Проблемы правового обеспечения государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации

Иванова С.А.

В Федеральной программе "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)" предусмотрено, что в целях создания целостной системы государственной службы необходимо законодательное закрепление ее единых правовых основ. Необходимо разработать и принять приоритетные федеральные законы и иные нормативные правовые акты о системе государственной службы Российской Федерации, о видах государственной службы, о местном самоуправлении и муниципальной службе. Эти акты должны обеспечить единый подход к правовому регулированию и организации государственной и муниципальной службы, совершенствованию системы оплаты труда государственных и муниципальных служащих.

 С.А. Иванова
 

В Указе Президента РФ от 19 ноября 2002 г. №1336 "О федеральной программе "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)"1 (далее - Указ Президента РФ от 19 ноября 2002 г.) предусмотрено, что одним из главных направлений реформирования государственной службы Российской Федерации является создание комплексной нормативно-правовой основы регулирования государственной службы Российской Федерации. Разделяю мнение тех, кто утверждает, что иные направления реформирования тесно связаны и, в конечном счете, зависят от того, какой будет нормативно-правовая база государственной службы2.

Федеральная программа "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)" (далее - Федеральная программа) подчеркивает необходимость решения следующих проблем правового обеспечения государственной службы:

- наличие пробелов и противоречий в законодательстве Российской Федерации о государственной службе, в том числе противоречий между соответствующими нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и федеральными нормативными правовыми актами;

- несоответствие социального и правового положения государственного служащего степени возлагаемой на него ответственности;

- неразработанность законодательных механизмов взаимосвязи государственной и муниципальной службы.

Как справедливо отмечает В.П. Иванов, Федеральная программа была утверждена во исполнение идей реформы государственной службы, которые были отражены в ежегодных Посланиях Президента России Федеральному Собранию, начиная с 1997 г., в Концепции реформирования государственной службы Российской Федерации, которая была утверждена Президентом РФ 15 августа 2001 г. (далее - Концепция) и Плане первоочередных мероприятий по ее реализации3. Концепцию следует одновременно рассматривать как модель правового регулирования государственной службы, в которой определены основные правовые формы, главный смысл материальных и процессуальных норм будущего законодательства о государственной службе4.

В Федеральной программе в качестве одного из основных направлений для реализации конкретных мероприятий предусмотрено совершенствование законодательной и нормативно-правовой базы по вопросам реформирования государственной службы. Вопросы совершенствования правовой базы государственной службы были актуальны и ранее5. Они и сейчас волнуют разных представителей гражданского общества (и политиков, и законодателей, и тех, кто непосредственно применяют соответствующие правовые нормы, и ученых, и т.д.)6. Автор также ранее исследовал некоторые проблемы правового обеспечения государственной службы, в том числе государственной службы субъектов Российской Федерации7. Однако многие проблемы продолжают оставаться актуальными и в настоящее время. Возникли новые проблемы, которые требуют дальнейшего осмысления. Некоторые из них рассматриваются в настоящей публикации.

Сложность современного этапа исследования правовой основы государственной службы обусловлена ее начальным этапом реформирования. Перечень мероприятий, в том числе направленных на совершенствование нормативно-правовой базы, на разработку и принятие новых федеральных законов и иных нормативных правовых актов на 2003-2005 годы, предусмотрен в Приложении к Федеральной программе, и сделаны только первые шаги по их осуществлению.

К числу ведущих положений Концепции относят идею формирования единой системы государственной службы Российской Федерации. В Федеральной программе предусмотрено, что в целях создания целостной системы государственной службы необходимо законодательное закрепление ее единых правовых основ. Необходимо разработать и принять приоритетные федеральные законы и иные нормативные правовые акты о системе государственной службы Российской Федерации, о видах государственной службы, о местном самоуправлении и муниципальной службе. Эти акты должны обеспечить единый подход к правовому регулированию и организации государственной и муниципальной службы, совершенствованию системы оплаты труда государственных и муниципальных служащих.

