Проблемы коррупции в государственных органах: технологии противодействия

Благинина О.А. , Денисов С.А. , Иванова С.А. , Кодан С.В. , Кудашев С.М. , Тараборин Р.С.

Проблема масштабной коррупции, характеризующаяся многообразием и высокой организованностью ее форм (подкуп, лоббизм, повальное мздоимство, олигополия, политическая и транснациональная коррупция, завуалированные хищения и злоупотребления, совершаемые чиновниками, и т.п.) - вот с чем столкнулась Россия на пути к интеграции в мировое сообщество. В нашей стране появились социальные "болезни" высокоразвитых стран, в отношении которых они уже накопили опыт противодействия и к которым нам необходимо выработать собственный национальный "иммунитет", иначе Россия лишится своей экономической и внешнеполитической независимости и влияния.
Проблема создания правовой базы противодействия коррупции выдвигается в число первоочередных, и поэтому ее анализ является исходным фактором для определения правомерности введения и использования антикоррупционных технологий в системе государственной службы.
Антикоррупционная политика, считают авторы статьи, должна представлять собой комплекс мер и процедур, применение которых именно в совокупности принесет ожидаемый положительный результат. Необходимым представляется создание независимого органа для проведения антикоррупционной политики на уровне Российской Федерации и органов в субъектах РФ с наделением их особыми полномочиями.


Материал подготовили:

С.В. КОДАН, зав. лабораторией антикоррупционных исследований НИИ государственного управления УрАГС, зав. кафедрой теории и истории государства и права УрАГС, доктор юридических наук;

С.А. ИВАНОВА, зав. отделом правового обеспечения госслужбы НИИ государственного управления УрАГС, кандидат юридических наук, доцент;

Р.С. ТАРАБОРИН, ст. научный сотрудник отдела правового обеспечения госслужбы НИИ государственного управления УрАГС, кандидат юридических наук;

О.А. БЛАГИНИНА, соискатель УрАГС;

С.М. КУДАШЕВ, аспирант УрАГС;

С.А. ДЕНИСОВ, доцент кафедры публичного права Гуманитарного университета (Екатеринбург), кандидат юридических наук.

Материал публикуется по результатам научно-исследовательской работы в рамках договора с Российской академией государственной службы при Президенте РФ.


ВВЕДЕНИЕ

Активные преобразования в России начала 1990-х гг. не только привели к коренным изменениям в ее политической системе, но и изменили механизм государственного управления. Несмотря на провозглашение принципов демократического общественного устройства, в нашей стране так и не завершилось формирование многих государственных и общественных институтов.

Причинами этого явились не только просчеты проводимых реформ и борьба между старой и нарождающейся общественной элитой. Отставанию в развитии также способствовало возникновение и развитие в российском обществе ряда крайне социально опасных явлений: организованная преступность, бюрократизм, коррупция буквально захлестнули формирующуюся российскую систему государственных органов управления, деформировали не только ее структуру, но и "кадровый ресурс". Это привело к созданию слабого, малоэффективного механизма государственного управления, власть которого стала средством удовлетворения личных и клановых интересов отдельных групп государственных служащих, произошло их сращивание как с представителями бизнеса, так и с организованной преступностью.

Эти проблемы особенно актуализировались в последние пять лет в условиях попыток государственной власти и ее верховных институтов провести конкретные мероприятия по укреплению государственности, наведению порядка в системе государственного управления, "разъединению" государственного управления и предпринимательской деятельности. В условиях слияния чиновничества и представителей бизнеса коррумпированность государственного аппарата стала серьезной угрозой для обеспечения стабильности и развития России.

Проблема масштабной коррупции, характеризующаяся многообразием и высокой организованностью ее форм (подкуп, лоббизм, повальное мздоимство, олигополия, политическая и транснациональная коррупция, завуалированные хищения и злоупотребления, совершаемые чиновниками, и т.п.) - вот с чем столкнулась Россия на пути к интеграции в мировое сообщество. В нашей стране появились социальные "болезни" высокоразвитых стран, в отношении которых они уже накопили опыт противодействия и к которым нам необходимо выработать собственный национальный "иммунитет", иначе Россия лишится своей экономической и внешнеполитической независимости и влияния.

В последнее 10-12 лет в России наблюдается превалирование неформальных способов регулирования общественных отношений, что во многом является следствием воздействия коррупции на природу властных отношений. В этой связи необходимость исследования явления коррупции очевидна, для чего уместно объединить усилия специалистов различных областей науки, работающих над данной проблемой: политологов, социологов, правоведов, философов и др.

Современные возможности российского общества и государства (правовые, организационные, идеологические, материальные и т.д.) в противостоянии коррупции крайне ограничены, так как до настоящего времени этой проблеме в нашей стране не уделялось достаточного внимания. Несмотря на серьезность ее социальных последствий и многообразие форм проявления, в России не велось необходимых комплексных исследований в данной области.

Следствием этого явилось упрощенное представление о коррупции. Представления о ней формируются лишь по отдельным ее формам (взяточничество, подкуп). Это не раскрывает сути коррупции как явления, ее механизма негативного воздействия на государственные и социальные институты. Отсутствие теоретического осмысления данной проблемы породило множество неверных подходов к ее практическому решению, не принесших ощутимых результатов.

