться сохранить достигнутое, сберечь социальную сферу на градообразующих предприятиях. Потому что местное самоуправление предполагает, что должна быть полезная корпоративность у жителей, когда каждый вносит свой вклад. Екатеринбург вкладывал последние несколько лет свои бюджетные средства в то, чтобы создать солидную специализированную медицинскую базу с тем, чтобы подтянуть уровни районных поликлиник. Сегодня получается так, что мы должны всё передать на уровень области. Вопрос, безусловно, очень спорный. Мы много лет вкладывали деньги в так называемую социальную защиту. С 1998 года город очень много вложил денежных средств. Например, у завода им. Калинина мы выкупили их замечательный профилакторий, который теперь предназначен для оздоровления детей с ограниченными возможностями всего Екатеринбурга, для пенсионеров, ветеранов. Мы его выкупили. А сегодня, по закону, должны отдать.

У меня сомнения: останется уровень тем же, не захиреет столь нужный профилакторий?

Я согласна, что нужно совместно муниципальным образованиям - городским округам собраться и совместно добиваться изменения ситуации, добиваться так называемого делегирования государственных полномочий. В том числе можно об этом говорить уже и о планах на 2005 год. Дело в том, что поначалу уже хотели с 2004 года перевести финансирование предприятий муниципальных образований на областной уровень. Удалось отстоять нынешнюю практику, и не получилось социального срыва.

В целом внедрение столь объемного и вызывающего столько вопросов закона потребует в текущем и следующем году очень многих усилий, выбора варантов взаимодействия субъекта и конкретных МО. К решениям конкретных проблем надо подходить очень осторожно, не торопиться, не ломать того, что сделано, чтобы не наломать дров. Иначе вполне можно получить черномырдинскую формулу "хотели как лучше, получилось как всегда…".


Л.К. ПЕНСКИХ:

- Делегирование полномочий со стороны субъекта Федерации или самой Российской Федерации влечет за собой дополнительные расходы. Понимаете, уступается расходная часть. Но дело в том, что если эта расходная часть будет точно так же по нормативам, то мы увеличим объем, а средневзвешенные затраты на все эти услуги будут одинаковыми.

Сейчас само государство ведет, я считаю, разорительную политику. Органы прокуратуры, суды, управление юстиции, судебные приставы и многие, многие государственные структуры, которые продекларированы, что они "государевы структуры", что они являются ими, но они находятся на финансировании субъекта Федерации. За три первых месяца моей работы руководители всех этих структур по очереди побывали у меня в кабинете главы города. И все в один голос говорят: "Нет денег! Ни на что не хватает средств".

И я боюсь декларирования: если субъект Федерации будет на таком низком уровне финансировать образование и медицину, то практика приведет к тому, что мы на словах будем в "идеально хорошем состоянии", но жалоб на критические ситуации станет еще больше. Будут приходить медики ко мне: "Нет денег. Никто не проплатил, хоть и обещано, хоть и положено. Всё". При этом с меня как главы города по закону будет очень маленький спрос.

У нас двадцать шесть тысяч пенсионеров в городе Новоуральске! Демографическая ситуация не самая благоприятная. Вот проблема, которая в городе существует. И это обязанность государства - достойно поддерживать этих пенсионеров. Пятьдесят лет назад сюда двадцать пять тысяч молодых людей привезли. Это государство сделало. И поэтому сейчас государство должно нести ответственность за жизнь (не за существование и не за борьбу за выживание) этих людей, которые на протяжении пятидесяти лет выполняли важную государственную функцию по укреплению обороноспособности страны.


С.С. ТЮМЕНЦЕВА, председатель комиссии по социальной политике городской думы Новоуральска:

- Все вопросы социальной политики жизненно важны. Но я хочу все-таки обратиться к статье 16 Федерального закона - это вопросы местного значения в рамках городского округа. Я позволю себе процитировать лишь одну фразу этой статьи, пункт 13: "Определяя организацию и предоставление общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего полного общего образования по основным образовательным программам. За исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесенного к полномочиям органов государственной власти".

