Менеджмент для городского хозяйства как политическая стратегия управления муниципальным образованием

Кириллов Л.Г.

В России складывается благоприятная ситуация для проведения административной реформы, которая позволила бы привести сложившиеся структуры управления в соответствие с новыми экономическими реалиями. Частью административной реформы и, возможно, важнейшей, с точки зрения достижения ее экономических целей, является реформа местного самоуправления.
Главная задача реформы местного самоуправления - это преодоление экономической несостоятельности муниципальных образований и формирование способности (потенциала) к развитию. Понятно, что решение данной задачи невозможно единственно правовыми и политическими методами, требуются серьезные изменения в структурах управления муниципальными образованиями и экономическом мышлении должностных лиц местного самоуправления.

 Л.Г. Кириллов
 

Область компетенции органов местного самоуправления определяется установленными законодательством вопросами местного значения, но стратегии и политики во многом имеют оригинальный, самостоятельный характер. Соответственно структуры и бюджеты в различных муниципальных образованиях сочетают общее и специфичное. Порядок формирования, полномочия, подотчетность, иные вопросы организации и деятельности органов местного самоуправления определяются в каждом муниципальном образовании самостоятельно и отражают специфичность условий их деятельности, целей и задач управления.

Для муниципального образования в текущем времени наиболее актуальными являются результативное разрешение хозяйственных проблем поселения и обеспечение бюджетной независимости, а в отношении будущего - достижение стратегической независимости и создание эффективных локальных рынков на основе экономически состоятельных домашних хозяйств. Поскольку в рамках разделения социально-экономической ответственности муниципальный сектор экономики опирается на производство и потребление коллективных благ1, то главной социальной целью в управлении муниципальным образованием может быть названа гарантия доступности ценных коллективных благ, в частности, коммунальных услуг, здоровой природной среды жизни, образования, транспортного обслуживания. Так называемое решение местных вопросов на основе самоуправления выступает как наиболее приемлемое с точки зрения разделения публичного управления на государственное и местное средство реализации указанной цели.

Особо необходимо остановиться на стратегическом разделении понятий "муниципальное управление" и "местное самоуправление". Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" №131 определяет местное самоуправление как самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций. В согласии с данным подходом, "муниципальное управление" можно определить как особый институт коллективных действий, устанавливающий полезность, ценность "вопросов местного значения" как коллективных благ, их соответствие местным традициям.

Муниципальное управление формирует поведение жителей, их обучаемость в отношении решений и действий, которые от них требуются или ожидаются, и, наконец, формирует условия взаимодействия на локальных рынках с учетом имеющихся ресурсов и факторов и, прежде всего, конкретных интересов домашних хозяйств конкретного муниципального образования. Муниципальное управление как деятельность неких органов публичной власти организует и обеспечивает местное самоуправление.

Решение вопросов местного значения должно осуществляться не единственно за счет расхода бюджетных средств, а за счет организации средств населения как специфичных активов, обеспечивающих формирование и использование коллективных благ и коллективное развитие домашних хозяйств. Бюджетные средства вкладываются в создание условий и факторов развития домашних хозяйств, включая такие задачи, как создание рабочих мест, инфраструктуры малого бизнеса, обеспечение защищенности населения муниципального образования, содействие экономическим изменениям на локальных рынках в интересах населения. Структура органов местного самоуправления как организация действует не в собственных интересах и даже не в целях, связанных с реализацией государственных программ, а в интересах развития домашних хозяйств поселений и создания благоприятных условий жизни с точки зрения среды обитания, а также количества и качества потребляемых товаров и услуг.

Решение задач управления муниципальным образованием может быть обеспечено только при выполнении двух условий формирования структуры органов местного самоуправления:

1) разделения политического и хозяйственного управления, при условии решения политических и хозяйственных задач в рамках единых стратегии и идеологии;

2) наличие органа, выполняющего функции арбитра между подсистемами управления муниципальным образованием и обеспечивающего стратегическую и идеологическую интеграцию.

Утверждение принципов децентрализации прав и полномочий органов власти, их подотчетности на основе результативности предполагает наличие формальных ограничительных механизмов против оппортунистических действий, что требует решения целого ряда конкретных проблем поведенческого плана. Для утверждения таких ограничительных институтов требуются определенные усилия и немалое время, в краткосрочном периоде не так просто установить надлежащие процедуры. Возможно, наилучший эффект может быть получен в связи с введением в муниципальное управление контрактного менеджмента2 и расширением участия граждан в принятии стратегических политических и экономических решений.

При этом целями контрактного менеджмента являются:

а) защита от политики;

б) защита от потребительской нужды;

в) защита от бюрократии;

г) защита от хищнического использования коллективных активов.

Контрактный менеджер не имеет права высказывать политическое мнение, комментировать и лоббировать законы, воздействовать на бюджетный процесс. Его обязанностью является направленная на потребителей услуг деятельность, наделение бюджета потребительским смыслом, ценностями, в том числе за счет использования возможностей конкретных организаций, находящихся под управлением менеджера. Политическая и экономическая независимость менеджера позволяет ему оказывать влияние на поведение политических должностных лиц и лиц, замещающих должности муниципальной службы.