По своей природе коррупция представляет собой социально-правовое явление, обуславливающее необходимость борьбы с ней различными методами и средствами, в том числе и правовыми. Сказанное объясняется двумя причинами. Во-первых, тем, что коррупция деформирует существующие легальные методы и механизмы управления общественными процессами и влечет антисоциальные последствия. Во-вторых, деятельность участников коррупционных отношений неправомерна, поэтому важнейшие свойства права, его формальная определенность, нормативность, государственная гарантированность, системность при умелом и последовательном их использовании способны надежно противостоять неписаным теневым правилам.

Кроме того, коррупция разлагающе воздействует на такие важнейшие сферы общественных отношений, как власть и собственность. Именно в этом коренится ее общественная опасность и вредность. Рост коррупции, изменение ее форм - не только российская, но и мировая тенденция. Отсюда ее изучение - остроактуальная и вместе с тем сложная и практически значимая проблема.


СОСТОЯНИЕ КОРРУПЦИИ В ОРГАНАХ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ

Коррупция встречается на различных уровнях властных структур и практически во всех секторах государства. В России, как свидетельствуют исследования, практически нет государственных структур, неподверженных коррупции. Согласно данным социологических исследований, к наиболее коррумпированным государственным органам относятся: таможенные и налоговые органы, ГИБДД и вообще правоохранительные органы, суды и прокуратура, организации, связанные с распределением имущества, собственности, природных ресурсов, электроэнергетика, вузы и др. Несколько менее коррумпированными признаны: армия и военные комиссариаты, министерство финансов, крупные государственные компании и банки, больницы и органы здравоохранения, местные органы управления.

При получении паспорта, водительских прав, устройстве детей в престижные школы и т.д. граждане попадают в ситуацию, когда нужно заплатить взятку в среднем один-три раза в год. Для особой категории граждан - предпринимателей дача взятки является ежедневной реальностью, с которой связаны посещение налогового инспектора, СЭС, инспектора пожарной охраны, перевод квартиры в нежилой фонд, оформление грузов на таможне, участие в тендере и т.п. Чиновники, чаще среднего и нижнего уровня, несмотря на привилегированность своего положения, тем не менее иногда также вынуждены, как все, давать взятки, оказывать "внимание" и взаимные услуги. Очевидно, коррупция также имеет место на высшем административном уровне при заключении крупных контрактов, распределении квот на импорт и регулировании естественных монополий.

Вероятность поимки с поличным и наказания (как человека, предлагающего взятку, так и чиновника, получающего взятку) также влияет на уровень коррупции. Из результатов экономического анализа законов следует, что люди всегда взвешивают ожидаемые выгоды и возможные издержки (вероятность быть пойманным и наказанным), связанные с нарушением закона. Нарушители осознают малую вероятность быть уличенными или, в случае задержания с поличным, быть наказанными, так как они уверены в том, что сама система правосудия является коррумпированной.

Вероятность коррупции особенно повышается, когда уровень заработной платы государственных служащих не сопоставим с уровнем заработной платы в частном секторе (например, чиновники низшего уровня таможенных органов). При мизерной оплате труда государственных служащих многие чиновники будут стремиться обеспечить для себя более высокий уровень жизни за счет незаконных вознаграждений. Увольнение с низкооплачиваемой государственной должности из-за коррупционных действий не является серьезным риском, если существует легальная возможность получить более высокооплачиваемые должности в частном секторе. Однако простое повышение оплаты труда государственным служащим не обеспечивает автоматического снижения уровня коррупции. Реформа оплаты должна быть включена как элемент в комплексную программу противодействия коррупции.

В настоящее время формы коррупционных правонарушений не получили достаточного теоретического обоснования. Сегодня этот процесс еще находится в стадии становления. Условно можно выделить три группы причин коррупции: экономические; правовые; социально-нравственные.

Среди экономических причин выделяются: крайне низкие зарплаты государственных служащих, сложная система прохождения разрешительных процедур, отсутствие прозрачности тендеров, нежелание или боязнь бизнесменов добиваться их прозрачности, неисполнение существующего законодательства, высокие налоги и отсутствие общественного контроля.

Среди причин, касающихся государственно-правового регулирования: несовершенство законов, общая слабость органов государственной власти, попустительство властей по отношению к коррупции, круговая порука чиновников и неэффективность механизмов защиты государственной власти от коррупции.

Среди социально-нравственных причин можно выделить: традиционный для нашей страны способ решения проблем, круговая порука взяткодателей и взяткополучателей, правовая неграмотность населения, преступное бездействие и нежелание граждан отстаивать свои права и, нередко, невозможность их реальной защиты при круговой поруке, царящей в государственных структурах.

Важной причиной коррупции является и отсутствие реальной борьбы с этим явлением, несмотря на обилие широковещательных программ и заявлений по этому поводу. Что касается усилий правоохранительных, судебных, финансовых органов, органов юстиции и других центральных органов, то грустная правда состоит в том, что эти организации составляют звено в общей цепочке коррупции, и антикоррупционные меры часто противоречат личным и групповым интересам работающих в них чиновников.