Для меня как депутата, который неплохо знает бюджетную часть, возникает вопрос. Это касается оплаты труда педагогов? Сегодня заработная плата состоит из двух частей: федеральной составляющей, которая выплачивается по единой тарифной сетке, и бюджетной составляющей. Депутаты нашей городской думы совсем недавно приняли хорошее постановление по повышению муниципальной составляющей заработной платы. Только за счет этого сегодня еще сводят концы с концами работники бюджетных организаций. У них сегодня заработная плата в районе пяти, пяти с половиной тысяч рублей. Врач, работающий сутками, спасающий жизни больных людей, получает сегодня мало - общая зарплата заведующего отделением девять тысяч рублей. Значит, если мы уберем муниципальную составляющую, это будет низкая, если не нищенская, зарплата?

Следующая часть этой статьи: функции, которые определены, ограничиваются 27-ю позициями. У нас сегодня управление социальной защиты выполняет эти функции, и наши пенсионеры неплохо обеспечены. Понимаю, что эта часть может перейти в компетенцию субъекта Федерации. И тогда на эти деньги мы, разумеется, не сможем обеспечить такой же социальной защитой всех пенсионеров, тех людей, которые приехали полвека назад на единственный в мире, уникальный электрохимический комбинат. Мы понимаем, что эти люди будут обречены не просто на нищенское существование, а на бедность. Статья 18 ограничивает перечень функций; чтобы увеличить перечень в этом законе, нужно дополнительно внести, утвердить и соблюсти всю процедуру увеличения.

И, конечно, обращает на себя внимание статья 51 пункт 4 "выравнивание уровня бюджетной обеспеченности муниципальных городских округов". Сегодня она у нас чуть ниже уровня Москвы, а что будет дальше? В какую сторону приведет это выравнивание? Ответ очевиден: к снижению. Нам явно придется сворачивать наши социальные программы.

Что можно сделать? Мы должны были сделать ревизию всех наших социальных программ. Рассмотреть эффективность расходования наших средств, посмотреть, насколько наш вложенный бюджетный рубль дает отдачу. Наверное, мы придем к шефству предприятий над социальной сферой, к благотворительности. Реформа ставит нас всех в новые условия: и простых граждан, и руководителей, и депутатов…

До того, как меня избрали депутатом, я долго занималась работой в территориальном комитете профсоюза и очень тесно взаимодействовала как с исполнительной, так и с законодательной властью нашего города. Мне приходилось неоднократно выступать перед депутатами городской думы, ставя перед ними те или иные вопросы, касающиеся подписания и выполнения трехстороннего договора, реализации городских социальных программ, отстаивания интересов работников муниципальных и бюджетных организаций. Определенный опыт есть. Другое дело, что теперь у меня, как депутата, появилась возможность посмотреть на ситуацию изнутри. Постепенно начинают приходить ответы на давно волновавшие вопросы, в том числе и на пресловутый "куда уходят деньги?".

Возьмем пример с городским здравоохранением, точнее, с самим состоянием городского здравоохранения. Мне кажется, что существующая система не устраивает ни пациентов, ни врачей. Создается впечатление, что устраивает она разве что чиновников разных уровней. Давайте обратимся к некоторым фактам, содержащимся в выводах нашей комиссии по социальной политике. За 2003-й год план по посещениям поликлиник в Новоуральске был перевыполнен на 31%, хотя, как известно, финансирование было недостаточным. Другими словами, врачи выполнили работу на треть больше запланированной и ничего за это не получили. А ведь это противоречит всем законодательным нормам, и работники сферы здравоохранения это прекрасно понимают. Вот мы и получили социальный конфликт в детской поликлинике. Причина конфликта лежит на поверхности - людей просто-напросто обманули, им существенно не доплатили.