Очень важно создать условия, при которых контрактные менеджеры и политические институты не практиковали бы несогласованных внешних контактов и самостоятельных негласных действий в секторах экономики. Контрактные менеджеры, оставаясь самостоятельными и полноправными субъектами управления, должны осознанно и ответственно принимать факт участия в единой сети публичного управления и законного ограничения своих задач. Находясь вне политики и политической игры, менеджеры должны признавать политические стратегии.

Защита от потребительской нужды обеспечивается легализацией коммерческой и предпринимательской деятельности, коль скоро через контрактного менеджера они отделены от собственно государственной (муниципальной) службы. Другое дело, что реализация дополнительных возможностей в деятельности должна находиться в строгом соответствии с исполнением обязательств по службе и условий, установленных муниципальными правовыми актами, а также фактом получения выгоды в обслуживаемых сферах.

Защита от бюрократии обеспечивается за счет снижения влияния административных иерархий и односторонних административных решений. Менеджмент не заинтересован в нецелевом расходовании ресурсов или расширении деятельности в отраслях, не приносящих выгоды. Менеджер принимает на работу ответственных же менеджеров и специалистов, а не лояльных служащих и бюрократов. В то же время необходимы процедуры "возложения миссии" и "контроля над управлением" для нейтрализации возможного оппортунистического поведения, например:

- введение обязанности представлять раз в полгода доклад по 5-6 целям;

- создание ассоциации контрактных менеджеров в сферах публичного управления, которая была бы ответственна за этические аспекты, обучение и, главное, рекомендации в отношении назначений и "права на профессию";

- заключение годовых соглашений с органом муниципального образования, ответственным за контроль управления, по поводу повышения квалификации, организационной культуры, статуса и субординации.

Управление объектами права собственности предполагает ясное понимание того, кто и в связи с чем получает доходы от хозяйственного использования активов или заключаемых и проводимых сделок, а также возможность и способность независимого, незаинтересованного разрешения частных конфликтов. Муниципальное управление предполагает коллективное, но никак не частное использование муниципальных активов и формирование доходов, которые не могут быть обращены в частные активы вне некоего муниципального правового акта. Эффективность использования коллективизированных активов всегда сдерживается оппортунизмом или незаконностью создания частных эффектов.

Политическое управление ни в связи со своим статусом, ни в связи с применяемым набором инструментов не в состоянии одновременно поддерживать эффективность использования активов и их справедливую коллективизацию. Всегда будут иметь место побочные эффекты, "нецелевое" использование и так называемое поведение, ориентированное на мягкие бюджетные ограничения.

Контрактный менеджмент способен обеспечить согласованность результативности производства услуг и справедливость распределения доходов и издержек, причем в любых организационно-правовых формах смешанных коллективно-частных структур. Контрактный менеджмент, защищая коллективные активы от оппортунизма, способен снизить уязвимость малого и среднего бизнеса на локальных рынках и одновременно увеличить устойчивость местных органов власти перед лицом хищнического, корыстного поведения органов политической власти более высокого уровня. А также организовать и обеспечить устойчивое функционирование на местном уровне циклов "сбережения-инвестиции", прямое инвестирование местных социально-экономических программ, поддержку коллективных активов за счет частных сбережений.

Введение в муниципальное управление контрактного менеджмента усиливает дифференциацию и требует в свою очередь введения особой политической стратегии, с одной стороны, обеспечивающей сохранение удобной позиции и влияние через выявление ситуаций и арен действий, с другой стороны, единство системы управления муниципальным образованием при разнообразии целей и предпочтений заинтересованных лиц. Мы говорим именно о политических стратегиях, поскольку объектом рассмотрения выступают не экономические проблемы, а необходимый комплекс решений в политической, правовой и социальной сферах.


СТРУКТУРА УПРАВЛЕНИЯ

Законом РФ определяется обязательный состав органов местного самоуправления и варианты избрания и назначения главы муниципального образования как высшего должностного лица. По сути, вариант назначения высшего должностного лица, а именно какой из органов "разделенных" властей, представительный или исполнительный, он возглавит, будут ли его цели и задачи преимущественно политическими (председатель представительного органа) или хозяйственными (глава администрации), определяет структуру органов местного самоуправления.

Теоретически принципиальными можно назвать четыре варианта:

а) глава муниципального образования (далее Глава) избирается представительным органом муниципального образования из своего состава и является его председателем, но не может быть главой местной администрации;

б) Глава избирается на муниципальных выборах, становится председателем представительного органа и не может быть главой местной администрации;

в) Глава избирается на муниципальных выборах, входит в состав представительного органа с правом решающего голоса и не занимает должность главы местной администрации;

г) Глава избирается на муниципальных выборах, входит в состав представительного органа с правом решающего голоса и занимает должность главы местной администрации.