На основе имеющихся данных можно предположить, что коррупция в государственных органах имеет тенденцию не только к разрастанию, но и к институционализации и легализации. Имея возможность устанавливать регуляции, не предусмотренные законодательством, государственные структуры зачастую строят свои внутренние структуры и процедуры таким образом, чтобы иметь возможность взимать всевозможные дополнительные доходы от деятельности различного рода в виде сборов, пошлин, а также теневых выплат.

Приведенные ниже данные свидетельствуют о достаточно широкой распространенности коррупционных проявлений, которые характеризуют деятельность государственного аппарата и его учреждений (см. табл. 1).

 
 

Интересны и формы проявления коррупции, которые отражают широкий спектр коррупционных проявлений через их восприятие гражданами в результате опросов (см. табл. 2).

Важное значение в контексте проблемы коорупции имеет наличие пробелов в правовом регулировании как государственной службы в целом, так и отдельных ее видов. Проблема создания правовой базы противодействия коррупции выдвигается в число первоочередных, и поэтому ее анализ является исходным фактором для определения правомерности введения и использования антикоррупционных технологий в системе государственной службы.

 
 


СОСТОЯНИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РФ В КОНТЕКСТЕ ПРЕДУПРЕЖДЕНИЯ КОРРУПЦИИ В ОРГАНАХ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ

Одним из факторов эффективности технологий борьбы с коррупцией в органах государственной власти, на наш взгляд, является эффективная правовая база государственной службы. Неслучайно в Указе Президента РФ от 19 ноября 2002 г. №1336 "О федеральной программе "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)" (далее - Федеральная программа) предусмотрено, что одним из главных направлений реформирования государственной службы Российской Федерации является создание комплексной нормативно-правовой основы регулирования государственной службы Российской Федерации.

В самой Федеральной программе подчеркивается необходимость проведения экспертизы существующей законодательной и нормативно-правовой базы государственной службы, приведения ее в соответствие со сложившимися общественными отношениями и новыми экономическими условиями, решения следующих проблем правового обеспечения государственной службы:

- наличие пробелов и противоречий в законодательстве Российской Федерации о государственной службе, в том числе противоречий между соответствующими нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и федеральными нормативными правовыми актами;

- несоответствие социального и правового положения государственного служащего степени возлагаемой на него ответственности;

- неразработанность законодательных механизмов взаимосвязи государственной и муниципальной службы.

Учитывая вышесказанное, необходимо вернуться к вопросу о понятии "государственная гражданская служба". Данный вопрос является чрезвычайно сложным и многоаспектным. Проблемы государственной службы изучаются многими науками: юридическими, философскими, политическими, социологическими, психологическими, кадроведческими и другими. Каждая из них имеет свой предмет, свой понятийный аппарат. В то же время государственная служба как наука является целостной системой, которая объединяет предмет, цели, принципы, методы регулирования. Это создает значительные сложности в разграничении предметов каждой из указанных выше наук. Их особенности позволяют формировать различные, порой конкурирующие между собой идеи, противостоящие друг другу подходы. В настоящее время не выяснено достаточно определенно понятие государственной службы.

Согласно Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации (далее - Концепция), утвержденной Президентом Российской Федерации 15 августа 2001 г. (раздел II), "государственная служба является комплексным - публичным, социальным, правовым, организационным - институтом по обеспечению выполнения государственными служащими функций государства, а также деятельности органов государственной власти…".

Федеральный закон "Об основах государственной службы Российской Федерации" (далее - ФЗ №119) ранее определял: "Под государственной службой в настоящем Федеральном законе понимается профессиональная деятельность по обеспечению полномочий государственных органов" (абз. 1 п. 1 ст. 2). Тот же подход к определению понятия "государственная служба" предусмотрен и законами о государственной службе субъектов РФ1.

Согласно ст. 5 Федерального закона №58 от 27 мая 2003 г. "О системе государственной службы Российской Федерации" (далее - ФЗ №58) и ст. 3 Федерального закона №79 от 27 июля 2004 г. "О государственной гражданской службе Российской Федерации" (далее - ФЗ №79), государственная гражданская служба РФ - это вид профессиональной деятельности граждан РФ на должностях государственной гражданской службы РФ по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов РФ, лиц, замещающих государственные должности РФ, и лиц, замещающих государственные должности субъектов РФ.

В Федеральной программе отмечается, что ее целью является: "…повышение эффективности государственной службы в целом, ее видов и уровней, оптимизация затрат на государственных служащих и развитие ресурсного обеспечения государственной службы".


