Стандарты предоставления государственных услуг – новый этап административной реформы в Казахстане

Капаров С.Г.

В настоящее время для Казахстана особенно актуальна политика открытой торговли с расширяющимися мировыми рынками и вступление во Всемирную торговую организацию (ВТО) для получения преимуществ доступа к современным технологиям. В Послании Президента народу Казахстана от 19 марта 2004 г. было указано на необходимость внесения серьезных изменений в систему государственной службы в целях повышения уровня государственного управления и качества предоставляемых государственных услуг. Создание эффективного и профессионального правительства является одним из приоритетных направлений Стратегии развития Казахстана до 2030 г.

 С.Г. КАПАРОВ
 

В Казахстане достигнуты определенные успехи в реформировании государственной службы, создана законодательная база, определены статус, права и обязанности государственных служащих, регламентированы полномочия государственных органов. Вместе с тем, развитие общества, изменение условий и требований нынешнего дня требуют оценки возможностей изменения во взаимоотношениях государства и граждан в целях более эффективного и качественного повышения уровня жизни населения.

Внедрение "электронного Правительства", стандартов предоставления государственных услуг позволит ускорить процесс вступления Казахстана в мировое сообщество, создаст благоприятные условия для эффективного развития экономических отношений с ведущими странами. Использование опыта зарубежных стран в сфере государственного регулирования создаст предпосылки для повышения конкурентоспособности отечественных предпринимателей как на внутреннем, так и на внешних рынках.


ОБЗОР ЗАРУБЕЖНОГО ОПЫТА РЕФОРМ В СФЕРЕ ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ УСЛУГ

Как показывает зарубежный опыт, реформа государственной службы и совершенствование системы предоставления государственных услуг является частью более комплексных преобразований в сфере управления в государственном секторе. Анализ зарубежного опыта в рамках данного компонента был направлен на выявление основных причин, тенденций и подходов к проведению реформ в рассматриваемой области в таких странах как: Великобритания, США, Австралия, Канада, Германия, Малайзия, Венгрия, Польша, Китай, Южная Корея, Голландия, Бразилия и ряде других государств. Выбор этих стран обусловлен, с одной стороны, схожестью существующих в Казахстане проблем, с другой стороны, впечатляющими результатами, достигнутыми этими странами в ходе реформ.

Сравнительный анализ причин реформирования государственного сектора в разных странах, предпринятый Всемирным Банком в рамках исследования международного опыта проведения административной реформы1, свидетельствует, что побудительными мотивами административной реформы и реформы государственной службы в большинстве стран являются стремление сократить государственные расходы, повысить эффективность принятия политических решений и их последующей реализации, повысить привлекательность и имидж государственной службы, усовершенствовать предоставление государственных услуг и укрепить доверие к правительству со стороны граждан и частного сектора.

Анализ зарубежного опыта позволил выявить основные подходы и принципы, используемые в мировой практике, для проведения реформы государственной службы, в том числе системы предоставления государственных услуг. К таковым можно отнести:

- проведение реформ осуществляется в соответствии с четко установленными принципами;

- руководство реформами возлагается на государственный орган высокого уровня, непосредственно подотчетного главе государства или правительства;

- проведение реформ сопровождается созданием разветвленной сети исследовательских, консультационных, обучающих и других поддерживающих структур;

- проведение реформ сопровождается широким применением передовых информационно-коммуникационных технологий;

- процесс совершенствования предоставления государственных услуг тесно связан с использованием на практике принципа "обратной связи" с потребителем услуг;

- процесс совершенствования предоставления государственных услуг занимает длительный период времени.


Определение принципов является одним из ключевых элементов в процессе создания эффективной системы предоставления государственных услуг. Принципы должны отвечать целям и задачам стратегии реформирования государственного сектора. Так, например, в Великобритании проведение реформ в сфере предоставления государственных услуг началось с разработки стратегии модернизации государственного управления. Идеология этой стратегии заключается в обеспечении большей открытости государственного сектора для потребителей и преследует своей целью повышение качества и доступности государственных услуг и информации о них. Исходя из поставленных целей, в основу стратегии были положены следующие принципы:

- разработка и внедрение общенациональных стандартов;

- передача больших полномочий органам исполнительной власти того уровня, на котором непосредственно осуществляется предоставление услуг;

- большая гибкость в предоставлении услуг с учетом специфических особенностей и потребностей потребителей;

- возможность выбора для потребителя места получения и поставщика услуги, что ведет к повышению качества услуг.


Таким образом, достижение желаемых результатов в процессе реформирования государственного сектора в значительной мере определяется правильной постановкой задач и выбором соответствующих этим задачам принципов.