Первый из указанных выше вариантов является наиболее простым и дешевым с точки зрения проведения избирательных кампаний и организации муниципальных учреждений, обеспечивает ответственное хозяйственное управление, но увеличивает издержки на политическое управление и нивелирует компетенцию Главы как арбитра. Если в представительном органе складывается доминирующая коалиция, противостоящая Главе, он теряет возможности интеграции и контроля как высшее должностное лицо; если поддерживающая Главу, то он выходит из-под контроля над его управленческими решениями. Несовершенство контроля приведет к ослаблению ответственности непосредственно перед жителями и увеличению ответственности перед "политическими" принципалами.

Проблема заключается в том, что политические принципалы сами по себе с трудом могут быть включены в явные схемы мотивации с целью максимизации общественного благосостояния по причине "проблемы безбилетника" и того экономического факта, что усилия какого-либо индивида по налаживанию контроля потребуют от него личных издержек, тогда как участие в дележе выгод неизбежно будет "равноправным". Только явные карьерные перспективы или угроза политических переворотов могут повлиять на мотивацию политиков, принимающих решения. В результате хозяйственные задачи будут решаться неэффективно или не будут решаться вообще, а экономическая зависимость от политических решений будет расти.

Следует признать, что выборы Главы представительным органом при приоритетности экономических задач над политическими будут самым неудачным вариантом структурного решения.

Определенной противоположностью первого является четвертый вариант. Это вариант так называемого мэра-хозяйственника, который имеет в настоящее время наиболее широкое распространение в России. Однако в контексте данного варианта приоритет получают вовсе не вопросы хозяйствования, а административные вмешательства, коль скоро Глава в выборе действий оказывается между молотом интересов потребителей муниципальных услуг и наковальней интересов муниципальных чиновников и выборных лиц, замещающих должности местного самоуправления. Административные процессы и структуры влияют на результат регулирующего вмешательства. Чем больше число агентств контролирует хозяйственную организацию (выдает разрешения, субсидирует или отслеживает ее), тем ниже эффективность регулирующего вмешательства.

При данном варианте практически невозможно преодолеть мягкие бюджетные ограничения (постоянную зависимость от дотаций) и хронический дефицит бюджета. Расходы на контроль и потери от оппортунистического поведения всегда будут неразумно велики. При определенных обстоятельствах достаточно высокими будут риски возникновения политического конфликта между представительной и исполнительной властью, равно как конфликты по поводу распределения выгод и достаточности вознаграждений и экономических полномочий. Хозяйствование будет осуществляться в интересах доминирующей коалиции фирм (проще всего в строительном или энергетическом комплексах) или группы связанных с политическими принципалами чиновников, но никак не в целях экономического развития домашних хозяйств.

В соответствии с положениями теории управления, структура организации всегда устанавливается сложностью и динамичностью внешней среды деятельности организации. Сложная, динамичная внешняя среда устанавливает необходимость перехода от механистических к органическим структурам, то есть структурам, предусматривающим разделение иерархий, а также разделение стратегических и тактических задач. Необходимо отметить, что несоответствие формальной организации требованиям внешней среды приводит к формированию разнообразных неформальных структур и отношений и автоматически затрудняет формирование, так сказать, законопослушного поведения. Усиление административного давления и регламентации в этих условиях вызовет появление и закрепление организованных групп с узкими интересами, генерирующими неэффективную политику и "эффективный" оппортунизм.

Органические структуры соответствуют второму и третьему вариантам назначения высшего должностного лица. В рамках указанных вариантов необходимо сделать выбор: важно ли для Главы быть председателем представительного органа или необходимо сохранить нейтралитет в отношении обеих, представительной и исполнительной, ветвей власти? Какой из этих выборов является более перспективным с точки зрения решения стратегических задач муниципального управления при ориентировании его на действия в интересах населения муниципального образования?

По сути, мы имеем дело с дилеммой "сильный мэр" - "слабый мэр". Поскольку более рациональным признается вариант выборов Главы всем населением, и мы признаем необходимость иметь в структуре авторитетного арбитра, то структура "сильный мэр" представляется более перспективной и соответствующей политическим и экономическим реалиям.

Главным достоинством второго варианта, с точки зрения политических тенденций, является сочетание в управленческой позиции Главы достаточности административных полномочий в отношении внутренней среды и необходимой политической независимости в отношении внешней среды при сохранении положения арбитра между представительной властью и хозяйственной подсистемой. В идеале Глава оказывается свободным в отношении функции верификации текущих решений и может полностью сосредоточиться на политических стратегиях и стратегическом контроле подсистем. Одновременно он способен обеспечить политическое прикрытие хозяйствования при контроле над использованием муниципального имущества, осуществляемом представительным органом.

Данный вариант предполагает передачу хозяйственных полномочий контрактному менеджеру как политическое стратегическое решение. Ответственность Главы сосредотачивается на системе общественных благ, а ответственность менеджмента - на производстве и каждодневной поставке конкретных услуг конкретным лицам. Глава позиционируется как политик, ориентированный на взаимодействие с внешней средой, контрактный менеджмент ориентируется на решение хозяйственных и финансовых задач, поддержание систем жизнеобеспечения и формирование поведения населения.