Для достижения этой цели необходимо решить следующие задачи:

- создание условий для оптимального организационно-правового обеспечения государственной службы;

- определение обязанностей, полномочий и мер ответственности государственных служащих на основе должностных (служебных) регламентов;

- внедрение новых методов планирования, финансирования, стимулирования и оценки деятельности государственных служащих, рациональное использование ресурсов в системе государственной службы;

- обеспечение открытости государственной службы в интересах развития гражданского общества и укрепления государства;

- применение эффективных методов подбора квалифицированных кадров для государственной службы, оценки результатов служебной деятельности государственных служащих, а также создание условий для их должностного (служебного) роста;

- реализация программ подготовки кадров для государственной службы и профессионального развития государственных служащих;

- внедрение механизмов выявления и разрешения конфликта интересов на государственной службе, а также законодательного регулирования профессиональной этики государственных служащих;

- создание оптимальных материально-технических условий для эффективного функционирования государственной службы и исполнения государственными служащими своих должностных (служебных) обязанностей;

- обеспечение развития системы управления государственной службой.

Для решения этих задач необходимо использовать и правовые средства. Неслучайно в Федеральной программе одним из этапов ее реализации на 2003-2005 гг. определена разработка нормативно-правовой базы системы государственной службы.

Государственная служба - это не только разновидность профессиональной деятельности, это и отношения, которые являются предметом соответствующего правового регулирования, "…связанные с поступлением на государственную гражданскую службу Российской Федерации, ее прохождением и прекращением, а также с определением правового положения (статуса) федерального государственного гражданского служащего и государственного гражданского служащего субъекта Российской Федерации" (далее также - гражданский служащий). В ФЗ №119 об этом говорилось частично в преамбуле: "Настоящий Федеральный закон устанавливает правовые основы организации государственной службы Российской Федерации (далее - государственная служба) и основы правового положения государственных служащих Российской Федерации (далее - государственных служащих)" и косвенно в ст. 4 "Законодательство Российской Федерации о государственной службе": поскольку, если есть соответствующее законодательство, то есть и предмет его регулирования.

Учитывая специфику данного вида профессиональной деятельности (прежде всего она связана с публичным характером труда гражданских служащих, с обеспечением управления в обществе, бюджетным финансированием и т.д.), для данных лиц устанавливались ранее в ФЗ №119 и устанавливаются сейчас в ФЗ №79 соответствующие обязанности гражданских служащих (ст. 15); ограничения, запреты, связанные с государственной гражданской службой (ст. 16, 17); требования к служебному поведению (ст. 18); дополнительные, по сравнению с Трудовым кодексом РФ (далее - ТК РФ), требования при поступлении на государственную гражданскую службу (ст. 21, 22), при ее прохождении (гл. 9) и прекращении (гл. 6). Несоблюдение гражданскими служащими установленных законодательством ограничений, согласно ст. 14 ФЗ №119 (ст. 57-59 ФЗ №79), являются основаниями для привлечения указанных лиц к соответствующему виду ответственности, вплоть до прекращения государственной службы (пп. 3 п. 2 ст. 25 ФЗ №119, п. 13, 14 ст. 33 ФЗ №79).

Вместе с тем, для гражданских служащих установлены и дополнительные, по сравнению с ТК РФ, гарантии, льготы, которые являются компенсацией за соответствующие ограничения, запреты и т.д. Соответствующие ограничения и гарантии для государственных служащих являются особенностями правового регулирования их труда как отдельных категорий работников. Возможность установления данных особенностей предусмотрена ТК РФ: ч. 5 ст. 11, ст. 252. Соответствующие правовые нормы устанавливают дополнительные по сравнению с другими работниками правила (ст. 251 ТК РФ) и должны действовать только для указанных лиц. Данные ограничения и гарантии являются элементами их правового статуса.

Важно отметить, что государственная служба - это не только система соответствующих правоотношений, но и форма реализации гражданами (государственными служащими) публичного права - на участие в управлении делами государства, и частного права - на труд, закрепленного Конституцией РФ (ст. 32, 37). К сожалению, этот аспект термина "государственная служба" не был предусмотрен в ФЗ №119, также не предусмотрен и в ФЗ №79. Это противоречит международному правовому опыту (в частности, Франции). Учитывая, что в Конституции РФ (ст. 2) сказано: "Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства" (это относится и к государственным служащим), представляется целесообразным закрепление этого аспекта в статье 1 ФЗ №79.

Конституция РФ предусматривает возможность ограничения прав граждан, но только федеральными законами и в строго определенных случаях (ч. 3 ст. 55). Данные ограничения не являются дискриминацией в сфере труда для данных лиц, так как определены свойственными данному виду труда требованиями, установлены указанными федеральными законами (ч. 3 ст. 3 ТК РФ). Вместе с тем важно отметить: для того чтобы гражданскими служащими соблюдались установленные законодательством ограничения и льготы, в том числе правовые, должны реализовываться установленные государством соответствующие гарантии, в том числе правовые.

Однако, как показывает практика применения законодательства о гражданской службе, не все вышесказанное учитывается и в нормотворческой деятельности, и на этапе исполнения правовых норм.

Существуют и некоторые проблемы, связанные с реализацией соответствующих нормативных правовых актов о гражданской государственной службе.

Поскольку ограничения, запреты на гражданской службе, как отмечалось ранее, связаны только с гражданским служащим, то очень важно точно определить данных субъектов. Однако в Указе Президента РФ "О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы" №810 от 6 июня 1996 г. (далее - Указ Президента РФ №810) говорится и о "должностных лицах", и о "работниках…", и о "чиновниках", но не все они относятся к государственным служащим. А это связано с серьезными правовыми последствиями для указанных лиц, вплоть до увольнения за однократное грубое нарушение дисциплины, поэтому необходимо четкое определение соответствующих субъектов в правовых нормах.