Как вы знаете, здравоохранение финансируется из двух основных источников: из городского бюджета и из федеральных средств Фонда обязательного медицинского страхования (ФОМС). Выясняется, что за год средства ФОМСа используются нами только на 40%, оставшиеся 60%, а это без малого 130 млн. руб., мы, по сути, проворонили. Более того, эти деньги изъяты из городского бюджета. А ведь они могли быть направлены на реализацию необходимых горожанам социальных программ. Этой суммы вполне хватило бы на то, чтобы повысить зарплату всем бюджетникам Новоуральска не менее, чем на 15%! Когда видишь, какие средства недорасходованы, сразу же вспоминаешь о том, что всякий раз, когда профсоюзы ставили вопрос о необходимости поднятия заработной платы работникам бюджетных организаций, получали один и тот же ответ: "Денег в бюджете нет". Да как же нет, если вот они, бери и используй по назначению!

Что же следует, если оставить за скобками вывод о непрофессонализме и беспечности тех, кто не исчерпал вовремя средства из федерального Фонда обязательного медицинского страхования? Мы должны научиться считать деньги, искать резервные варианты и дополнительные источники финансирования. В противном случае мы не решим вовремя и как следует ни одной насущной проблемы, особенно с учетом новых условий, прямо вытекающих при введении Федерального закона №131. Пока же это понимание доходит до чиновников-исполнителей крайне медленно, и подвижки крайне неэффективны.

В городской думе, еще до моего избрания председателем комиссии по социальным вопросам, состоялся разговор с одним достаточно известным человеком в нашем городе, который, помимо всего прочего, имеет немалый политический опыт. В этом разговоре он всячески отговаривал меня от намерения возглавить эту комиссию. Дескать, комиссия эта откровенно завальная, так как проблем здесь выше крыши, в то время как средства на их решение всегда выделяются по остаточному принципу.

Теперь я не соглашусь с подобными утверждениями. И то, что теперь предстоит - это жестко ревизовать расходы, в чем-то ограничить аппетиты, суметь отстоять важность каждой из социальных нужд - всё это потребует немалых усилий и кабинетной, не всегда видимой работы, чтобы не ущемить интересы и разных групп населения, и территорий города, и перспектив его существования и развития.


Е.А. ЕВСТРАТОВА, директор муниципального дошкольного учреждения г. Новоуральска:

- Я бы хотела остановиться на путях оптимизации системы дошкольного образования и расходов на ее содержание в условиях реформы местного самоуправления. Эти пути оптимизации системы дошкольного образования в рамках действующего законодательства определяются результатами инвентаризации бюджетной сети и представляют собой целый комплекс мер и мероприятий.

Пути оптимизации расходов на содержание системы дошкольного образования определяются Законом "Об образовании", Национальной доктриной образования в РФ до 2025 года, Концепцией модернизации российского образования до 2010 г., Бюджетным кодексом и другими законодательными актами и просматриваются в следующем. Это, во-первых, приведение в соответствие с действующим законодательством организационной структуры и системы управления без увеличения расходов на функционирование дошкольных образовательных учреждений и решение соответствующих задач местного значения.

Во-вторых, это определение фактических расходов на содержание одного ребенка в каждом дошкольном образовательном учреждении и установление дифференцированных нормативов, исходя из вида и категории учреждений. Это приведение в соответствие с родительской платой затрат на продукты питания. Также потребуется вывод за пределы детских образовательных учреждений средств социальной поддержки малообеспеченных семей и других категорий, подлежащих адресной помощи, нужно включение механизма восстановления затрат через УСЗН на основании справок о посещаемости дошкольных образовательных учреждений. Требуется разделение бюджетных средств на нормативные и целевые.