Глава администрации назначается и отстраняется от должности представительным органом муниципального образования, ответственен за решение экономических проблем, поэтому его интересы никак не пересекаются с интересами Главы. Между ними не должно возникать ни конкуренции, ни конфронтации, ни коалиционных соглашений против других ветвей власти.

Институт так называемых "сити-менеджеров" был введен в США в 1914 г. и получил широкое распространение в 30-е годы. В настоящее время около 90% графств и поселений в США используют контрактный менеджмент.


РАЗДЕЛЕНИЕ КОМПЕТЕНЦИЙ

Стратегия экономической самодостаточности муниципальных образований требует структуризации органов местного самоуправления с тремя составляющими их организационными подсистемами: политической, "нормативной правовой" и административно-хозяйственной. Политическая подсистема, организуемая Главой муниципального образования, задает цели управления, формирует стратегии, координирует финансы, осуществляет управление общественными благами, например, образованием как необходимо гарантированным и доступным для всего населения благом, а не комплексом учреждений, осуществляет назначения. "Правовая" подсистема организуется представительным органом муниципального образования, ее главной задачей является ратификация правил, стратегий и политик и контроль над их документированием в административных органах, мониторинг решений административных органов на соответствие их поведения интересам населения. Представительный орган в определенной степени контролирует бюджет и осуществляет право собственности в отношении объектов права муниципальной собственности.

Административно-хозяйственная подсистема находится под управлением главы администрации - контрактного менеджера. В его ведении находятся средства достижения целей, определенных Главой, коммунальная инфраструктура, он ответственен за исполнение бюджетных планов на основе бюджетирования, обеспечивает производство и поставку конкретных услуг населению, призван формировать общественное поведение. Глава администрации не подчиняется Главе по должности или в выборе и проведении собственных решений, но может быть отстранен от должности по установленным в нормативных актах основаниям, что, в принципе, и заставляет органы власти переходить от односторонних административных решений к соглашениям и согласованным со всеми заинтересованными лицами программам.

Важнейшим вопросом разделения компетенций является реальная координация формальных и неформальных институтов. Законом к компетенции местного самоуправления отнесены так называемые вопросы местного значения, но муниципальное управление должно учитывать и общие вопросы экономического и социального управления, возникающие в процессе взаимодействия домашних хозяйств, различных юридических лиц и органов, осуществляющих публичную власть.

К таким общим вопросам относятся, например:

- формальное и неформальное регулирование строительства и непосредственное участие в производстве и потреблении услуг строительной отрасли;

- так называемый раздел улиц;

- организация, защита и в ряде случаев прямое управление важнейшими объектами инфраструктуры локального рынка муниципального образования, прежде всего - оптовая торговля, транспортные терминалы и прочая логистика;

- распределение и во многих случаях легальная или нелегальная продажа условий производства, осуществления и потребления транспортных и других инфраструктурных и "сервисных" услуг;

- организация "пространства" поселения и распределение условий получения доходов от его хозяйственного использования, включая рекламу, архитектурный облик, проведение праздничных мероприятий и т.п.;

- аукционы ограниченных ресурсов, включая льготы, привилегии, квоты, а также земельные ресурсы;

- обеспечение соответствия цены и ценности базовых коммунальных услуг.

Без действенного разделения компетенций мы автоматически получим все отрицательные эффекты нелегальной экономики и институциональных ловушек (по терминологии В. Полтеровича, как совершенно неэффективные, но вполне устойчивые нормы, возникающие в период реформ). При этом мы готовы подчеркнуть особую роль Главы муниципального образования как организатора разделения компетенций, а не некоего единовластного авторитета по всем вопросам и ответам.

Глава муниципального образования позиционируется как политик, осуществляющий функции стратегического арбитра и координатора, тогда как оперативные политико-правовые вопросы и контрольные функции исполняются представительным органом муниципального образования, а оперативное ответственное хозяйствование сосредотачивается в местной администрации. Определенные законом "вопросы местного значения" достаточно просто и, в принципе, бесконфликтно распределяются по подсистемам управления. Одновременно становятся возможными рыночное управление, в том числе как защита или альтернатива иерархиям, и, так сказать, антимеркантилистское управление, а также переход к реальному стратегическому управлению при сохранении достаточного контроля над распределением ключевых ресурсов и вероятным оппортунистическим поведением.

Можно показать, что решение проблемы бюджетного дефицита муниципального образования напрямую зависит от стратегии формирования органов местного самоуправления, передачи оперативных и хозяйственных полномочий муниципальному менеджеру и организации межмуниципального взаимодействия именно на уровне муниципальных менеджеров поселений, муниципальных районов и городских округов.

Избранные политически ориентированные агенты муниципального управления, в принципе, не могут привязать будущее сообщества к определенной регулятивной мере. Однако, поскольку за ними большинство, у них часто есть возможность создания независимых агентств и передачи части своей власти и ответственности им. Искусство создания агентств и введение корпоративного управления есть важнейшие составляющие муниципального управления. Контроль над муниципальными менеджерами именно в части создания агентств и результатов их действий представляется нам важнейшей составляющей деятельности политической подсистемы, включая такую задачу, как пресечение излишне активной деятельности корпораций по поиску экономической и, тем более, политической ренты.