Координация процесса реформирования государственной службы и предоставления государственных услуг должна осуществляться одним уполномоченным государственным органом. Для обеспечения должного уровня координации, доступа к информации и взаимодействия между участниками процесса реформирования этот государственный орган должен обладать соответствующим статусом.

В США ответственность за выработку конкретных рекомендаций по повышению качества государственных услуг была возложена на Межведомственную Комиссию по пересмотру деятельности государственных учреждений, созданную 3 марта 1993 г. Президентом Б. Клинтоном и возглавленную вице-президентом А. Гором. Комиссия состояла из 250 высокопоставленных государственных чиновников, представляющих федеральный и местный уровни власти, и независимых консультантов.

В Польше вопросы реформирования государственного управления координируются Правительственным Уполномоченным по реформе государственной системы при канцелярии премьер-министра. В функции данного органа входит разработка стратегических направлений реформ в сфере государственного управления и контроля за их исполнением, а также проведение приватизации и координация международной помощи.

В Великобритании с приходом к власти консерваторов во главе с Маргарет Тэтчер были приняты беспрецедентные меры по совершенствованию действующей системы государственного управления. Реформой были охвачены практически все аспекты, так или иначе связанные с административной системой. Учитывая важность и масштабы проводимых работ, было создано отдельное Ведомство по реформе государственных услуг (Office of Public Services Reform) при аппарате премьер-министра страны. Глава этого Ведомства подчиняется премьер-министру и отчитывается перед ним.

В Малайзии реформами по повышению качества государственных услуг занимается Отдел Административной Модернизации и Управленческого Планирования (MAMPU), образованный в 1977 г. в качестве подразделения канцелярии премьер-министра. Главной задачей MAMPU является проведение административных реформ в государственном секторе в целях повышения качества государственных услуг и эффективности деятельности государственной службы.

Таким образом, зарубежный опыт свидетельствует о той значимости, которую страны придавали реформе государственного сектора, и о необходимости координации данного процесса на самом высоком уровне.

При проведении реформы в сфере государственных услуг для достижения устойчивых результатов необходимо одновременно развивать соответствующие элементы инфраструктуры в поддержку системы предоставления государственных услуг. Подобная инфраструктура подразумевает создание сети организаций и учреждений, облегчающих процесс предоставления государственных услуг через проведение исследований, формирование информационных баз данных, предоставление консультаций и обучение как госслужащих, так и потребителей услуг.


За рубежом подобные организации осуществляют свою деятельность на основе следующих принципов:

- максимальная приближенность и ориентация на нужды потребителя;

- профессионализм в управлении деятельностью и предоставлении услуг;

- устойчивость результатов;

- практическая польза от их деятельности.


Например, в Канаде действуют телефонизированные центры "1-800 Канада", которые предоставляют необходимую информацию населению о том, где и когда можно получить определенную услугу. Также действуют "Центры доступа", которые оказывают услуги по консультированию начинающих предпринимателей. Эти центры располагаются в зданиях государственных учреждений по всей Канаде. Их особенность состоит в том, что помимо предоставления консультаций предпринимателям они оказывают значительное количество государственных услуг и работают по принципу "одного окна".

В Польше в 2002 г. был создан Информационный центр государственной службы. Целью его создания является расширение доступа рядовых граждан и самих госслужащих к информации о видах государственных услуг, сферах деятельности отдельных государственных органов и учреждений и т.д.

В Греции в рамках реформы административной системы разработана "Программа качества", которая предусматривает создание консультационных центров по государственным услугам, объединенных в единую информационную сеть.

В Венгрии в одном из регионов был осуществлен пилотный проект, в рамках которого при участии всех государственных учреждений был создан информационный центр. Этот центр открыл гражданам доступ к информации о взаимодействии с различными государственными службами. В дальнейшем этот опыт будет распространен по всей стране.

Суммируя зарубежный опыт в данной области, можно сказать о том, что эффективность рассматриваемых институтов определяется профессионализмом в управлении их деятельностью, доступностью предлагаемых услуг и как можно более широким охватом потенциальных потребителей государственных услуг.

Использование новых информационно-коммуникационных технологий позволит расширить доступ потребителей к государственным услугам и информации о них.

В Австралии в 1997 г. был принят закон "Об агентствах по предоставлению услуг в Содружестве". Согласно этому закону, в том же году было создано государственное учреждение "Centrelink". Оно предоставляет госуслуги от имени и в партнерстве с 25 федеральными министерствами и государственными агентствами посредством Интернет, телефонизированных центров по обслуживанию клиентов и в обычных офисах. Информация на сайте представлена на 56 языках. "Centrelink" предоставляет услуги министерства труда, министерства транспорта, министерств по делам ветеранов, здравоохранения, образования и науки, сельского хозяйства, иностранных дел и торговли, министерства коммуникаций, информационных технологий и искусств и многих других. При этом плата за услуги может производиться путем электронных переводов, чеков и т.д. В 2002 г. этим органом были обслужены 700 000 инвалидов, 500 000 молодых людей, включая студентов, 1,1 млн. безработных, 2 млн. пенсионеров, 1,8 млн. семей. В этом органе работают 24 000 сотрудников.