Понятие "государственный служащий" (ст. 3 ФЗ №119) связано с понятием "государственная должность государственной службы", а оно - с соответствующим Реестром… (ст. 1 ФЗ №119). Однако не все служащие, деятельность которых связана по своему содержанию с государственной службой, являются государственными служащими, т.к. их должности нет в указанном Реестре.

В Концепции "Реформирование системы государственной службы Российской Федерации", утвержденной 15 августа 2001 г. Президентом Российской Федерации, было предусмотрено, что государственная гражданская служба может осуществляться в отдельных государственных учреждениях и организациях, выполняющих функции государственного управления, в соответствии с указами Президента Российской Федерации или законами субъектов РФ.

В ФЗ №79 предусмотрено, что государственные служащие исполняют полномочия только в государственных органах. Таким образом, мы видим, что в данном законе, в отличие от Концепции, не предусмотрено, чтобы государственное учреждение выполняло функцию управления. Однако некоторые государственные учреждения продолжают эту функцию выполнять. К сожалению, соответствующие работники не являются государственными служащими, и к ним не могут быть применены соответствующие нормы.

Согласно ФЗ №119 (ст. 1), лица, замещающие должности по техническому обеспечению, не являются государственными служащими (перечень таких должностей был предусмотрен постановлением Правительства РФ от 21 июля 1997 г. №912). Однако в некоторых субъектах РФ, в частности в Ханты-Мансийском автономном округе, перечень должностей, которые относятся к должностям по техническому обеспечению (он установлен постановлением Губернатора Ханты-Мансийского автономного округа от 9 июня 1998 г. №245 "Об упорядочении оплаты труда и социальной защищенности труда служащих, занимающих должности, не отнесенные к государственным должностям, и осуществляющих техническое и иное обеспечение деятельности государственных органов"), не соответствует федеральному. Так, к ним относятся юристы, бухгалтер, начальник отдела кадров и т.д. Таким образом, данные лица исключены из статуса государственных служащих, а следовательно, к ним не могут быть применены соответствующие правовые нормы.

Положения отдельных Указов Президента Российской Федерации не соответствуют действующему законодательству. Так, в Указе №810 предусмотрена такая мера ответственности, в том числе и за несоблюдение соответствующих ограничений, как понижение в должности. Однако это противоречит ТК РФ (ст. 72). И в случае индивидуального трудового спора государственного служащего такой перевод был бы признан незаконным, а это связано с выплатой разницы в денежном содержании, с компенсацией морального вреда за счет средств соответствующего бюджета.


МЕХАНИЗМЫ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ

Применение всех технологий борьбы с коррупцией должно носить комплексный характер, т.е. должно включать в себя комплекс мер: политико-идеологических, правовых, организационно-технических, социально-экономических и др.

Политико-идеологические меры противодействия коррупции

К данному комплексу можно отнести меры, направленные на обеспечение прозрачности принятия решений государственными органами всех уровней и органами местного самоуправления; реформирование процедуры аукционов, предоставления квот, заказов и т.д.; правовое воспитание и культурно-просветительскую работу для осознания обществом ущерба от коррупции, признания государством и обществом того, что коррупция - это угроза национальной безопасности.

Среди конкретных мер можно выделить следующие:

- четкое разграничение функций принятия решений, реализации решений, контроля, предоставления услуг между соответствующими государственными органами;

- уменьшение монополии и создание конкуренции в сфере оказания государственных услуг;

- сокращение прямого вмешательства государственных органов в экономику, прежде всего в части, касающейся разрешительных функций;

- информационная поддержка антикоррупционнных мер, публикация соответствующих материалов, доступно изложенных в наиболее доступных для населения источниках;

- обеспечение доступа любого гражданина к необходимой для его деятельности и не являющейся секретной административной информации;

- формирование положительного образа российского чиновника и государственной службы, повышение престижа государственной службы;

- активное привлечение общественных организаций, средств массовой информации, ассоциаций журналистов, профсоюзов, аналитических центров;

- оглашение данных социологических исследований о коррумпированности того или иного подразделения или учреждения, министерства, государственных учреждений того или иного субъекта РФ.


