Порядок досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица субъекта РФ

Стрельников Е.В.

Возможность досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта РФ является одной из форм влияния на данных руководителей. Процедура досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта РФ соответствует правовым нормам Конституции РФ (п. 2 ст. 77).
Очевидно, что внесение изменений в Федеральный закон от 06.10.99 №184 "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации" продиктовано необходимостью построения единой централизованной системы организации исполнительной власти на уровне Российской Федерации и субъектов Федерации. Автор анализирует механизмы влияния и следствия, вытекающие из возможности досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица, предоставленной законом.

 Е.В. Стрельников
 


Согласно п. 1 ст. 19 Федерального закона от 06.10.99 №184 "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации"1, полномочия высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) могут быть прекращены в следующих случаях:

1. Смерти данного лица.

2. Его отставки в связи с выражением ему недоверия законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ.

3. Его отставки по собственному желанию.

4. Отрешения его от должности Президентом РФ.

5. Признания его недееспособным или ограниченно дееспособным.

6. Признания его судом безвестно отсутствующим или объявления умершим.

7. Вступления в отношении него в законную силу обвинительного приговора суда.

8. Его выезда за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства.

9. Утраты им гражданства Российской Федерации.

10. Его отзыва избирателями субъекта РФ на основаниях и в порядке, установленных Федеральным законом от 06.10.99 №184 "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации", а также законом субъекта РФ.

Следовательно, в настоящее время решение о досрочном прекращении полномочий высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа субъекта РФ) вправе принять законодательный орган субъекта РФ в связи с выражением недоверия высшему должностному лицу субъекта РФ; Президент РФ на основании ст. 29.1 Федерального закона 06.10.99 №184 "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации".

В соответствии с п. 2 ст. 29.1 Федерального закона от 06.10.99 №184 "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации"2 Президент РФ вправе вынести предупреждение высшему должностному лицу субъекта РФ (руководителю органа государственной власти субъекта РФ) в случае издания данным лицом нормативного правового акта, противоречащего Конституции РФ, федеральным конституционным законам и федеральным законам, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа субъекта РФ) в течение двух месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда.

При этом в случае уклонения высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа субъекта РФ) в течение двух месяцев со дня издания указа Президента РФ о приостановлении действия нормативного акта органа исполнительной власти субъекта РФ от издания нормативного правового акта или от внесения в указанный акт изменений, если в течение этого срока высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа субъекта РФ) не обратилось в соответствующий суд для разрешения спора, Президент РФ также вправе вынести предупреждение высшему должностному лицу субъекта РФ (руководителю высшего исполнительного органа субъекта РФ).

Срок вынесения предупреждения равен шести месяцам.

В соответствии с п. 3 ст. 29.1 Федерального закона от 06.10.99 №184 "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации" Президент РФ, если в течение месяца со дня вынесения предупреждения высшему должностному лицу субъекта РФ (руководителю высшего исполнительного органа субъекта РФ) указанное лицо не приняло в пределах своих полномочий мер по устранению причин, послуживших основанием для вынесения ему предупреждения, Президент РФ отрешает высшее должностное лицо субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа субъекта РФ) от должности.

Конституционный суд РФ неоднократно в своих постановлениях указывал на конституционность и легитимность данной процедуры отрешения высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа субъекта РФ).

В своем постановлении от 18 января 1996 г. №2-П3 Конституционный суд РФ сформулировал правовую позицию таким образом, что досрочное прекращение полномочий выборных должностных лиц исполнительной власти субъектов РФ в связи с их незаконными решениями и действиями является допустимым шагом при рассмотрении данного дела. Конституционный суд РФ пришел к выводу, что нормы Устава (Основного закона) Алтайского края, закрепляющие возможность досрочного освобождения главы администрации Алтайского края от должности на основании решений судов, подтверждающих наличие в его действиях признаков грубого нарушения Конституции РФ, федеральных законов, Устава, законов Алтайского края, не противоречат Конституции РФ4.

Данная правовая позиция была подтверждена Конституционным судом РФ в своем постановлении от 7 июня 2000 г.5 по делу о проверке отдельных положений Конституции республики Алтай и Федерального закона от 6 октября 1999 №184 "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации", а также в Определении от 14 января 1999 г. по запросу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного закона) Калининградской области6.


Конституционный суд РФ в постановлении от 4 апреля 2002 г. №8-П7 конкретизировал свою позицию относительно процедуры досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа субъекта РФ). Досрочное прекращение полномочий (отрешение от должности) высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа субъекта РФ) в качестве применяемой в целях защиты Конституции РФ меры федерального воздействия, как следует из пунктов 2 и 3 ст. 29.1 Федерального закона №184, реализуется на основе взаимосвязанных нормативных и правоприменительных решений высших федеральных органов государственной власти. В частности, процедура отрешения высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа субъекта РФ) предполагает такие обязательные элементы:

- признание судом акта, изданного высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа субъекта РФ), противоречащим Конституции РФ и федеральным законам;

- подтверждение в судебном порядке неисполнения решения суда, т.е. непринятия мер для исключения признанного недействующим нормативного акта из правовой системы Российской Федерации при условии, что высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа субъекта РФ) не обратилось в суд для разрешения спора;

- вынесение Президентом РФ предупреждения в адрес этого лица в связи с непринятием им мер по отмене приостановленного указом Президента РФ соответствующего нормативного акта.