Что же тут можно рассматривать как полезный резерв? В сметы дошкольных образовательных учреждений возможно внести целевые средства по программе оздоровления детей (в частности, на приобретение медикаментов), по фонду оплаты труда для выплат материальной помощи к отпуску, муниципальных надбавок, на трансферты для покупок книгоиздательской продукции. Организация в условиях юридической и экономической самостоятельности дошкольных образовательных учреждений единой для муниципальной дошкольной системы конкурсной комиссии по выбору продавцов товаров и исполнителей услуг (это те самые тендеры) в целях максимального охвата видов товаров и услуг выбором на конкурсной основе, исходя из специфики ДОУ (требования санэпидемстанций, программ и др.), а также вполне возможной экономии средств, ведь комиссия при прочих равных явно выберет того поставщика, чьи товары и услуги окажутся дешевле.

Могу сказать, что просматриваются реальные пути в повышении эффективности расходов на содержание и соотнесение уровня расходов и по объемам, и по качеству услуг в конкретных дошкольных образовательных учреждениях. Именно в этом направлении мы уже работаем. И есть понимание на уровне администрации города Новоуральска, что при этом мы в условиях жесточайшей экономии, сокращения многих статей расходов сообща стремимся сохранить число детей и качество работы учреждений для дошкольников за счет рационального распределения мест и укрупнения учреждений.


В.А. ЕФИМОВ, председатель Ассоциации среднего и малого бизнеса Новоуральска:

- В нашем ЗАТО малый и средний бизнес - это, в первую очередь, занятость и самозанятость. За этими понятиями стоит 750 человек индивидуальных предпринимателей и 450 юридических лиц - организаций, в которых работают более десяти тысяч человек, а это уже более 20% работоспособного населения ЗАТО. Вернемся к цифрам: на учете в налоговых органах зарегистрировано более 3500 предпринимателей. Реально работает 1700-1800, то есть несколько больше половины. Видимо, причина таких реалий в жестких условиях, созданных в ЗАТО для среднего и малого бизнеса. Но введение согласно ФЗ №131 понятий "отрицательных трансфертов", "уровня расчетной бюджетной обеспеченности на душу населения", "консолидированного бюджета" создают в ЗАТО уникальную ситуацию, когда органы местного самоуправления будут вынуждены искать не пути пополнения бюджета, а его умелого урезания в целях сохранения. Плохо это или хорошо для малого и среднего бизнеса? Хорошо, потому что, вероятно, малый и средний бизнес в два-три ближайших года не ожидают дополнительные поборы в виде введения новых налогов, в том числе и в ЗАТО. Плохо, потому что в условиях реформы местного самоуправления и перехода муниципальных унитарных предприятий (МУП) в юридически независимые организации у руководителей бывших МУПов, ставших в одночасье монополистами и получивших свободу в формировании стоимости предлагаемых услуг, появляется огромный соблазн развиваться не за счет качества и количества услуг, а за счет роста тарифов. Это самый простой способ стать или остаться стабильными при отсутствии реальной конкуренции.

Оценивая введение понятия обязательного минимального ассортимента муниципальных бюджетных услуг с указанием денежной стоимости каждой услуги, я прихожу к выводу, что многие социальные программы будут свернуты, а деньги, предназначенные на их выполнение, уйдут в субъекты. В этой ситуации развитие малого и среднего бизнеса можно рассматривать как форму сохранения внебюджетного финансирования социальных программ. Главный принцип - муниципальный заказ (он же социальный заказ) должен сработать и сработает, если руководство будет готово на без преувеличения революционные изменения.

Теперь вновь о том, что мешает. Исходя из задачи: "бюджетные деньги нужно оставить в городе через другие каналы" - я предлагаю сделать плату за землю символической! В чем суть земельных проблем? Нет дифференцированного подхода, нет понятия стоимости земли в период строительства, капитального ремонта, реконструкции и после в течение пяти лет. У нас базовая ставка аренды 500 рублей в год, или 41 рубль в месяц за один квадратный метр (пример: в Первоуральске только 10 рублей до апреля и с апреля - 13 рублей). И в данной ситуации главный бич, главная угроза - это инертность в сознании чиновника, неготовность чиновника идти на коренные перемены, что создает дополнительную угрозу социальной стабильности.