В настоящее время реализованы некоторые мероприятия, предусмотренные Федеральной программой. Так, приняты соответствующие нормативные правовые акты, связанные с реформированием государственной гражданской службы субъектов РФ; федеральные законы: Федеральный закон от 27 мая 2003 г. №58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" (далее - ФЗ от 27.05.2003 г.)8, которым, в том числе, отменены подп. 1 п. 1. ст. 1; пп. 1 и 3 ст. 2, п. 3 ст. 3 Федерального закона от 31 июля 1995 г. №119-ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации" (далее - ФЗ от 31.07.1995 г)9; Федеральный закон от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"; идет работа над проектами федеральных законов о видах государственной службы, в частности, о государственной гражданской службе, о муниципальной службе.

ФЗ от 27.05.2003 г. в качестве основного принципа построения и функционирования системы государственной службы закрепляет принцип федерализма, обеспечивающий единство системы государственной службы и соблюдения конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (ст. 3); предусматривает, что "государственная гражданская служба подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъекта Российской Федерации" (п. 2 ст. 2); "...правовое регулирование государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а ее организация - в ведении субъекта Российской Федерации" (п. 4 ст. 2). В ФЗ от 31.07.1995 г. также было предусмотрено, что государственная служба включает в себя федеральную государственную службу и государственную службу субъектов Российской Федерации (п. 3 ст. 2)10.

Учитывая вышесказанное, вызывает недоумение следующее положение Указа Президента Российской Федерации от 19 ноября 2002 г.: "Рекомендовать органам государственной власти субъектов Российской Федерации в пределах бюджетных средств: принять участие в реализации мероприятий, предусмотренных программой; разработать и утвердить программы реформирования государственной службы субъектов Российской Федерации" (п. 7).


Представляется, что вряд ли вообще можно говорить о возможности реформирования государственной службы Российской Федерации без активного участия субъектов РФ в мероприятиях, связанных:

- совершенствованием существующих нормативных правовых актов о государственной службе;

- принятием и реализацией новых соответствующих федеральных законов и иных нормативных правовых актов;

- приведением нормативных правовых актов субъектов РФ в соответствие с федеральными нормативными правовыми актами;

- принятием новых нормативных правовых актов субъектов РФ по вопросам, отнесенным к предмету ведения субъектов РФ.


Несмотря на рекомендательную норму Указа Президента РФ от 19 ноября 2002 г., субъекты РФ в Уральском федеральном округе приняли соответствующие программы реформирования государственной службы субъектов РФ. Однако по-разному подошли к утверждению соответствующего перечня мероприятий. Так, в Курганской области данный перечень утвержден Распоряжением Администрации (Правительства) Курганской области, в Тюменской области - Постановлением Губернатора Тюменской области, в Свердловской области - Указом Губернатора Свердловской области, в Челябинской области - Постановлением Правительства Челябинской области. В Ханты-Мансийском автономном округе в целях формирования единой кадровой политики в органах исполнительной власти округа и развития его кадрового потенциала, реализации Указа Президента РФ от 19 ноября 2002 г. были приняты Постановление Губернатора ХМАО "Об утверждении Концепции кадровой политики в системе исполнительных органов государственной власти Ханты-Мансийского автономного округа", Распоряжение Губернатора ХМАО "Об утверждении плана мероприятий по реализации основных направлений реформирования государственной службы Ханты-Мансийского автономного округа (2004-2005)".

При анализе вышеназванных документов можно отметить следующее. К сожалению, во многих программах субъектов РФ дублируются положения Федеральной программы относительно мероприятий, которые не могут быть отнесены к ведению субъектов РФ. Так, в программах Ямало-Ненецкого автономного округа, Свердловской области и др. ставятся задачи: "законодательное регулирование профессиональной этики государственных служащих"; "определение мер ответственности". В программе Курганской области в качестве главного направления совершенствования государственной службы Курганской области предусмотрено создание комплексной нормативной правовой основы регулирования государственной гражданской службы Курганской области. Однако, согласно Конституции РФ (ст. 71 п. "в", ч. 3 ст. 55), - это предмет ведения РФ. Далее, ФЗ от 27.05.2003 г. предусматривает: "Правовое положение (статус) федерального государственного служащего и государственного служащего субъекта Российской Федерации, в том числе ограничения, обязательства, правила служебного поведения, ответственность, а также порядок разрешения конфликта интересов и служебных споров устанавливается соответствующим федеральным законом о виде государственной службы" (выделено авт.) (п. 4 ст. 10).