Правовые меры противодействия коррупции

В рамках правовых мер наиболее четко реализуется работа с текущим законодательством по приведению его в соответствие с нормами антикоррупционной политики. Правовые меры противодействия коррупции должны предполагать следующее:

- противодействие коррупции должно состоять в совершенствовании экономического законодательства и законодательства о государственной службе, а не ужесточении уголовного законодательства;

- ориентация законодательства на борьбу, главным образом, с коррупцией, а не с коррупционерами;

- введение дисциплинарной или административной ответственности (а при определенных условиях - и уголовной) за совершение деяний, создающих условия для коррупции либо коррупционных правонарушений;

- уменьшение диспозитивных норм законодательства в целях уменьшения у чиновников возможности выбора вариантов поведения;

- ограничение иммунитетов высших должностных лиц государства для обеспечения расследования и привлечения к ответственности виновных в совершении коррупционных преступлений;

- рассмотрение вопроса об установлении в качестве основной меры наказания за коррупционное действие запрещения работать в государственных организациях и потери всех социальных льгот, которые предоставляет государственная служба;

- введение персональной ответственности должностных лиц в сфере распоряжения средствами и имуществом;

- продолжение наращивания (в качественном плане) действенной системы финансового контроля, усовершенствования мер административного, гражданского и уголовно-правового воздействия и иных действий, согласно Концепции национальной безопасности РФ. Представление коррупции как серьезной проблемы национальной безопасности;

- реальная финансовая амнистия для сохранения гражданами за собой собственности и крупных состояний, добытых в 90-х гг. ХХ в., в т.ч. и нечестным путем;

- обеспечение реализации контрактных прав, прав собственников и акционеров, установление прозрачности деятельности предприятий для акционеров;

- установление прозрачности и подотчетности государственного бюджета;

- совершенствование взаимодействия органов государственной власти со средствами массовой информации и общественными организациями в вопросах обеспечения достоверной и всесторонней информации о деятельности органов государственной власти;

- конфискация имущества корыстных преступников, которая могла бы явиться источником доходов, необходимых для обеспечения достойного уровня жизни граждан.


Организационно-технические меры противодействия коррупции

Данный массив мер предусматривает создание единой службы, занимающейся антикоррупционной политикой; улучшением материального обеспечения государственных служащих; проведением мудрой и взвешенной кадровой политики, в том числе особой работой по подготовке и приему граждан на государственную службу. Среди конкретных мер можно выделить следующие:

- создание независимого органа для проведения антикоррупционной политики на уровне РФ и органов в субъектах РФ;

- проведение непредвиденных проверок деятельности государственных служащих, в том числе особым независимым органом;

- создание благоприятных условий для граждан, которые обращаются с жалобой на того или иного чиновника;

- обеспечение режима конфиденциальности для предотвращения утечек важной информации, которой можно воспользоваться в коррупционных целях;

- введение процедуры пересмотра комплекса антикоррупционных мер каждые 3-5 лет. Доклады о результатах проверок, принятые к рассмотрению, обращения по факту коррупции и результаты внутренних расследований обеспечивают определенный успех в реализации стратегии профилактики коррупции, если план профилактики коррупции не приносит ожидаемых результатов;

- разработка системы мониторинга возможных точек возникновения коррупционных действий в государственных и общественных организациях и строгого контроля за деятельностью лиц, находящихся в этих "точках";

- одной из наиболее действенных форм воспитания государственных служащих, особенно впервые принятых, должна стать пропаганда высших ценностей нашего общества и неприятия любых, даже, казалось бы, самых безобидных проявлений коррупции;

- организация системы подбора лиц на должности, опасные с точки зрения коррупции, с обязательной и доскональной проверкой кандидатов независимым органом;

- упразднение различных внебюджетных фондов, осуществляющих выплаты чиновникам. Внебюджетные фонды контролируются гораздо слабее, что способствует разрастанию коррупции;

- существенное увеличение денежного содержания государственных служащих. Низкая заработная плата - основной экономический фактор, заставляющий чиновников продавать свои услуги тем, кто в них нуждается, что порождает массовую "низовую", в том числе "бытовую" и "деловую", коррупцию;

- отладка механизмов прохождения службы с учетом разграничения юридического статуса профессиональных чиновников и "политических назначенцев". Установление для руководителей в органах исполнительной власти ограничивающих квот на включение в круг своих подчиненных "политических назначенцев";

- обеспечение прозрачности контроля нижестоящих чиновников вышестоящими;

- организация системы поощрений, при которой чиновнику было бы выгодно и в материальном, и в моральном планах вести себя честно и эффективно;

- создание системы прав и обязанностей должностных лиц с указанием их ответственности за нарушение должностной этики, включая коррупцию;

- реорганизация системы государственной службы в целях значительного сокращения непомерно разросшегося государственного аппарата;

- изменение административно-правовых отношений в системе государственной службы на началах конституционного принципа равенства всех перед законом и судом;

- создание системы возмещения вреда, который причинен лицам в результате коррупционных деяний. Для этого возможна организация специального фонда, куда перечисляется определенный процент от жалования чиновника;

- ратификация международных договоров и конвенций. Так, например, "Гражданско-правовая конвенция против коррупции", принятая Советом Европы в 1999 г., не подписана и не ратифицирована Россией, несмотря на то, что мы уже давно вступили в Совет Европы.


Социально-экономические меры противодействия коррупции

В рамках социально-экономических мер представляется необходимым выполнение следующих действий:

- уменьшение наличного оборота, расширение современных электронных средств расчета внедрение современных форм отчетности, которые облегчают контроль за движением средств, затрудняют возможности дачи взяток в наличном виде. Это особенно важно для борьбы с низовой коррупцией;

- коммерциализация части социальных (в том числе - коммунальных) услуг, введение в этой сфере конкуренции превращают коррумпированный рынок дефицитных услуг в нормальный рынок услуг;

- делегирование решения части социальных задач институтам гражданского общества (под государственным контролем расходования ресурсов);

- введение реальной зависимости системы предоставления основных услуг населению от самого населения через его влияние на формирование эффективного местного самоуправления;

- приведение к единству реальной и официальной экономики различных секторов и социальных институтов (армия, высшая школа, ГИБДД);

- использование опыта международных и национальных специализированных агентств и развитие международного сотрудничества.