Другим примером в сфере предоставления услуг на основе использования информационно-коммуникационных технологий в Австралии является проект "Canberra-Connect", посредством которого населению столицы предоставляются услуги всех госучреждений. В мае 2003 г. "Canberra-Connect" предоставлял 132 вида услуг в обычных офисах, 77 - через Интернет и 62 - через телефонизированные центры. Посредством веб-сайта (http://www. canberraconnect.act.gov.au) этой организации в режиме он-лайн предоставляются такие услуги, как регистрация предприятия, регистрация автомобиля, оплата за коммунальные услуги, поиск работы, услуги здравоохранения и др. По результатам деятельности проекта "Canberra-Connect" за 2001 г. сумма доходов составила 161 млн., за 2002 г. - 205 млн. и за 2003 г. - около 310 млн. австралийских долларов.

В Германии разработана программа электронного правительства "BundOnline - 2005". Предоставление услуг административными органами государства будет усовершенствовано путем использования информационных технологий. В федеральном правительстве уже 170 видов услуг оказываются с использованием Интернет. Особое внимание при этом уделяется упрощению процедур регистрации предприятий малого и среднего бизнеса.

В Венгрии в 2001 г. была начата программа "Электронное правительство". Данная программа нацелена на интеграцию стратегий и проектов по развитию информационных технологий различных секторов и государственных учреждений для обеспечения граждан услугами высокого качества. В данное время Офис Уполномоченного Министра координирует 36 программ, которые осуществляются в 17 государственных учреждениях. Результатом данной программы должно стать эффективное и прозрачное управление и качественное предоставление услуг.

В Малайзии реформы по внедрению системы электронных государственных услуг (e-public services) проводятся Отделом Административной Модернизации и Управленческого Планирования (MAMPU) в составе канцелярии премьер-министра. Целью данных реформ является обеспечение эффективной внутриведомственной и межведомственной координации и предоставление упрощенного доступа предпринимателей и граждан к государственным услугам. В данное время инициированы несколько пилотных проектов по предоставлению услуг через Интернет: регистрация автомобилей, выдача водительских прав; оплата за коммунальные услуги; предоставление информации Министерства здравоохранения; осуществление государственных закупок; электронная биржа труда.

Процесс совершенствования предоставления государственных услуг тесно связан с использованием на практике принципа "обратной связи" с потребителем услуг.

В США в рамках общенациональной программы "Первый приоритет - клиенты" проводится мониторинг оценки качества предоставляемых услуг и изучение ожиданий потребителей. Наряду с этим проводятся регулярные опросы среди государственных служащих, которые непосредственно контактируют с населением в процессе предоставления услуг, с целью выявления недостатков и сбора предложений для достижения уровня стандартов качества услуг, предоставляемых частным сектором.

В Австралии на веб-сайте "Canberra-Connect" также выставлены формы, которые могут заполнить желающие предложить пути совершенствования предоставления каждого отдельно взятого вида услуг.

Использование на практике принципа "обратной связи" с потребителем является проверенным и эффективным методом изучения современного состояния в области предоставления услуг и формирования стратегии дальнейшего совершенствования государственных услуг с учетом потребностей и ожиданий потребителей.

Характерной чертой реформирования системы предоставления государственных услуг в рассмотренных странах является длительность этого процесса.

Например, система "Хартии услуг", инициированная в Великобритании в 1991 г., была рассчитана на 10 лет, но совершенствование отдельных компонентов этой системы продолжается и поныне.

Программа "Первый приоритет - клиенты", принятая в США в 1993 г., также продолжается до сих пор.

С начала 80-х гг. Малайзия начала реформы в области государственных услуг. Реформы в данной сфере продолжаются и на современном этапе развития государства, а предпринимаемые в этой области меры включены в 5-летние планы развития и стратегический план "Перспектива-2020".

Объяснение длительных сроков проведения реформ в сфере повышения эффективности государственного сектора заключается в масштабности поставленных целей и задач, а также большом количестве вовлеченных в процесс реформы сторон. Проведение реформ предполагает комплексную трансформацию, направленную на формирование нового поколения государственных служащих, разрушение укоренившихся в обществе стереотипов и формирование положительного имиджа государственной службы, а также культивирование новых форм взаимодействия между государством и гражданами. Немаловажную роль играет и фактор технического прогресса, который является мощным стимулом к внедрению новых подходов, механизмов и принципов в сфере управления госсектором.


