Варианты реформирования органов власти в крупных муниципальных образованиях Российской Федерации

Шляпин А.В.

Издание субъектами РФ законов об установлении границ муниципальных образований и о наделении их статусом городского округа, муниципального района, городского или сельского поселения является толчком для правотворческих инициатив по реформированию органов власти в муниципальных образованиях.
Согласно принятому в 2003 г. новому Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" №131-ФЗ (далее - Закон №131-ФЗ), органы местного самоуправления до 1 июля 2005 г. должны привести в соответствие с требованиями этого закона уставы муниципальных образований и другие нормативные правовые акты органов местного самоуправления. За рамками этой "обязательной программы" остается немало актуальных проблем. Некоторым из них и посвящена эта публикация.

 А.В. Шляпин
 

Ключевые нормы действующих уставов муниципальных образований о системе управления, о распределении полномочий между органами власти и должностными лицами во многих случаях не противоречат требованиям Закона №131-ФЗ. Тем не менее, процессы реформирования российских систем местного самоуправления и государственной власти побуждают к постановке вопроса о ревизии вышеуказанных норм уставов, к поиску оптимального варианта организации управления с учетом перспектив развития политической и экономической ситуации в стране и в данном муниципальном образовании.

В большинстве муниципальных образований России избираемый населением Глава муниципалитета возглавляет исполнительный орган. Немало примеров совмещения Главой муниципального образования обязанностей руководителя исполнительного и представительного органов. Принятый в 1995 г. Закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" №154-ФЗ (далее - Закон №154-ФЗ) допускает такое совмещение (этот Закон утратит силу с 1 января 2006 г.). Закон №131-ФЗ совмещение руководства представительным и исполнительным органами исключает (с 1 января 2006 г.). Полагаю, что изменение закона закрепляет перспективные тенденции к решению проблем путем диалога самостоятельных и сильных представительной и исполнительной ветвей власти, а также к усилению возможностей контроля представительным органом исполнительного. Реализация этих тенденций на практике возможна только в случае урегулирования в Уставе муниципального образования механизмов решения кадровых вопросов (например, согласования назначения должностных лиц исполнительного органа), механизмов осуществления представительным органом контрольных функций.

Согласно Закону №131-ФЗ, Глава муниципального образования может быть председателем представительного органа и, соответственно, высшим должностным лицом местного самоуправления, но не руководителем исполнительного органа. При этом Глава местной администрации (Управляющий) как руководитель исполнительного органа назначается представительным органом по конкурсу.

Законом №154-ФЗ и законами многих субъектов РФ достаточно подробно урегулированы вопросы статуса и полномочий глав муниципальных образований. В вопросах статуса и полномочий назначенного руководителя Администрации муниципального образования до издания Закона №131-ФЗ были "белые пятна". Практика организации такой системы управления в России была недостаточной. Но актуальность ее в современном мире возрастает, поскольку возрастает значение профессионализма, компетентности в управлении.

Показательно, что нормы Закона №131-ФЗ о порядке назначения руководителя местной администрации закладывают основы для выстраивания "вертикали" исполнительной власти. Субъект РФ участвует в формировании конкурсной комиссии (при решении вопроса о назначении Управляющего муниципальным районом или городским округом, но не поселением), назначая одну треть ее состава по представлению Губернатора. Законом субъекта РФ также могут быть введены дополнительные требования (и закреплены в Уставе муниципального образования) к кандидатам на должность главы местной администрации.

Одна из составляющих идеи выстраивания "вертикали" власти - это действенные механизмы наступления ответственности. Договор с Управляющим может быть расторгнут досрочно. Также возможно в краткие сроки принять решение о прекращении полномочий других должностных лиц, нарушающих нормы права и наносящих ущерб муниципальной собственности.

При такой системе управления существенно экономятся средства на выборы или проведение отзыва с должности.

Не исключено введение федеральным законодателем нормы фактического назначения высшего должностного лица административных центров субъектов РФ (губернаторами и/или Президентом РФ) при формальном согласовании с представительным органом данного муниципального образования. (Рассматривается также "обратный" вариант: избрание в мегаполисах главы местного самоуправления из числа депутатов с последующим утверждением Президентом РФ и/или губернаторами).

Необходимо сделать отступление, касающееся природы местного самоуправления и его взаимоотношений с государственной властью. Ключевая характеристика местного самоуправления, зафиксированная в Европейской хартии местного самоуправления от 15 октября 1985 г. (далее - Хартия), определяется как "право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения" (Хартия признана Россией в 1996 г.).

И Закон 154-ФЗ, и Закон 131-ФЗ практически одинаково адаптируют определение местного самоуправления, данное в Хартии, к российскому юридическому языку, подчеркивая самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения. (Впрочем, отмечу и существенное методологическое расхождение в подходах к определению сущности местного самоуправления в этих законах: в первом смысловой акцент делается на "деятельности" населения, во втором - на "форме власти" народа, что, по-моему, далеко не одно и то же.)