Разделение компетенций практически исключает некий сговор между контрактным менеджером, главой муниципального образования и определенными должностными лицами ввиду различия в ответственности - у первого она профессиональная, а у выборных лиц - политическая, а также ввиду отсутствия пересечения полномочий, когда нечего ни делить, ни сосредотачивать.


ВНЕДРЕНИЕ НОВЫХ ТЕХНО-ЛОГИЙ УПРАВЛЕНИЯ ДЕЦЕНТРАЛИЗОВАННЫМИ СТРУКТУРАМИ И ОБЕСПЕЧЕНИЯ КОРПОРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ

Разделение компетенций приводит к децентрализации, предполагающей отсутствие централизованного вмешательства в принятие установленных компетенцией решений и давления иерархии публичных должностей. Децентрализация решений облегчает экспериментирование и поиск решений, которые могут быть без критики восприняты всеми как общие. Децентрализация, к сожалению, противоречит сложившимся привычкам командного управления и встречает серьезное сопротивление. Наилучшим способом преодоления этого сопротивления можно считать внедрение современных технологий управления децентрализованными структурами. По нашему мнению, основными технологиями, внедрение которых следует считать обязательным, являются контроллинг, бюджетирование и стратегическое ориентирование.

Контроллинг как технология поддержки управления сопровождает процессы в административной структуре, давая им ориентацию на будущее, и открывает путь только тем решениям, которые способствуют успешной коллективной деятельности, доходности хозяйствования и устанавливают возможность развития децентрализованных подразделений исключительно за счет собственных усилий. В принципе, контроллинг рассматривается как интегрированная технология управления, выходящая за рамки отдельных функций, обеспечивающая их координацию по вертикали и горизонтали, как правило, с помощью финансовых или бюджетных механизмов и имеющая целью обеспечение долговременного успешного функционирования организации как структуры коллективных действий.

Контроллинг так или иначе включает три главные целевые установки:

1) создание условий для оперативного воздействия на финансовые и экономические показатели, их планирования и контроля на основе стратегического видения, а не краткосрочной оценки, выгоды;

2) поддержка процессов принятия управленческих решений и улучшение экономичности административной деятельности за счет оптимизации соотношений вход/выход (input/output) при ориентации на вход или выход;

3) защита от оппортунистического поведения лиц, индивидуально принимающих решения, в системе совместных, коллективных действий, защита общей цели организации от частного интереса составляющих ее элементов.

Контроллинг предусматривает:

1) обязательное наличие хорошо поставленной системы учета постоянных и переменных издержек, продуктов и услуг, ориентированной на принятие управленческих решений;

2) формирование и поддержка единого информационного пространства контроллинга;

3) использование децентрализованных структур, ответственных в режиме, как правило, жестких бюджетных ограничений, так называемых "центров ответственности";

4) введение специальной службы контроллеров - специалистов, выполняющих функции и решающих задачи контроллинга в отношении определенных центров ответственности, структурно взаимодействующих только друг с другом и имеющих право принимать совместные решения в пределах своей компетенции в отношении действий любого должностного лица организации.

Бюджетирование - это технология приведения денежных потоков в соответствие с действительной стоимостью (затратами) и ценностью (доходами) оказываемых административными структурами услуг или осуществляемых ими программ. В рамках единого бюджета ответственность и ресурсы децентрализуются таким образом, что лицо, принимающее решение, должно действовать без специальных команд, но постоянно соизмеряя необходимость выполнить установленные особым соглашением задачи и достаточность установленных бюджетом ресурсов. Бюджетирование как соглашение представляет собой компромисс между задаваемыми бюджетом (управлением собственностью) политиками и хозяйственными целями и имеющимся организационным потенциалом. В конечном счете важно не то, сколько жителей получает медицинскую помощь, а каковы общественные экономические потери от нетрудоспособности или каково соотношение больных и здоровых с точки зрения доступности и оперативности медицинской поддержки населения.

Бюджетирование предусматривает "заблаговременное" подведение итогов, то есть контроль не после и не в связи с получением (или не получением) заданного результата, а на промежуточной стадии, когда выявление отклонений и внесение изменений позволят наилучшим образом использовать возникшие шансы или предотвратить угрозы. Дефицит бюджета при бюджетировании представляется как демонстрация политических намерений, учитываемая при хозяйствовании информация, которая не ограничивает "искусства возможного" при менеджменте вопросов местного значения, связанных с производством и потреблением муниципальных продуктов. Бюджет - правило, ограничение и стимул, бюджетирование - самостоятельная игра по правилам.

Стратегическое ориентирование рассматривается, во-первых, как искусство прогнозирования и проведения коллективных изменений (включая инновационные) от потенциала с учетом интерпретации управлением слабых сигналов внешней среды и, во-вторых, как практика формирования поведения, основанного на понимании и умелом использовании ситуаций и тенденций во внутренней и внешней средах организации. Стратегическое ориентирование имеет целью формирование достаточного для конкурентного, "игрового" успеха потенциала коллективных действий. Оно связывает направленное на внешнюю среду стратегическое управление в организации с по существу "стратегическим", но по методам "административным" управлением, направленным на проведение изменений во внутренней среде, включая формирование необходимой культуры или введение новых ценностей до начала или в процессе проведения как стандартных, так и радикальных решений.