АНАЛИЗ СУЩЕСТВУЮЩЕГО ПОЛОЖЕНИЯ В КАЗАХСТАНЕ

Как показал предварительный анализ, на данный момент в Казахстане не существует законодательной базы по стандартам государственных услуг, отсутствует структура, занимающаяся данной проблематикой, не проводились системные исследования.

По инициативе Агентства в рамках проекта ПРООН "Поддержка реформ в государственном секторе" в 2003 г. проведено исследование "Государственные услуги: современное состояние и перспективы развития". В рамках исследования автором совместно с участниками проекта: координатором программы ООН в области реформы государственного управления Наталией Максимчук, национальными экспертами Ильдаром Наильевичем Даурановым и Андреем Рудецких - проведен анализ современного состояния в сфере предоставления государственных услуг и обзор зарубежного опыта реформ, определены рекомендации по совершенствованию системы предоставления государственных услуг.

В опросе приняли участие государственные служащие центрального и регионального уровней, население, предприниматели (диаграмма 1).

 диаграмма 1
 

Заслуживает внимания разница в оценке качества предоставляемых услуг между государственными служащими центральных исполнительных органов и госслужащими на местах. Так, доля ответов государственных служащих местного уровня, выставивших хорошие и отличные оценки качества услуг, составляет 43,5%, что заметно выше, чем у государственных служащих центральных органов - 21,4%. Это объясняется тем, что большая часть услуг предоставляется на местном уровне. В связи с этим ответ на данный вопрос расценивался как оценка качества своей работы.

Мнение потребителей в части оценки качества государственных услуг кардинально отличается от позиции, которую занимают по данному вопросу государственные служащие. Доля предпринимателей и населения, оценивающих качество государственных услуг как неудовлетворительное (42,9%), гораздо выше, чем, например, доля государственных служащих местного уровня, выставивших такую же оценку (13,3%).

В то же самое время наибольшая часть опрошенных во всех группах считают качество предоставляемых услуг удовлетворительным и полагают, что для совершенствования их качества существует потенциал. Этот факт свидетельствует о своевременности и правильном направлении реформ в данной области.

В силу того, что часть государственных услуг предоставляется потребителям на платной основе, одной из задач исследования являлось изучение мнения респондентов по поводу стоимости услуг (диаграмма 2). Государственные служащие местных органов относятся к существующим расценкам более критично, о чем свидетельствует мнение 21,7% респондентов, отметивших высокую стоимость услуг. Для сравнения, только 12,1% госслужащих центральных исполнительных органов разделяют это мнение.

 диаграмма 2
 

Сравнивая оценки по данному вопросу государственных служащих с оценками населения и предпринимателей, можно сделать вывод, что в целом государственные служащие недооценивают важность такого фактора, как стоимость, для потребителей государственных услуг и не считают, что этот фактор влияет на качество услуг.

Одним из основных показателей качества государственных услуг является время/сроки их предоставления. Распределение ответов по оценке разными группами времени/сроков предоставления услуг приведено на диаграмме 3.

 диаграмма 3
 

В целом по вопросам стоимости и сроков предоставления услуг можно констатировать, что государственные служащие и потребители государственных услуг имеют диаметрально противоположное мнение. Так, если большинство госслужащих расценивают стоимость и сроки предоставления услуг как приемлемые, то потребители услуг считают их стоимость необоснованно высокой, а сроки - растянутыми.

"Государство - это аппарат, который управляет обществом, а госслужащие - необходимый атрибут государства"2. Международный опыт свидетельствует о зависимости качества государственных услуг от численности государственных служащих, занятых в сфере их предоставления. Для определения оптимального размера аппарата чиновников, необходимого для эффективного предоставления услуг, в мировой практике используются специальные методики расчета численности государственных служащих на определенное количество жителей. По результатам опроса можно судить о том, что в Казахстане вопросы численности аппарата госслужбы в настоящее время не поддаются однозначной оценке (диаграмма 4). Следует отметить, что мнение государственных служащих, работающих в государственных органах на различных уровнях управления, не имеет принципиальных различий по данному вопросу. 39,8% опрошенных госслужащих считают численность чиновников, предоставляющих государственные услуги, достаточной. Однако в то же время почти треть респондентов из этой же группы считают, что для эффективного предоставления услуг численность аппарата следует увеличить.

 диаграмма 4
 

В свою очередь, предприниматели и население (34%) полагают численность госслужащих избыточной. Это, вероятно, объясняется сложившейся практикой работы государственных органов, когда для решения довольно простых вопросов потребителям услуг приходится обращаться к значительному, по их мнению, количеству государственных служащих. В связи с этим у них складывается впечатление об избыточном количестве государственных служащих.