"Самостоятельное и под свою ответственность" решение населением жизненно важных вопросов, которые государственная власть не включает в свои полномочия (например, благоустройство, строительство и содержание жилья, коммунальное и транспортное обслуживание, ритуальные услуги и др.). Но при этом и местное самоуправление, и государственная власть остаются публичной властью со всеми характерными атрибутами и правами.

"Ответственность" местной власти в рамках закона может выражаться либо в неизбрании на следующий срок (что является фактически единственным реальным наступлением ответственности перед избирателями), либо досрочным отзывом должностного лица (разрывом контракта). Судебное преследование "проштрафившегося" лица осуществляется крайне редко.

Основные споры между специалистами в области государственного и муниципального управления возникают на "переходе" одной формы власти в другую: где заканчивается местное самоуправление и начинается власть государственная, и наоборот. (Крайне категоричное утверждение, что местного самоуправления нет вообще, а это лишь первичная форма государственной власти, я не обсуждаю, потому что такая формулировка исключает основной признак деятельности населения - "самостоятельность".) И здесь, как мне кажется, обнаруживается значительный разрыв между реальным самоуправлением и декларированным, что, в свою очередь, находит отражение в научных спорах.


Самоуправление, как следует из российского законодательства, осуществляется населением:

а) либо непосредственно (в очень малых населенных пунктах до 100 человек - на сходах; или на ограниченных определенным признаком территориях - в подъездах, домах, микрорайонах - на собраниях жителей, объединенных в органы территориального общественного самоуправления);

б) либо через избранные органы (обязательно - представительный в лице депутатов и исполнительный в лице мэра, другие органы - например, Советы органов территориального общественного самоуправления). При этом в странах с устоявшимися демократическими традициями в отношении депутатов местного самоуправления доминирует принцип "личного знакомства": каждый избиратель не только знает в лицо или по имени своего депутата, губернатора, сенатора, президента (современное телевидение такую узнаваемость обеспечивает), но и лично знаком с местным депутатом, так как живет с ним по соседству или рядом работает.

В таком случае реальное самоуправление имеет "физически-статистическое" ограничение: один депутат местного самоуправления не может представлять округ с численностью жителей свыше 2-3 тыс. (меньше - пожалуйста). Это правило безотказно действует в небольших поселениях от Англии до Камчатки.

В крупных городах (численностью свыше 500 тыс. жителей) самоуправление на уровне общемуниципальной власти невозможно: необходимо избирать представительный орган в количестве 200-250 депутатов, что делает его сразу неработоспособным, или вводить двух-трехуровневую систему местной власти (нижний уровень - местное самоуправление: власть осуществляется на части территории и ограничивается Советами территориального общественного самоуправления, верхний уровень - общемуниципальный: власть осуществляется на всей территории либо делегированием депутатов органов территориального общественного самоуправления, либо введением нового - третьего - уровня государственной власти). Мне представляется, что название нынешней местной власти в крупных городах "самоуправлением" является насмешкой над идеей местного самоуправления, так как трудно представить истинное самоуправление в ситуации, когда депутат местной Думы избирается от 30-40 тыс. жителей, а "самоуправляющиеся" избиратели не знают "своего" депутата не то что в лицо, но и по фамилии.

"Третий уровень государственной власти". Полагаю, что этот путь реформирования власти в РФ требует незначительного изменения федерального законодательства, более масштабного изменения законодательства субъектов РФ и, главное, не влечет за собой изменений Конституции РФ и сложившейся реальной системы местного самоуправления (в небольших по численности поселениях).

Предлагаю обсудить возможность законодательного оформления нового уровня государственной власти в Российской Федерации (именно "оформления", так как в действительности этот уровень существует - под другими названиями - в Москве и Санкт-Петербурге как субъектах и муниципальных образованиях одновременно, в других крупных городах-миллионниках). В России имеют место "федеральные органы государственной власти" и "органы государственной власти субъектов РФ" (с соответствующим горизонтальным разделением на законодательную, исполнительную и судебную ветви).

На мой взгляд, имеют право на существование и "местные органы государственной власти субъектов РФ" административных центров субъектов Федерации и муниципальных образований с численностью жителей свыше 500 (вариант - 100) тыс.

По факту "местные органы государственной власти субъектов Российской Федерации" действуют с 1994 г., так как исполняют значительную часть государственных полномочий (официально им делегированных или самостоятельно ими взятых после распада советской системы), частично обеспеченных бюджетным финансированием.