Итак, проведенное исследование позволяет определить возможные механизмы противодействия коррупции, на основе которых должны выстраиваться технологии противодействия коррупции.


ТЕХНОЛОГИИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПО ПРЕДУПРЕЖДЕНИЮ И ПРЕСЕЧЕНИЮ КОРРУПЦИИ

Изучение проблемы позволяет выделить конкретные направления, связанные с определением приемов и методов, обеспечивающих эффективное противодействие коррупции. Распределим их по указанным ниже направлениям.

Технологии деятельности по предупреждению и пресечению коррупции политико-идеологического характера:

- введение открытых конкурсов на государственные заказы и закупки. Там, где это невозможно, должны применяться жесткие спецификации и стандарты на продукцию и услуги;

- информационная поддержка антикоррупционнных мер, публикация соответствующих материалов, доступно изложенных в наиболее доступных для населения источниках;

- все материалы, связанные с коррупционными действиями, если они не затрагивают систему национальной безопасности, в обязательном порядке делать доступными для общественности;

- для доступа граждан к информации о работе государственных и муниципальных органов недостаточно закрепления права граждан на информацию в ст. 29 Конституции РФ. В развитых странах мира приняты специальные законы, устанавливающие порядок доступа к информации, находящейся в государственных органах. В России проект подобного закона так и не был принят Государственной Думой;

- создание специальной государственной программы, в рамках которой через центры по информированию граждан обеспечен доступ любого гражданина к административной информации;

- внедрение информационной системы, позволяющей гражданам и частным структурам иметь доступ к информации о состоянии рассмотрения заявок, обращений, жалоб, других документов, о должностных лицах и службах, которые занимаются их вопросами;

- формирование негативного отношения общества к коррупции посредством просветительской работы с несовершеннолетними, создания художественных фильмов и другой медиапродукции;

- избавление от распространения вредного мифа - "воруют все", создающего дополнительный благоприятный фон для распространения коррупции. Полезно введение профессиональных конкурсов на низовом уровне и корпоративных наград за честность и профессионализм на среднем и высшем уровнях бюрократии;

- распространение среди населения информации с комментариями юриста и психолога о том, как поступать при нарушении прав; распространение правовой грамотности среди населения;

- использование в формировании надлежащего общественного мнения средств массовой информации, обеспечение свободы СМИ в получении и распространении информации о коррупции;

- внедрение правила, согласно которому в случае серьезных подозрений о наличии коррупции среди сотрудников определенного департамента или учреждения руководство этого учреждения прибегает к использованию различных средств профилактики.


Правовые технологии деятельности по предупреждению и пресечению коррупции:

- пересмотр уголовного законодательства и ответственности за коррупцию (установление запретов на занятие в дальнейшем государственных должностей, конфискация имущества и др.);

- амнистия не должна распространяться на лица, осужденные за коррупционные преступления, увеличение сроков для снятия или погашения судимости. Внесение соответствующих изменений в ст. 84-86 Уголовного кодекса РФ;

- установление достаточного срока для рассмотрения коррупционных правонарушений, для более тщательного рассмотрения дел и обеспечения неотвратимости наказания для лиц, совершивших коррупционное правонарушение;

- установление возможности ограничения права на неприкосновенность частной жизни, тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений в отношении определенного круга лиц, находящихся на государственной службе, поскольку деятельность чиновника является публичной;

- введение в практику законотворческой деятельности обязательного проведения криминологической экспертизы крупных законопроектов в области антикоррупционной политики;

- отмена презумпции невиновности в отношении чиновников, расходы которых значительно превышают доходы;

- установление жесткого финансового контроля над доходами и имуществом должностных лиц и членов их семей, декларирование доходов государственными служащими и членами их семей, комплексная проверка заявленных документов, а также изучение деятельности членов семей, занятых в предпринимательстве, на предмет использования "властного ресурса" в целях семейного обогащения;

- нормативное закрепление правила, согласно которому государственный служащий в случае возникновения сомнений в правомерности полученного от руководителя для исполнения распоряжения должен незамедлительно в письменной форме сообщить об этом своему непосредственному руководителю и руководителю, давшему распоряжение, и потребовать письменного подтверждения распоряжения;

- расширение составов коррупционных преступлений, имеющихся в Уголовном кодексе РФ. Фаворитизм, непотизм, конфликт интересов, создание благоприятных условий для политических партий, незаконное обогащение (появление у должностного лица имущества или денежных средств, происхождение которых он не может объяснить) по большей части неизвестны российскому уголовному законодательству. Не всегда перечисленные деяния охватываются составами преступления, предусмотренными в ст. 285 и 286 УК РФ.