В целом данный вопрос требует дополнительного изучения на предмет определения реальной трудоемкости работ, которые необходимо выполнять для качественного предоставления конкретной государственной услуги. Помимо этого необходимо четко определить различия между государственной и гражданской службой и их роль в предоставлении услуг, поскольку на сегодняшний день большая часть госуслуг предоставляется сотрудниками государственных учреждений, казенных государственных предприятий и республиканских государственных предприятий, деятельность которых не регулируется законом Республики Казахстан "О государственной службе".

Наличие доступных источников информации о регламенте и условиях предоставления государственных услуг является одним из важных элементов, влияющих на их качество. Открытость и доступность этой информации расширяет доступ к услугам, а также дает возможность потребителям услуг знать о своих правах и обязанностях и оценивать качество предоставленной услуги. В свою очередь, государство через эту обратную связь имеет возможность совершенствовать систему предоставления государственных услуг.

 диаграмма 5
 

На сегодняшний день в Казахстане используются различные источники информации, наиболее распространенные из которых представлены на диаграмме 5. Примечательно то, что "другие" источники, составляющие всего лишь 0,2%, включают в себя глобальную сеть Интернет, обладающую огромным потенциалом. Несмотря на то, что многие государственные органы в Казахстане имеют собственные сайты, пользователи редко обращаются к данному источнику информации, по всей видимости, из-за отсутствия доступа или недостаточной развитости компьютерных сетей в стране, а также элементарной компьютерной безграмотности населения. Также данный факт в значительной мере сужает возможности выхода на внешние рынки для частного сектора.

Помимо этого респондентам было предложено оценить качество существующих нормативных и информационно-справочных документов (диаграмма 6).

Всего 13,6% опрошенных высказали мнение, что информация в документах, с которыми им пришлось сталкиваться, изложена четко и понятно. Большая часть (80,3%) опрошенных респондентов отметили свою неудовлетворенность качеством документов, регламентирующих порядок предоставления услуг.

 диаграмма 6
 

Подобное распределение ответов респондентов свидетельствует о необходимости упорядочения и приведения в соответствие законодательной и нормативной базы в сфере предоставления государственных услуг.

Государственные служащие на различных уровнях управления высказали разное мнение по поводу важности тех или иных препятствий, с которыми они сталкиваются в процессе предоставления государственных услуг (диаграмма 7).

Сопоставление мнений государственных служащих исполнительных органов различных уровней позволяет сделать вывод о том, что на местном уровне подавляющее большинство респондентов (35,2%) отмечают значительную трудоемкость работ в качестве основного препятствия в процессе предоставления услуг. При этом они связывают этот факт с низким качеством разрабатываемых нормативно-правовых и программных документов. В то же время государственные служащие центральных исполнительных органов в качестве основного препятствия при предоставлении услуг обозначили несовершенство нормативно-правовой базы (43,1%). Однако, по их мнению, это не вопрос низкого качества принимаемых решений, а проблема реализации нормативно-правовых и программных документов на местном уровне.

 диаграмма 7
 

Основные проблемы, с которыми сталкиваются предприниматели и население в процессе взаимодействия с государственными органами, приведены на диагр. 8.

Судя по полученным ответам, можно говорить о существовании двух основных групп проблем: несовершенство действующей нормативно-правовой основы и отсутствие соответствующей информационно-справочной поддержки системы предоставления госуслуг. Первая группа проблем связана с моральным устареванием документов, и ее решение зависит от модернизации нормативно-правовой базы. Вторая группа проблем имеет большое количество проявлений и отличается своей сложностью и многообразием. Решение проблем, входящих в эту группу, зависит от развития информационных технологий и облегчения доступа рядовым потребителям государственных услуг к существующим источникам информации.

 диаграмма 8
 

Основная цель анализа существующей нормативно-правовой базы, регламентирующей процесс предоставления государственных услуг, состояла в оценке ее соответствия современным условиям, а также проверке достоверности и объективности результатов, полученных в ходе анкетного обследования. Было проведено выборочное изучение состава и содержания нормативно-правовых документов в области финансовой отчетности и социального обеспечения.


В целом отметим, что действующие в настоящее время нормативно-правовые акты, как правило, охватывают следующие аспекты предоставления государственных услуг:

- содержание и форму предоставляемых услуг;

- условия предоставления;

- стоимость;

- в отдельных случаях указываются сроки предоставления услуг.


К недостаткам нормативно-правовой документации можно отнести:

- отсутствие механизмов и порядка обжалования действий государственных служащих в случае их неправомерности или неправомочности, с точки зрения потребителя государственных услуг;

- несовершенство механизмов реализации на практике принципа ответственности государственных органов и отдельных должностных лиц за ненадлежащее выполнение функций по предоставлению государственных услуг;

- отсутствие четких критериев, позволяющих оценить качество предоставляемых государственных услуг.