Субъекты РФ слабо используют свое конституционное право законодательной инициативы при принятии соответствующих федеральных законов, иных нормативных правовых актов.

Так, в Постановлении Правительства Челябинской области предусмотрена только необходимость "обратиться к Полномочному представителю Президента РФ в Уральском федеральном округе П.М. Латышеву за содействием в принятии в ближайшее время федеральных законов, регулирующих государственную службу Российской Федерации". Только в Плане мероприятий по реализации основных направлений реформирования государственной службы Ханты-Мансийского АО-Югры на 2004-2005 гг. в разделе "Совершенствование нормативно-правовой базы государственной службы" прямо предусмотрена "подготовка предложений, поправок в проекты федеральных законов, регулирующих вопросы государственной службы". На государственных служащих субъектов РФ, муниципальных служащих распространяются и федеральные законы, поэтому именно в их эффективности должны быть заинтересованы субъекты РФ.

Государственная Дума РФ направляет все проекты федеральных законов в субъекты РФ, и они ведут соответствующую работу. Речь идет о необходимости повышения ее эффективности, прежде всего за счет сотрудничества с вузами, в том числе Уральского региона, которые накопили немалый опыт, в том числе и международного сотрудничества, по соответствующим проблемам. Заслуживает одобрения опыт проведения научно-практических конференций, семинаров не только в рамках субъекта РФ11, но и региональных, межрегиональных12, международных13, научно-практических в УрФО; опыт сотрудничества с Государственной Думой Российской Федерации14.

Не случайно в Федеральной программе (гл. 5 "Реализация Программы и контроль за ходом выполнения предусмотренных ею мероприятий") в качестве исполнителей мероприятий названы не только соответствующие органы государственной власти, но и научно-исследовательские, образовательные организации.

Представляется, что назрела необходимость координации научных исследований по соответствующим проблемам в Уральском федеральном округе.

К сожалению, в соответствующих нормативных правовых актах реформирования государственной гражданской службы субъекта РФ в качестве исполнителей указаны в основном только соответствующие органы государственной власти субъекта РФ. С этим вряд ли можно согласиться. По таким направлениям реформирования государственной службы субъектов РФ, как совершенствование нормативных правовых актов о государственной и муниципальной службе, включая "проведение экспертизы существующей законодательной и иной нормативно-правовой базы государственной службы, приведение ее в соответствие со сложившимися общественными отношениями и новыми экономическими уровнями", "совершенствование подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих", без научных кадров, кадров профессорско-преподавательского состава высших учебных заведений, учреждений дополнительного профессионального образования просто не обойтись.

Заслуживает одобрения подход представителей ХМАО-Югры к решению вышеназванных проблем. В качестве соответствующих исполнителей в плане мероприятий названы Сургутский государственный университет, Югорский государственный университет, Уральская академия государственной службы.

Как отмечалось ранее, одним из направлений совершенствования правовой базы государственной службы является приведение нормативных правовых актов субъектов РФ в соответствие с федеральными нормативными правовыми актами15. А это, в свою очередь, связано прежде всего с решением проблемы разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в области правового регулирования организации государственной службы и правового положения государственных служащих, в частности, государственных служащих субъектов Российской Федерации. Я согласна с мнением, что "это один из наиболее сложных и актуальных вопросов, без решения которого невозможно успешное реформирование законодательства и создание правовых основ государственной службы"16.