Технологии деятельности по предупреждению и пресечению коррупции организационно-технического характера:

- создание независимого органа для проведения антикоррупционной политики, взаимодействующего с органами безопасности и внутренних дел, с совещательным органом при Президенте РФ и наделенного особыми чрезвычайными полномочиями. Данный орган должен действовать на началах коллегиальности и создаваться парламентом;

- создание в субъектах РФ специализированных советов, органов или инспекций по координации антикоррупционной деятельности, с полномочиями проверки и анализа законопроектов на их коррупциогенность;

- использование метода провоцирования на коррупционные действия при условии закрепления в трудовом контракте чиновника возможности использования данной технологии;

- использование системы многоканального получения информации о совершенных и готовящихся коррупционных преступлениях;

- принятие жалоб от населения на неправомерные действия чиновников, осуществляемое не правоохранительными органами, а специальными общественными организациями с последующей их передачей в правоохранительные органы при условии постановки на особый контроль руководством соответствующих правоохранительных органов;

- создание и навязывание иных, нежели взятка, инструментов быстрого разрешения проблем (например: введение в Федеральной таможенной службе системы электронной декларации);

- установление постоянной отчетности и гласности в вопросах обнаружения коррупции и обсуждение последствий - наказаний за коррупционные действия. Получение населением информации о планах, решениях и действиях властей с целью налаживания общественного контроля за властью;

- использование в процессе подготовки государственных служащих практических занятий с целью формирования навыков принятия решений в случаях, когда чиновник сталкивается с возможностью коррупции;

- включение в программы тестирования кандидатов при принятии на государственную службу Правил служебной этики государственных служащих, текст которых должен стать доступным любому гражданину, посетившему государственный орган, для чего должен быть размещен на самом видном для посетителей месте;

- введение института Присяги государственного служащего;

- введение практики распределения выпускников вузов и лиц, поступающих на государственную службу, способствующей пресечению формирования в государственных органах неформальных групп (кланов), которые способствуют развитию системной коррупции и созданию в органах власти организованных преступных групп управленцев;

- установка в каждом государственном органе телефонов доверия и публикация их номеров в средствах массовой информации;

- закрепить обязанность руководителя государственного органа рассмотреть поступившие сообщения о нарушении государственными служащими Правил служебной этики, принять по ним соответствующие меры, при этом обеспечить пресечение фактов преследования за критику. Информация о принятых мерах к должностному лицу, нарушившему нормы служебной этики, доводится до сведения заявителя, коллектива сотрудников государственного органа и может быть опубликована в средствах массовой информации;

- введение ротации чиновников для избежания формирования устойчивых коррупционных связей. Ротация возможна в рамках одного или нескольких федеральных округов;

- расширение практики применения современных методов осуществления социальных выплат с помощью электронных средств безналичного расчета, что уменьшает зависимость граждан от усмотрения чиновников и тем самым ограничивает низовую коррупцию.

Представленные технологии противодействия коррупции предполагают их четкую правовую регламентацию, наполнение соответствующими мерами организационно-технологического характера с введением ответственности руководителей государственных органов за состояние антикоррупционных мероприятий.


ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Коррупция представляет собой серьезную угрозу для современного российского государства и общества. Непринятие кардинальных мер по противодействию данному явлению может привести к негативным последствиям для государства и общества. Противодействие коррупции должно состоять в совершенствовании экономического законодательства и законодательства о государственной службе, а не ужесточении уголовного законодательства. Законодательство должно быть ориентировано на борьбу, главным образом, с коррупцией как с негативным явлением, а не с коррупционерами. Антикоррупционная политика должна представлять собой комплекс мер и процедур, применение которых именно в совокупности принесет ожидаемый положительный результат. Необходимым представляется создание независимого органа для проведения антикоррупционной политики на уровне Российской Федерации и органов в субъектах РФ с наделением их особыми полномочиями.

Необходимо, чтобы общество было ознакомлено с особенностями проведения антикоррупционной политики.

Конкретными мерами должны стать: исключение коррупционных преступлений из перечня статей, по которым объявляется амнистия, установление достаточного срока для надлежащего рассмотрения коррупционных преступлений, установление запретов на занятие в дальнейшем государственных должностей теми, кто был уличен в коррупции, формирование положительного образа российского чиновника и государственной службы, повышение престижа государственной службы, уменьшение наличного оборота, использование метода провоцирования, системы многоканального получения информации о совершенных и готовящихся коррупционных преступлениях.

Должна существовать система мониторинга возможных точек возникновения коррупционных действий; распределение и ротация государственных служащих должна стать нормой для современного российского государственного аппарата.

Неотъемлемой частью антикоррупционной политики должна стать ратификация и исполнение международных договоров и конвенций.


1 См.: Закон Ханты-Мансийского автономного округа "О государственной службе Ханты-Мансийского автономного округа" №21-ОЗ от 7 июня 1996 г. (в ред. Закона 46-ОЗ от 2 августа 1999), ст.1 "Основные понятия и термины" // Государственная служба Ханты-Мансийского автономного округа. Ханты-Мансийск, 2001. С. 1.

  • Общество и коррупция


Яндекс.Метрика