Основной недостаток нормативных актов, регламентирующих порядок и стандарты предоставления государственных услуг, заключается в том, что они ориентированы в большей степени на интересы поставщика услуг, а не на их потребителя. В документах четко сформулированы требования к потребителю услуг, и, как правило, не детализируются обязанности и ответственность поставщиков государственных услуг.

Выборочный анализ состава и содержания отдельных документов в целом подтвердил результаты анкетного опроса.


Анализ современного состояния позволил выявить следующие направления реформирования системы госуслуг:

- совершенствование нормативно-правовой базы, регламентирующей процедуры предоставления государственных услуг;

- повышение эффективности государственной службы через искоренение коррупции, повышение ответственности и подотчетности государственных служащих, сокращение бюрократизма и волокиты при выполнении функций;

- совершенствование системы информирования потенциальных потребителей о государственных услугах и их предоставлении через развитие соответствующей инфраструктуры (создание информационных центров, формирование баз данных по государственным услугам и внедрение передовых информационно-коммуникационных технологий);

- создание системы обучения госслужащих и потребителей услуг использованию существующих источников информации;

- внедрение системы мониторинга оценки потребителями и поставщиками качества услуг. Создание системы изучения потребностей и ожиданий потребителей в целях совершенствования регулирования и предоставления государственных услуг.

Особого внимания заслуживает проблема систематического изучения потребностей и нужд потребителей государственных услуг. Ссылаясь на мировой опыт, можно привести примеры того, как в процессе совершенствования системы предоставления услуг многие страны основной целью реформы ставили достижение большей гибкости и ориентированности государственного аппарата на потребителя услуг. В достижении этой цели центральная роль отводилась распространению информации о деятельности государственных органов, стандартах предоставляемых ими услуг, а также внедрению на практике принципа "обратной связи" с пользователями по качеству предоставляемых услуг. Избранный этими странами подход наряду с прочими предпринимаемыми мерами способствовал повышению эффективности системы предоставления государственных услуг в целом.


РЕКОМЕНДАЦИИ ПО СОВЕРШЕНСТВОВАНИЮ СИСТЕМЫ ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ УСЛУГ В КАЗАХСТАНЕ. ПРИНЦИПЫ РАЗРАБОТКИ СТАНДАРТОВ

Состав конкретных принципов определен, исходя из выявленных проблем, которые необходимо безотлагательно решить для улучшения положения дел в рассматриваемой области. Этих принципов следует придерживаться при организации работы по разработке и внедрению стандартов предоставления услуг.

1) Принцип ориентации на потребителя. Внедрение этого принципа предполагает выполнение поставщиками государственных услуг определенных условий. Во-первых, понимание потребностей и ожиданий потребителей относительно качества услуг, их стоимости, порядка и сроков их предоставления. Во-вторых, разработка системы индикаторов, позволяющих измерить удовлетворенность потребителей качеством услуг. В-третьих, формирование эффективной системы управления процессом взаимодействия государственных служащих с потребителями услуг.

2) Принцип информированности потребителей государственных услуг. Данный принцип подразумевает создание и функционирование постоянно действующей системы информационного обеспечения потребителей государственных услуг, с использованием всевозможных источников, включая средства массовой информации, информационно-коммуникационные технологии и т.д. Внедрение данного принципа предполагает доступность информации и постоянное информирование потребителей услуг об организациях и учреждениях, предоставляющих государственные услуги, порядке их предоставления, правах и обязанностях потребителей и поставщиков при получении/предоставлении услуг.

3) Принцип заинтересованности исполнителя. Данный принцип говорит о значимости личной заинтересованности исполнителя в качественном и своевременном предоставлении соответствующего вида государственных услуг. Мировая практика свидетельствует о необходимости разработки системы материального и морального стимулирования, влияющей на качество работы госслужащих по предоставлению государственных услуг.

4) Принцип наименьшего действия. Внедрение данного принципа предполагает максимальное упрощение организации и технологии предоставления государственных услуг. Процедуры предоставления государственных услуг должны быть просты, понятны и как следствие надежны. Другими словами, каждое действие должно совершаться с минимально возможной затратой трудовых, материальных, временных и прочих ресурсов.

5) Принцип делегирования полномочий. В соответствии с данным принципом необходимо обеспечить бoльшую гибкость в предоставлении услуг с учетом специфических особенностей и потребностей потребителей. На практике никакие детализированные регламенты и должностные инструкции не в состоянии предусмотреть все аспекты взаимоотношений госслужащих с потребителями государственных услуг. В связи с этим регламентация работы государственных служащих должна оставлять определенную свободу действий, достаточную для дальнейшего совершенствования работы по предоставлению услуг.