Стратегическое ориентирование есть создание контекста индивидуальных действий, усилий, решений, в тех случаях, когда их осуществление требует развития способностей, как индивидуальных, так и организационных. В условиях стратегического ориентирования исчезает необходимость в централизованных стратегиях как инструменте планирования и организации. Можно сказать, что стратегия перестает быть вотчиной высшего руководства и становится составной частью деятельности каждого сотрудника, механизмом эксплуатации новейших тенденций, когда текущие события, происходящие вне воли агентов действий, воспринимаются ими не как угроза или помеха, а как создающие шансы, полезное средство решения определенных, соответствующих ситуации проблем и выполнения обязательств.


ФОРМИРОВАНИЕ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ ЗНАНИЯМИ (ПОТЕНЦИАЛОМ УПРАВЛЕНИЯ) И ПОДГОТОВКОЙ СПЕЦИАЛИСТОВ КАК "АГЕНТОВ ПЕРЕМЕН"

Подготовку и переподготовку людей, вовлекаемых в муниципальное управление, полезно осуществлять по четырем группам в связи с особенностями их роли, полномочий и функций, а также требованиями к уровню профессионального образования, а именно: выборные должностные лица исполнительной власти, включая глав муниципальных образований; депутаты представительного органа муниципальных образований; государственные и муниципальные служащие; контрактные менеджеры.

Подготовка, переподготовка и повышение квалификации специалистов на государственной и муниципальной службе не должна сводиться к простому увеличению объема информации, образованности или расширению круга знаний и умений.

Развитие профессиональных качеств - это:

- "изменение" человека в сторону профессионализации; обучение через изменение;

- развитие потенциала как главное условие повышения профессиональных качеств;

- введение систем обучения через конкретные действия, когда человек проходит подготовку, будучи назначен на временный пост, в связи с периодической стажировкой на значительном должностном посту или в условиях временного замещения или "обмена должностями";

- создание гарантий карьерного (статусного) продвижения в связи с профессиональными качествами.

Неправильно, если подготовка некоего "резерва кадров" осуществляется на основе текущих проблем и навыков, необходимых для решения возникающих сегодня проблем. Резерву предстоит занять руководящие должности в будущем - и люди должны обладать способностью решать проблемы будущего и обладать навыками и знаниями, ориентированными на будущее, стратегии развития и значимые тенденции во внешней среде. Обучение имеет значение, если оно носит структурный, а не событийный характер и закрепляется в достаточно стабильных структурах и нормах, а не только в знаниях и мыслях. При формировании структур управления необходимо предусмотреть специальное подразделение, ответственное за решение одновременно трех задач:

- управление знаниями как процедурой непрерывного изменения (инновационизации) профессионального мастерства;

- формирование и использование кадрового резерва, в том числе в условиях взаимодействия с органами местного самоуправления, муниципальными предприятиями и учреждениями;

- создание, поддержание, совершенствование технологического и информационного пространства непрерывного повышения квалификации, в том числе за счет личного интереса, самостоятельного образования.

Пример различных стран, реформировавших государственное и муниципальное управление, демонстрирует, что работоспособность, полезность бюрократии увеличивается, если предоставление должностей и продвижение по службе осуществляются при сочетании обязательной конкурентности исполнения обязанностей с гарантиями карьеры и с учетом личных качеств. При этом оплата устанавливается не по должности или объемам работ, а на основе достигнутого профессионального мастерства, оценки, исходящей от потребителей услуг муниципальных организаций. Увеличение потенциала служащих автоматически снижает риск оппортунистического поведения и способствует формированию корпоративной этики.

Выборные лица конкурируют на политических аренах, они осуществляют свои полномочия ограниченный срок, представляют различные коалиции. Какие-либо аттестации или контрольные процедуры должны показать их готовность в профессиональном и интеллектуальном плане к предстоящей деятельности и определить направления необходимой подготовки, но проводить полное обучение для таких лиц за счет бюджетных средств неэффективно и нецелесообразно. Нельзя сначала избирать человека, а затем обучать его, все должно быть строго наоборот - к власти должны допускаться только профессионально подготовленные люди. Их дальнейшее обучение может иметь характер профессионального совершенствования, обучения в действии.

Введение института контрактного главы администрации позволяет перейти от общей подготовки выборных лиц, избрание которых во многих ситуациях будет случайным или не контролируемым полностью государственной властью, к целенаправленной подготовке профессиональных менеджеров для публичного управления. Одновременно необходимо предусмотреть подготовку депутатов в течение, например, шести месяцев со сдачей квалификационных экзаменов. Отказ от обучения или провал на экзаменах автоматически означает отзыв депутата или временное лишение его права решающего голоса.