В ФЗ от 31 июля 1995 г. ранее было предусмотрено, что "Государственная служба включает в себя:

1. федеральную государственную службу, находящуюся в ведении Российской Федерации;

2. государственную службу субъектов Российской Федерации, находящуюся в их ведении" (выделено авт.) (п. 3. ст. 2).


Данное положение дало основание некоторым субъектам РФ полагать, что правовое регулирование государственной службы - предмет исключительного ведения субъектов РФ (ст. 73 Конституции РФ), по которому они осуществляют собственное правовое регулирование (ч. 4 ст. 76 Конституции РФ)17. Как уже отмечалось ранее, данное положение ФЗ от 31 июля 1995 г. отменено ФЗ от 25 мая 2003 г. Более того, согласно ФЗ от 25 мая 2003 г., предусмотрено, что: "…правовое регулирование государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а ее организация - в ведении субъекта Российской Федерации" (п.4 ст. 2), "правовое положение (статус) федерального государственного служащего и государственного гражданского18 служащего субъекта РФ… устанавливается соответствующим федеральным законом о виде государственной службы" (выделено авт.) (п.4. ст. 10).

Однако это учли не все субъекты РФ. Так, в программе Ямало-Ненецкого автономного округа (раздел 1 "Содержание проблемы и обоснование необходимости ее решения программными методами") предусмотрено, что "в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Уставом (Основным законом) Ямало-Ненецкого автономного округа государственная служба Ямало-Ненецкого автономного округа является предметом ведения и полномочий Ямало-Ненецкого автономного округа". А это, безусловно, связано и с направлением совершенствования правовой базы, с перечнем и реализацией конкретных мероприятий.

Безусловно, в вышеназванных нормах ФЗ от 31 мая 2003 г. сделана попытка решить на законодательном уровне рассматриваемую проблему. Исходя из анализа данных норм, в предмете совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов - государственная гражданская служба субъектов Российской Федерации; к полномочиям Российской Федерации относится правовое регулирование правового положения государственного служащего субъектов Российской Федерации. Последнее положение важно с точки зрения реализации конституционных норм применительно к государственному служащему - гражданину РФ, согласно которым регулирование и защита прав гражданина, а также их ограничение - предмет ведения Российской Федерации (п. "в" ст. 71, ч. 3 ст. 55 Конституции РФ), по которому принимаются федеральные законы (ч. 1 ст. 76 Конституции РФ). Однако, поскольку этот вопрос связан с определением соответствующих полномочий в предмете совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, представляется, что это положение, предусмотренное в ст. 10"Государственные служащие" (п. 4) ФЗ от 31 мая 2003 г., должно содержаться в ст. 2 "Система государственной службы" (п. 4).

Далее, к полномочиям Российской Федерации в данном предмете совместного ведения следует отнести и правовое регулирование государственной гражданской службы субъектов РФ, как соответствующую профессиональную деятельность: ее понятие, принципы и т.д. Далее ФЗ от 3 мая 2003 г. об этом говорит, например, в статье 3, 5 и т.д., однако в п. 4 ст. 4 данного закона это не предусмотрено.

Представляется, что на практике, в ходе законотворческой деятельности субъектов РФ возникнут вопросы, связанные с определением содержания понятия "организация государственной службы субъекта Российской Федерации" - предмет ведения субъекта Российской Федерации, по которому, согласно ч. 4 ст. 76 Конституции РФ, он будет осуществлять собственное правовое регулирование. По Концепции (раздел VI "Основы организации государственной службы"), "организация государственной службы включает в себя систему должностей государственной службы, в том числе их распределение по категориям и группам, квалификационные требования к государственным служащим, реестры должностей государственной службы, должностные (служебные) регламенты".