6) Принцип "обратной связи". Для объективной оценки качества предоставляемых государственных услуг необходимо установление постоянной и надежной обратной связи с потребителями. Реализация данного принципа на практике позволяет не только осуществлять действенный контроль за деятельностью ответственных должностных лиц, но и принимать своевременные меры по совершенствованию качества и порядка предоставления услуг.

7) Принцип системности стандартов. Данный принцип предполагает, что разработка стандартов предоставления услуг должна осуществляться с учетом действующего законодательства. В связи с этим каждый вновь разрабатываемый стандарт должен быть проверен на наличие взаимосвязи и непротиворечивости с другими нормативно-законодательными актами. Несоблюдение данного принципа приводит к различного рода дефектам системы управления в целом и, как следствие, снижает ее эффективность.


Использование указанных принципов при разработке стандартов предоставления государственных услуг позволит максимально приблизить поставщиков услуг к потребителям, повысить качество и эффективность предоставления услуг, а также организовать действенную систему контроля за качеством предоставления услуг со стороны уполномоченного государственного органа и общественности.

Состав стандартов

Система стандартов основывается на соответствующей нормативно-правовой базе, которая должна включать в себя следующие виды инструктивно-методических и нормативных документов: общеотраслевые руководящие методические правила разработки стандартов; отраслевые методические правила разработки стандартов; стандарты предоставления услуг, утверждаемые нормативным актом.


Каждый стандарт независимо от отраслевой принадлежности, регламентирующий порядок и качество предоставления государственных услуг, должен отражать следующие аспекты, определяющие взаимоотношение поставщиков услуг с потребителями:

- четкую и ясную формулировку состава и содержания предоставляемой услуги;

- конечный результат или форму предоставления услуги;

- установленный порядок (процедура) предоставления услуги, включая условия, которые должен выполнить (или которым должен соответствовать) потребитель услуги;

- для платных услуг - стоимость;

- сроки предоставления услуги;

- индикаторы оценки качества предоставляемой услуги, позволяющие проводить мониторинг эффективности деятельности как органа в целом, так и отдельных должностных лиц;

- порядок, сроки и механизм обжалования;

- права, обязанности и ответственность должностных лиц за неправомерные действия в процессе предоставления государственной услуги.


ПОРЯДОК РАЗРАБОТКИ СТАНДАРТОВ

Для обеспечения единства подходов при разработке стандартов предоставления государственных услуг целесообразно установить обязательный для всех порядок, который включает следующие основные стадии:

- изучение потребностей и ожиданий потребителей;

- разработка проекта стандарта предоставления государственной услуги;

- согласование и утверждение стандарта предоставления государственной услуги;

- внесение соответствующих изменений и дополнений в стандарт предоставления государственной услуги;

- в случае необходимости - пересмотр (отмена) стандарта.

Все без исключения стандарты необходимо согласовывать с заинтересованными центральными и местными исполнительными органами, уполномоченным органом, а при необходимости - с общественными организациями. Только после этого стандарт утверждается нормативным актом.

Обновление или пересмотр стандарта государственной услуги имеет место в случае необходимости внесения значительных корректировок параметров или порядка предоставления услуги.


НАПРАВЛЕНИЯ РЕФОРМИРОВАНИЯ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННЫХ УСЛУГ

Помимо разработки стандартов предоставления государственных услуг, изучение зарубежного опыта и анализ современного состояния системы предоставления государственных услуг в Республике Казахстан позволяют определить следующие направления реформирования системы государственных услуг:

- формирование стратегии повышения качества предоставления государственных услуг как части общей стратегии проведения административной реформы в Казахстане;

- определение уполномоченного органа, ответственного за реализацию стратегии повышения качества предоставления государственных услуг;

- совершенствование нормативно-правовой базы, регламентирующей процедуры предоставления государственных услуг;

- развитие соответствующей инфраструктуры (создание информационных центров, формирование баз данных по государственным услугам) для совершенствования системы информирования потенциальных потребителей о государственных услугах и их предоставлении;

- создание системы обучения госслужащих и потребителей услуг использованию существующих источников информации;

- внедрение системы мониторинга оценки потребителями и поставщиками качества услуг. Создание системы изучения потребностей и ожиданий потребителей в целях совершенствования регулирования и предоставления государственных услуг;

- повышение эффективности государственной службы через искоренение коррупции, повышение ответственности и подотчетности государственных служащих, сокращение бюрократизма и волокиты при выполнении функций.

Первоочередной задачей на данном этапе является разработка стратегии повышения качества предоставления государственных услуг с постановкой целей и задач на кратко-, средне- и долгосрочную перспективу. В основу стратегии могут быть положены следующие принципы: принцип ориентации на потребителя, принцип информированности потребителей государственных услуг, принцип заинтересованности исполнителя, принцип наименьшего действия, принцип делегирования полномочий, принцип "обратной связи", принцип системности стандартов предоставления государственных услуг.