Стабильность структур и независимость управления от политической целесообразности обеспечивается менеджментом исполнительных организаций. Профессиональная подготовка менеджеров для публичного управления должна стать важнейшей составляющей частью политической стратегии органов публичной власти. Подготовка профессиональных глав администраций муниципальных образований позволит создать особый корпус компетентных управляющих. В определенном смысле мы являемся узниками систем, о существовании которых мы не знаем, и несовершенство (нездоровье - health) мира, в котором мы живем (см. например, П. Сенге3), более всего устанавливается недостаточностью нашего понимания этого мира. Способность управлять начинается с постижения структур, внутри которых приходится действовать, и понимания структур, которые предстоит создать.

Политические стратегии помогают определиться с проблемными ситуациями в контексте целей и интересов заинтересованных лиц и выбора арен, где действия по развитию или преодолению ситуаций будут достаточно эффективными и приведут к положительным результатам. Обучение как часть политической стратегии позволяет создать потенциал агентов действия или перемен, создающий уверенность и доверие к способности публичной власти справиться с реальными или вероятными проблемами. Важно, чтобы программы обучения были привязаны к политическим стратегиям, возникали как следствие обдуманного политического видения, что достигается путем соглашений и обучения в действии, а не через полупринудительный выбор из некоего перечня стандартизированных программ обучения. По крайней мере, необходимо полезно сочетать эти два подхода к обучению.

Практика обучения менеджеров городов в университетах США показывает, что:

1) действующие менеджеры не нуждаются в больших по количеству часов курсах - и, по нашему мнению, обучение через решение реальных проблем эффективнее теоретического осмысления учебных примеров;

2) слабым моментом является финансовая подготовка (может быть, как следствие того, что на первое место в учебных заведениях ставится правовая подготовка - и, по нашему мнению, огромной проблемой для действующих и будущих менеджеров в сфере публичного управления является недостаточная экономическая подготовка и отсутствие экономического мышления);

3) обучение менеджеров в какой-то момент должно быть согласовано, скоординировано с обучением депутатов.

Должна быть сформирована специальная система обучения персонала, специалистов, работающих в администрации, и муниципальных служащих, целью которой являются: разъяснение политики органов власти и соответствующих должностных лиц и обучение действиям и поведению, соответствующим этой политике; понимание и владение процедурами различных систем планирования и их использование в целях обеспечения управления и отчетности в соответствии с принятыми нормативными правовыми актами; обучение коммуникациям и технологиям работы с людьми.


ФОРМИРОВАНИЕ СОСТАВА И НАПРАВЛЕНИЙ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ОБЪЕКТОВ ПРАВА МУНИЦИПАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТИ

Объекты права муниципальной собственности предназначены для решения вопросов местного значения и должны использоваться вне целей получения частной прибыли, бездивидендно. В городах США, например, объекты муниципального права собственности не могут передаваться в аренду с целью получения денежных доходов. Если они не нужны самому муниципальному управлению для решения его задач, то должны быть приватизированы или просто проданы.

По нашему мнению, главным назначением объектов права муниципальной собственности является создание действенного муниципального сектора экономики, ориентированного на локальные рынки и содействие развитию домашних хозяйств. Местные общественные и коллективные блага рассматриваются как специфичные относительно территориального размещения поселения, а потребители и частные фирмы способны обнаружить предпочтения и осуществить выбор относительно общественных благ (и качества управления муниципальным образованием) через выбор места жительства или расположения объектов права частной собственности.

Право муниципальной собственности образуется как сочетание государственного и частного, то есть предусматривает как влияние политических структур и процессов, так и необходимость осуществления доходного хозяйствования и формирования предпринимательской выгоды.

В принципе, одинаково вероятны и содействующие, и оппортунистические политики. Местные власти могут выступать как налоговые агенты государства или, наоборот, противостоять налоговой политике государства и защищать локальные рынки, могут использовать собственные и передаваемые государством активы для целей увеличения дохода домашних хозяйств поселения или, наоборот, в сторону расширения муниципальных служб. Муниципальная собственность используется не только для производства и предоставления услуг, но и для специфичных инвестиций в домашние хозяйства, расширения возможностей потребления и содействия предпринимательской активности домашних хозяйств на локальных рынках. Все это требует особого контроля над управлением объектами права собственности, четкой правовой спецификации права собственности. Доходность хозяйственного использования имущества должна обеспечиваться контрактным менеджментом, но никак не политической подсистемой, а распределение дохода и определение стратегий - представительным органом муниципального образования.

Город как таковой и окружающая его природная среда одновременно никому не принадлежат и принадлежат всем. Кроме распределения доходов в их денежном эквиваленте, огромное значение имеет распределение земли как основы создания имущественных комплексов. Хотите ли вы построить дом или разместить в населенном пункте предприятие, главным будет вопрос выделения земли и согласование условий ее использования. Органы государства не в состоянии справиться без больших издержек со спецификой решения подобных вопросов, а делегировать решение частному лицу нельзя ввиду возникновения побочного круга распределения доходов. Наконец, право муниципальной собственности может быть использовано для формирования поведения, ориентированного на совместное проживание, сохранение полезных качеств среды обитания и безопасность проживания.