Введение уровня "местных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", с одной стороны, позволит с минимумом издержек завершить реконструкцию исполнительной вертикали государственной власти, доведя ее до каждого крупного города (фактическое назначение Президентом и/или Губернатором мэров) и восстановив государственную управляемость на всем постсоветском пространстве. С другой стороны, сохранит приверженность России Хартии местного самоуправления, укрепив реальное самоуправление в РФ, в т.ч. и в муниципальных образованиях, в которых будут определены и наделены соответствующими полномочиями "местные органы государственной власти субъектов РФ".

В Законе №131-ФЗ реализуется тенденция к передаче из ведения местных властей на уровень государственной власти значительного круга полномочий в сферах образования, здравоохранения, социальной защиты. Указанная тенденция перераспределения полномочий представляется оптимальным направлением в период становления демократического общества в России. Осуществление конституционных прав и гарантий в указанных и, возможно, также других сферах должно быть обеспечено исполнительной вертикалью государственной власти, не должно зависеть от неизбежных ошибок в процессе приобретения опыта самоуправления. В то же время органы местного самоуправления должны нарабатывать опыт, готовясь в перспективе принять на себя ответственность за решение более широкого круга социальных задач.


В этой связи определяются две ключевые проблемы:

1) установление оптимального объема полномочий "местных органов государственной власти субъектов РФ";

2) установление (наряду с исполнительной вертикалью государственной власти) порядка взаимодействия "местных органов государственной власти субъектов РФ" и органов местного самоуправления.

Предусмотренное в Законе №131-ФЗ двухуровневое местное самоуправление (муниципальные районы) не решает, к сожалению, проблему единства исполнительной власти, так как на практике применяется для территорий с невысокой плотностью населения (преимущественно сельского) и слабо развитой промышленностью. Изначально хорошие идеи улучшения управляемости муниципальных районов (двухуровневая система) органы власти субъектов РФ либо не восприняли, либо неверно оценили, потому что не предприняты даже попытки - хотя бы в виде эксперимента - исследовать возможности новой системы для крупных городов при определении их статусов и границ как муниципальных районов. Тем более, что такие исключительные права были предоставлены Законом №131-ФЗ субъектам РФ на переходный период.

Проведение в 2005 г. выборов в органы местного самоуправления заставляет задуматься о соответствии системы выборов в представительный орган не только букве законов о местном самоуправлении, избирательному законодательству, но и прогрессивным тенденциям в обществе, прежде всего - тенденции к укреплению партий, к возрастанию их роли в сфере управления.

В большинстве муниципальных образований - одномандатная система выборов в представительный орган. Целесообразна постановка вопроса об изменении этой системы, особенно в крупных муниципальных образованиях. В условиях активного партийного строительства имеются все основания для участия партий в формировании представительного органа, для избрания депутатов по партийным спискам. Избиратели во многих случаях не имеют мнения по кандидатам в представительный орган местного уровня. Партийная принадлежность является определенным ориентиром.

Одним из главных плюсов выборов по партийным спискам является более высокий уровень ответственности при выдвижении кандидата и в процессе его работы в представительном органе.

Создание партийных депутатских фракций в представительном органе позволит координировать решение многих вопросов с органами государственной власти.

В то же время избрание всех депутатов по партийным спискам имеет свои минусы в сегодняшних условиях, когда в партиях как "правого", так и "левого" фланга налицо нестабильность в ключевых вопросах о лидерах, о партийных программах, о демократичности составления списков кандидатов.

Поэтому на данном этапе видится целесообразным часть депутатов представительного органа муниципального образования избирать по мажоритарной системе (одномандатной или многомандатной).

Смешанная пропорционально-мажоритарная система выборов для крупных городов, особенно на переходном этапе формирования полноценной местной власти (отчасти государственной, отчасти "самоуправляемой"), является оптимальной, позволяет ликвидировать колоссальный разрыв между последним "оком государевым" в лице территориальных органов государственной власти (налоговые инспекции, мировые судьи, службы пожарного, санитарного, строительного надзора) и реальным местным самоуправлением в лице товариществ собственников жилья, жилищно-строительных кооперативов, кондоминиумов и, главное, Советов органов территориального общественного самоуправления.

Я далек от мысли, что мы, как в США, вскоре будем избирать не только губернатора, но и районного прокурора, начальника местной полиции (шерифа), членов попечительского совета образовательного округа, но все же тешу себя надеждой на появление ростков истинного "самоуправления" и в нашей стране.

Кстати, пропорционально-мажоритарная система выборов в представительный орган муниципального образования, например, в Красноярске существует много лет.

Эта система позволяет сохранить преемственность традиционных методов работы депутатов, избранных по мажоритарной системе, и накапливать опыт партийной работы в представительном органе местного самоуправления.

Законодательные действия федерального центра в течение ближайшего года могут существенно изменить систему местного самоуправления и закончить построение единой вертикали власти в Российской Федерации.

  • Местное самоуправление


Яндекс.Метрика