К сожалению, законодатель не дает соответствующего определения в указанном ранее законе, только в конкретных статьях устанавливая соответствующие полномочия субъектов Российской Федерации. Так, "реестр должностей государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации утверждается законом или иным нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации (выделено авт.) (п. 3 ст. 9). Но отнесение той или иной должности к государственной гражданской должности тесно связано с правовым статусом данного работника, а это уже предмет ведения Российской Федерации. И данная норма может повлечь проблему дискриминации государственных служащих разных субъектов Российской Федерации. Таким образом, представляется, что требуется совершенствование правовых норм, в том числе и ФЗ от 27 мая 2003 г.


1 СЗ РФ. 2002. №47. Ст. 4664.

2 См., например: Иванов В.П. Реформирование государственной службы: вопросы и перспективы // Журнал Российского права. 2003. №5. С. 4.

3 СЗ РФ. 2001. №34. Ст. 3502.

4 См.: Иванов В.П. Указ. соч., с. 4.

5 См., например: Материалы к семинару-совещанию полномочных представителей Президента Российской Федерации в Уральском регионе. Екатеринбург, УрАГС, 1999 г.; Каким быть закону о государственной службе? Материалы парламентских слушаний в Государственной Думе Российской Федерации "О практике применения Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации" и развитии законодательства о государственной службе Российской Федерации". 16 ноября 2001 г. Екатеринбург, УрАГС: Библиотечка журнала "ЧиновникЪ", 2001; и др.

6 См., например: Иванов В.П. Указ. соч.; Доровских Ю.М. Правовые и организационные основы системы государственной службы России (О Федеральном законе "О системе государственной службы Российской Федерации" // Трудовое право. Ежемесячный практический журнал. №2(48). 2004. С. 55.

7 См., например: Гафаров З.С., Иванова С.А., Шайхатдинов В.Ш. Правовое регулирование труда и социальной защиты государственных служащих субъектов Российской Федерации. РАГС, УрАГС, Екатеринбург, 1998; Иванова С.А. Правовое регулирование трудовых отношений государственных служащих. Автореферат диссертации… канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2002; и др.

8 РГ, 31.05.2003 г. Примечание: он был дополнен статьей 18 "Военная служба в Российской Федерации иностранных граждан" Федеральным законом от 11 ноября 2003 г. №141-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации".

9 СЗ РФ. 1995. №31. Ст. 2990 (с изм. и доп.).

10 Примечание: настоящий пункт отменен ФЗ от 27.05.2003 г.

11 См., например: Сборник материалов научно-практической конференции "Региональное управление и кадровая политика: проблемы становления государственной службы Тюменской области". Тюмень, 1999.

12 См., например: Региональное управление и кадровая политика: проблемы совершенствования государственной и муниципальной службы. Тезисы докладов межрегиональной научно-практической конференции. Екатеринбург, 1999.

13 См. например: Правовое регулирование труда государственных служащих в России и во Франции. Материалы международных семинаров: российско-французского, 22-26 сентября 1997 г., Россия, Екатеринбург, УрАГС, 1997 г.; французско-российского, Франция, Метц, 1-5 декабря 1997 г., Россия, Екатеринбург, УрАГС, 1998 г.; Реформирование государственной службы в России: проблемы и пути их решения. Материалы международной научно-практической конференции в Уральской академии государственной службы. Екатеринбург, УрАГС, 2002.

14 См. например: Иванова С.А. Трудовой договор с государственным служащим. Выступление на парламентских слушаниях в Государственной Думе Российской Федерации "О практике применения Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации" и развитии законодательства о государственной службе Российской Федерации", 16 ноября 2001 г.

15 Примечание: наиболее типичные отступления от конституционных принципов реформирования государственной службы в актах субъектов РФ см., например: Иванов В.П. Указ. соч. С. 6.

16 Иванов В.П. Указ. соч. С. 5.

17 Примечание: подробнее по этой проблеме см., например: Иванова С.А. Правовое регулирование трудовых отношений государственных служащих. Учебное и научно-практическое пособие. Екатеринбург, УрАГС, 2002. С. 26.

18 Примечание: представляется, что этот признак должен быть указан и при формулировании термина "федеральный государственный служащий".

  • Государственная служба


Яндекс.Метрика