Общей целью управления муниципальной собственностью следует обозначить создание коллективного блага и увеличение его ценности с точки зрения роста качества жизни. Экономические цели управления должны обеспечивать развитие локальных рынков и содействие формированию человеческого потенциала. Социальные и политические цели, так или иначе, должны быть ориентированы на создание доверия к органам местного самоуправления, устанавливать предсказуемость и результативность с точки зрения полезности результатов решений и действий для населения муниципального образования.

Особо необходимо подчеркнуть проблему использования свободного времени. Стимулом трудовой деятельности является не столько получение денежного содержания, сколько создание возможности для полезного использования свободного времени. Успех муниципального управления во многом устанавливается созданной в границах поселения ценностью свободного времени и количеством, оборотом денежных средств, направляемых на потребление "мягких" факторов жизни.

Можно обозначить следующие проблемы организации управления муниципальной собственностью:

- необходимость разделить системы стимулов в отношении предпринимательских, административных и политических компетенций;

- необходимость ограничения влияния бюрократии на принятие решений, касающихся хозяйствования, планирования и осуществления сделок;

- важность спецификации права муниципальной собственности, то есть четкого разделения правомочий между населением муниципального образования, органами и должностными лицами местного самоуправления.

Важным вопросом управления объектами права муниципальной собственности является организация межмуниципального взаимодействия на основе создания хозяйственных организаций и формирования межмуниципальных финансов.

Отметим, что в США в силу исторического развития и изначальной опоры в развитии экономических систем на право частной собственности вопросы управления объектами муниципального права собственности никогда не относились к числу актуальных. Большое количество объектов, включая воду, землю, парки, традиционно являются собственностью штата. По сути дела, все финансы регулируются законами штата, а получение доходов на несвязанные активы не предполагается. Сити-менеджер не имеет права вводить платежи за использование объектов муниципальной собственности частными лицами.

Реформирование системы местного самоуправления в России - сложное и ответственное дело. Государство обозначает основы реформирования и вводит рамочное законодательство, в соответствии с которыми каждое муниципальное образование ищет, определяет наиболее эффективные и действенные пути развития. Огромная роль принадлежит здесь политической стратегии - и важнейшей составляющей этой стратегии является разграничение политики и хозяйствования и введение контрактного менеджмента. Второй важнейшей составляющей политической стратегии является управление знаниями, адаптация системы управления и системы обучения в контексте условий, ожиданий и потенциала каждого отдельного муниципального образования. Какой-либо стандарт обучения в чистом виде будет неприемлем и должен быть адаптирован к специфичным условиям территорий через многоступенчатость образовательного процесса, внедрение обучения в действии, магистерской подготовки и проведение специальных образовательных семинаров, имеющих характер диагностики или консультаций.

Особый интерес представляет подготовка менеджеров для замещения должностей глав администраций, поскольку такого опыта нет у учебных заведений и нет практического опыта управления в муниципальных образованиях на основе контрактного менеджмента.

В данном контексте представляется весьма полезным использование опыта университетов США и Западной Европы, ассоциации сити-менеджеров США, практического опыта действующих менеджеров поселений, общин и графств. Использование этого опыта на стадии внедрения новых систем и структур управления позволило бы, с одной стороны, сократить время перехода и издержки трансформации, достаточно быстро подготовить достаточное количество специалистов, способных грамотно управлять муниципальным хозяйством, с другой стороны, быстро сформировать необходимый потенциал учебных заведений, необходимый и достаточный для осуществления магистерской подготовки в области местного публичного управления и распространения образования в данной области на широкий круг заинтересованных лиц, включая депутатов и выборных должностных лиц муниципальных образований.

Успех проведения административной реформы напрямую зависит от того, будет ли создана реальная выгода для большого числа заинтересованных лиц и преодолено сопротивление тех, по благополучию или привычной деятельности которых реформа наносит удар.

Административная реформа требует пересмотра стратегий управления муниципальными образованиями и, прежде всего, введения контрактного менеджмента (а не построения вертикали власти с ее иерархической, а не экономической ответственностью), отказа от привычных методов управления и устаревших институциональных структур, пересмотра стимулов и ограничений. Ответственное время требует ответственных решений и признания необходимости принципиальных изменений в организации управления.


1 Коллективное благо, в контексте нашей темы - благо, производство и распределение которого не может осуществляться без использования публичной власти, единственно через рыночные механизмы, в том числе необходимость власти определяется правилом, что никто не должен иметь право и возможность брать из коллективного блага больше, чем им было в него внесено, и общая выгода от коллективного блага превышает издержки его создания и содержания.

2 Менеджмент, в отличие от административного управления на основе должностного положения, рассматривается нами как контрактное профессиональное управление в чужом интересе, предполагающее безусловную экономическую оценку и ответственность. Менеджер работает за вознаграждение в форме остаточного дохода, то есть полученного после полного выполнения всех установленных контрактом обязательств.

3 Сенге П. Пятая дисциплина: искусство и практика самообучающейся организации / Пер. с англ. М., 1999.

  • Управление


Яндекс.Метрика