Реформа управления в государственном секторе - это постоянно расширяющаяся тема, которая перекликается со многими другими институциональными преобразованиями в государственном и частном секторах. В этой связи координация процесса реформирования государственной службы и предоставления государственных услуг должна осуществляться одним уполномоченным государственным органом. Для обеспечения должного уровня координации, доступа к информации и взаимодействия между участниками процесса реформирования этот государственный орган должен обладать соответствующим статусом для реализации следующих функций: координация и организационно-методическое обеспечение работ по разработке и внедрению стандартов предоставления услуг; организация и осуществление вневедомственного (внешнего) контроля за соблюдением стандартов предоставления государственных услуг.

Необходимо определить различия между государственной и гражданской службой и их роль в предоставлении услуг, поскольку на сегодняшний день большая часть госуслуг предоставляется сотрудниками государственных учреждений, казенных государственных предприятий и республиканских государственных предприятий, деятельность которых не регулируется законом "О государственной службе в Республике Казахстан". Это будет способствовать упорядочению деятельности указанных структур, внедрению принципов ответственности и подотчетности, а также позволит оценивать качество работы и качество предоставляемых ими услуг.

При проведении реформы в сфере государственных услуг для достижения устойчивых результатов необходимо одновременно развивать соответствующие элементы инфраструктуры в поддержку системы предоставления государственных услуг. Подобная инфраструктура подразумевает создание сети организаций и учреждений, облегчающих процесс предоставления государственных услуг через проведение исследований, формирование информационных баз данных, предоставление консультаций и обучение как госслужащих, так и потребителей услуг.

Внедрение системы мониторинга оценки потребителями и поставщиками качества услуг является проверенным и эффективным методом изучения современного состояния в области предоставления услуг и формирования стратегии дальнейшего совершенствования государственных услуг с учетом потребностей и ожиданий потребителей.

Решение имеющих место проблем в рамках указанных направлений позволит повысить качество государственных услуг и упорядочить процесс их предоставления. В целом это будет способствовать повышению эффективности системы государственного управления.

* * *

Как видно из исследования, нам предстоит сделать очень много в сфере разработки и внедрения стандартов предоставления государственных услуг. На Западе этот процесс начался более двадцати лет назад и продолжается до сих пор. Даже в таких странах с классической демократией, как Франция, Великобритания, США, граждане недовольны работой своих чиновников.

В Казахстане главной задачей, на наш взгляд, является изменение ментальности госслужащих всех уровней, которые должны усвоить, что их задача не командовать, приказывать, а оказывать услуги основному потребителю - населению, на средства которого и содержится весь госаппарат. Внедрение "электронного Правительства" также сопряжено с такими проблемами, как массовая компьютерная неграмотность - по оценкам специалистов, 58,8% казахстанцев не умеют пользоваться компьютером, повсеместно наблюдается недостаточная информированность граждан и т.д.

Главное, что у нас есть - политическая воля Главы государства, который уделяет административной реформе огромное внимание.

Суть нового этапа административной реформы в Казахстане сводится к краткой формуле: от администрирования к менеджменту. Требование эффективности и качества предоставления государственных услуг должно стать центральным пунктом политики государственной службы.

В настоящее время Агентством Республики Казахстан по делам государственной службы проводится анализ услуг, предоставляемых государственными органами на центральном и местном уровнях. Итоги анализа и предложения по дальнейшему совершенствованию процесса предоставления государственных услуг в Казахстане будут представлены в соответствующие государственные органы для определения дальнейших мер в этой области.

Повышение качества предоставления государственных услуг потребует и повышения качества персонала государственного сектора. К государственным служащим будут предъявляться более высокие, чем ранее, требования, в будущем станут обязательными знание английского или иного иностранного языка, умение пользоваться компьютером.

Введение стандартов предоставления государственных услуг, ориентированность деятельности госаппарата на потребителей-клиентов услуг потребует и умения на более качественном уровне работать в непосредственном контакте с населением. В настоящее время эти условия начинают вводиться в квалификационные требования, предъявляемые к государственным служащим. Оценка работы персонала государственной службы, обучение государственных служащих - все эти мероприятия уже проводятся, и в дальнейшем эти процессы будут сориентированы на более качественное обслуживание граждан.


1 "International Public Administration Reform: Implications for Russian Federation", Nick Manning and Neil Parison, World Bank, February 2003.

2 Из выступления Президента Республики Казахстан на XI Форуме предпринимателей, 30-31 октября 2003 г.

  • Зарубежный опыт 1


Яндекс.Метрика