Какие же выводы из сказанного? Задача малого и среднего бизнеса в муниципальном образовании ЗАТО состоит не в создании альтернативной материальной базы, в дублировании, а в создании условий для занятости и самозанятости населения. Здесь уже не раз на эту проблему ЗАТО обращалось внимание. Уже сейчас необходимо искусственно создавать льготные условия для роста предприятий малого и среднего бизнеса в городском округе и суперльготные - для роста предприятий малого и среднего бизнеса, занимающихся производством, организующих новые производства. Необходимо совместить два понятия: "муниципальный заказ" и "социальный заказ", то есть совместить понятия интереса города и интересов малого и среднего бизнеса. Необходимо искусственно в переходный период создавать на базах МУПов конкурентоспособные, хотя бы по две-три организации, предлагающие одни и те же услуги. Чтобы был выбор, чтобы ряд организаций не ощущали себя монополистами. И, разумеется, нужно преодолеть инертность и поменять иждивенческую психологию чиновников. Для этого Новоуральску нужна новая, оригинально мыслящая, знающая команда менеджеров, которая не эксперименты будет проводить, а знать не только, что хотим, но и как этого добиться, как сделать побыстрее и с реальным эффектом!

Я думаю, что для координации всех этих действий необходимо создать орган при Главе города, название не важно, скажем, Координационный совет, но с реальным влиянием, с выходом на Главу или одного из заместителей, с правом принятия быстрых решений и воздействия на процесс развития малого и среднего бизнеса. Уверен, что такая мера, такой совет быстро себя оправдают, что это предложение в духе кардинальных перемен, являющихся следствием реформы местного самоуправления. Рискну предположить, что такие советы будут появляться не только в ЗАТО, но и повсюду: жизнь заставит. Мне трудно поверить, что сегодняшний "круглый стол" сразу и круто перевернет сознание чиновников. Но рассчитываю, что наш разговор станет толчком для начала действий, для проявления политической воли руководства и зрелости наших местных законодателей в городской думе. Наступит понимание, что роль и ответственность городской думы как органа местного самоуправления при вступлении Федерального закона №131 в действие многократно возрастет. И если будет такое понимание, то бизнес не заставит ждать.


Л.К. ПЕНСКИХ:

- Дело в том, что мы законопослушные граждане и руководители города, поэтому, как будет предписывать закон, какие правила игры будут установлены, время покажет, а мы, конечно, мы не будем выходить на баррикады, на демонстрации, митинги устраивать. Нужно будет просто-напросто критически посмотреть на установленные расходы и жить с тем, что останется и будет нами самими заработано. Я процитирую расхожее мнение относительно бюджетных денег: "Таборы должны жить так, как мы живем в городе Новоуральске". Но надо понимать, для чего создавались такие города, как Новоуральск. Для чего создавались ЗАТО. Это не просто город один из многих. Здесь есть под боком опасный объект, но который производит продукцию, имеющую огромное значение для страны. Аварии на таком предприятии могут иметь предсказуемые последствия и нанесут большой урон. И обесточивание такого предприятия, хотя бы на один час, приведет к таким колоссальным последствиям экономическим, физическим, химическим, экологическим, что это трудно оценить.

Ставить в равные условия финансирования и Новоуральск, и другую территорию вообще довольно-таки странно, мы здорово рискуем, и никто не снимал этих обязательств с Федерации по их надежной охране и по особой поддержке, когда образовывались такие города и заводы, такие закрытые административные образования. Если человек, который работает на таком предприятии, будет думать не о том, как четко и качественно сделать продукцию, а о том, что придет домой в обворованную квартиру или у него с детьми что-то, это ни к чему хорошему не приведет. Об этой части новый закон как раз забыл. Законодатель, проведя закон №131, совершенно забыл о законе о ЗАТО, о своих обязательствах перед теми предприятиями, перед теми людьми, которые обеспечивают ядерную безопасность и создают обороноспособность страны.

  • Круглый стол


Яндекс.Метрика