Кроме того, как отмечает в своем Постановлении №8-П8 Конституционный суд РФ по смыслу рассматриваемых положений, для применения такой меры федерального воздействия, как досрочное прекращение полномочий (отрешение от должности) высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа субъекта РФ), необходимо, чтобы признанный в судебном порядке неправомерный нормативный акт повлек тяжкие конституционно значимые последствия.

Следовательно, Федеральный закон от 06.10.99 №184 "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации" не допускает применения такой меры федерального воздействия в связи с формальными противоречиями нормативного акта высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа субъекта РФ).

Аналогичным образом Президент РФ, руководствуясь п. 4 ст. 9 Федерального закона от 06.10.99 №184 "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации", может инициировать процедуру досрочного прекращения полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ.

Более того, как было отмечено Конституционным судом РФ в постановлении №8-П9 от 4 апреля 2002 г., процедура прекращения полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ похожа на процедуру отрешения высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа субъекта РФ), т.е. так же необходимо судебное решение, в котором признавалось бы противоречие нормативного акта, принятого законодательным органом субъекта РФ, Конституции РФ, федеральным законам, законам субъекта РФ и т.д. Тем самым, как отмечает Конституционный суд РФ, при решении вопросов досрочного прекращения полномочий органов государственной власти субъектов РФ должен обеспечиваться паритет и соразмерность федерального вмешательства в деятельность органов государственной власти субъекта РФ.

Однако в октябре 2004 г. в Государственную Думу Федерального Собрания РФ был внесен законопроект №93081-4 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации" и в Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и прав на участие в референдуме граждан Российской Федерации"10.

В частности, данным законопроектом предусматривается внесение п. 5 ст. 19 и п. 3.1 ст. 29.1 в Федеральный закон от 06.10.99 №184 "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации" в новой редакции.

В законопроекте №93081-4 п. 5 ст. 19 предлагается изложить в следующей редакции: "Решение законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации о недоверии высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) направляется на рассмотрение Президента Российской Федерации для решения вопроса об отрешении высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) от должности".

Кроме того, п. 3.1 ст. 29.1 в редакции законопроекта №93081-4 предлагается изложить таким образом: "Президент Российской Федерации вправе отрешить высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) от должности в связи с выражением ему недоверия законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации, с утратой доверия Президента Российской Федерации, за ненадлежащее исполнение своих обязанностей, а также в иных случаях, предусмотренных настоящим федеральным законом".

В случае принятия изменений в ст. 19 и 29.1 ФЗ от 06.10.99 №184 "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации", во-первых, законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ будет лишен права отзыва высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), при этом право роспуска законодательного органа субъекта РФ, согласно п. 2 ст. 9 ФЗ от 06.10.99 №184 "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации", у главы исполнительной власти субъекта РФ останется; во-вторых, Президент РФ будет обладать большим влиянием как на законодательный (представительный), так и на исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации.

На первый взгляд может сложиться впечатление, что данными поправками введена облегченная процедура отрешения от должности высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ). На самом деле, внесение изменений в Федеральный закон от 06.10.99 №184 "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации" продиктовано необходимостью построения единой централизованной системы организации исполнительной власти на уровне Российской Федерации и субъектов РФ. В соответствии с п. 2 ст. 77 Конституции РФ в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.

Необходимо подчеркнуть, что единство системы исполнительной власти гарантируется верховенством Конституции РФ и федеральных законов (ч. 2 ст. 4 Конституции РФ) и обязательностью для исполнения на всей территории Российской Федерации указов и распоряжений Президента РФ (ч. 2 ст. 90 Конституции РФ).

Как отметил Президент РФ в своем интервью директору информационных программ "Первого канала" К. Клейменову, главному редактору службы информации НТВ Т. Митковой и политическому обозревателю телеканала "Россия" Н. Сванидзе: "…Система выборности, прямого избрания руководителей регионов складывалась постепенно и отчасти даже стихийно. Это вызвало к жизни другой процесс. Как только в регионах руководителей начали избирать, так на федеральном уровне власти возникла мысль: это отрезанный ломоть, мы не можем никак на них влиять, они нам не подчиняются, мы не можем ни назначить, ни снять…"11.

Возможность досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта РФ является одной из форм влияния на данных руководителей. Процедура досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта РФ соответствует правовым нормам Конституции РФ (п. 2 ст. 77 Конституции РФ).

Таким образом, Президент РФ вправе издавать указы о досрочном прекращении полномочий высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта РФ, в том числе на основании решения законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ о недоверии высшему должностному лицу (руководителю высшего исполнительного органа) субъекта РФ. Тем самым будет укреплена единая вертикаль исполнительной власти на территории всей Российской Федерации.


1 Собрание Законодательства Российской Федерации. 1999. №42. Ст. 5005.

2 Там же. Ст. 5005.

3 Вестник Конституционного суда Российской Федерации. 1996. №1. С. 31.

4 Российская газета. 1993. 25 декабря.

5 Вестник Конституционного суда Российской Федерации. 2000. №5. С. 45.

6 Вестник Конституционного суда Российской Федерации. 2002. №5. С. 67.

7 Там же, с. 68.

8 Там же, с. 69.

9 Вестник Конституционного суда Российской Федерации. 2002. №5. С. 67.

10 Информационная справочная правовая система "Гарант".

11 Государство и эволюция. Интервью Президента Российской Федерации В.В. Путина // Российская газета. 2004. 19 ноября.

  • Местное самоуправление


Яндекс.Метрика