Местное самоуправление и федеральное регулирование

Курочкин А.А.

Сегодня налицо увеличившееся правовое воздействие на местное самоуправление со стороны федерального центра. Разумеется, местное самоуправление по-прежнему остается сферой совместного ведения Федерации и ее субъектов, но с одной важной поправкой: возросла степень федерального участия в регламентации самоуправленческих отношений за счет одновременного сокращения региональной правовой составляющей. Изменился сам Федеральный закон об общих принципах организации местного самоуправления: он больше по объему, его нормы приобрели конкретное, недвусмысленное выражение. Новый закон стал более детальным, стремясь к исчерпывающему юридическому решению того или иного вопроса.

 А.А. Курочкин
 


Принятый 6 октября 2003 г. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"1 внес существенные изменения в устройство муниципальных органов власти. Весьма ощутимы новации, касающиеся территориальной организации местного самоуправления. Уточнен перечень вопросов местного значения, которые закреплены законом за различными типами муниципальных образований. Есть новшества в финансово-экономической сфере местного самоуправления. Одним словом, закон от 6 октября 2003 г. - отнюдь не рядовой законодательный акт, действие которого продиктовано текущими событиями. Это документ, положивший начало новой муниципальной реформе в Российской Федерации. И первый год реализации закона подтверждает это. С его появлением изменился сам подход к правовому регулированию самоуправленческих отношений.

Если раньше мы имели дело со значительной долей регионального правового воздействия, то теперь налицо увеличившееся влияние на местное самоуправление со стороны федерального центра. Разумеется, местное самоуправление по-прежнему остается сферой совместного ведения Федерации и ее субъектов, но с одной важной поправкой: возросла степень федерального участия в регламентации самоуправленческих отношений за счет одновременного сокращения региональной правовой составляющей. Многие вопросы, прежде отданные субъектам Федерации (скажем, о государственной регистрации уставов муниципальных образований), стали теперь предметом федерального регулирования.

Но это только часть решения проблемы. Изменился сам Федеральный закон об общих принципах организации местного самоуправления. Он несравненно больше по объему, его нормы приобрели конкретное, недвусмысленное выражение. Хотя новый закон сохраняет название "об общих принципах", в сравнении с Федеральным законом от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" он стал более детальным, стремясь к исчерпывающему юридическому решению того или иного вопроса. К примеру, раньше передача отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления регламентировалась крайне скупо, ограничивалась закреплением декларативной нормы о такой возможности. В настоящее время данная норма выросла до объема отдельного муниципального правового института. Наконец, новое законодательство решило некоторые вопросы, прежде нормативно не разрешаемые. Так, сейчас признано, что структурные подразделения местной администрации могут наделяться статусом юридических лиц наряду с самой администрацией. Определен механизм решения такого вопроса, названа организационно-правовая форма органов местного самоуправления как юридических лиц.

Итак, центр правового воздействия на местное самоуправление сместился в пользу федерального центра. С одной стороны, это продолжило линию на укрепление вертикали власти, начатую несколько лет назад. С другой стороны, этот процесс объективен и в случае с местным самоуправлением крайне необходим, ибо ранее недостаток императивных установок превратил данный институт в нечто хаотичное, плохо управляемое, окрашенное субъективными представлениями явление.

Обширные изменения произошли в территориальной организации муниципальной власти. Муниципальные образования, оставаясь по-прежнему территориальной основой местного самоуправления, подверглись классификации по нескольким группам. К первой группе отнесены сельские и городские поселения - наиболее массовое звено в общем ряду муниципально-территориальных единиц. Вторую группу образуют муниципальные районы - сельские территории, объединяющие несколько других муниципальных образований (сельских и городских поселений). В состав третьей группы включены городские округа - самые крупные муниципальные образования, обладающие мощной социальной, транспортной инфраструктурой, позволяющей им решать не только вопросы местного значения, но и отдельные проблемы, требующие государственных полномочий. Существует группа особых муниципальных образований: закрытые административно-территориальные образования, наукограды, приграничные территории, внутригородские территории городов федерального значения.

Новое законодательство не только впервые разделило муниципальные образования на различные типы, но и ввело критерии, отличающие одни территории самоуправления от других. Это также свидетельствует об усилении императивности, дефицит которой вызвал в сфере территориального устройства местного самоуправления полную неразбериху. А как иначе объяснить тот факт, что в соседних Свердловской и Челябинской областях количество муниципальных образований разнится в несколько раз (72 и 325 соответственно)?2 Ответ заключается в том, что в этих (равно как и в других) регионах сложились разные представления о соотношении административного и муниципального устройства. В Свердловской области основу муниципальных образований составили районы и города, а в Челябинской области самоуправляющимися единицами стали все административно-территориальные образования.

Чем объяснить, что в Тюменской и Оренбургской областях созданные первоначально несколько сот муниципальных образований преобразованы не так давно всего в четыре десятка?3

Ожидаемый в настоящий период количественный рост муниципальных территорий указывает на то, что в этих регионах территориальные преобразования вовсе не закончились. Им вновь придется наращивать количество муниципальных образований. Однако есть и такие субъекты Федерации, где территории самоуправления не создавались вообще4. Причина такого положения дел еще и в том, что органы государственной власти регионов устанавливали самостоятельно критерии создания, преобразования и упразднения самоуправленческих территорий. Сейчас определение и изменение границ муниципальных образований, их преобразование также относится к ведению регионов, но с одной лишь разницей: требования, касающиеся границ муниципальных образований, выработаны федеральным законодателем, что сузило свободу усмотрения региональных властей. По мнению автора, это вполне оправданная мера, способная привести к реализации идеи об организации местного самоуправления во всей Российской Федерации.

Новый федеральный закон в значительной мере пересматривает функциональные аспекты местного самоуправления. Предметами ведения муниципальных властей остаются вопросы местного значения, но они теперь дифференцируются в зависимости от типа муниципального образования. Иными словами, сельским и городским поселениям, муниципальным районам и городским округам отдан собственный перечень вопросов местного значения. Он колеблется как в содержательном, так и в количественном отношении. Наибольшее количество вопросов местного значения находится у городских округов как у самых крупных и состоятельных муниципальных образований. Вопросы местного значения охватывают самые разные сферы: местного хозяйства (организация электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, содержание дорог, благоустройство, вывоз бытовых отходов); социальные вопросы (оказание образовательных и медицинских услуг, организация досуга и т.д.); охрану общественного порядка; планирование застройки и зонирование земель и т.д.

Пересмотр вопросов местного значения явился результатом большой работы по разграничению предметов ведения и полномочий между различными уровнями власти. В итоге муниципалитеты ответственны теперь только за организацию первичной медицинской помощи. Специализированные врачебные услуги перешли в ведение региональных государственных органов. В области образования местные органы уже не выплачивают заработную плату учителям. Теперь это удел региональной власти, равно как и финансовое обеспечение образовательного процесса. Думается, что у федерального законодателя не все получилось. К примеру, остается неясным, почему в перечне вопросов местного значения поселений нет функции организации охраны общественного порядка. В то же время органы местного самоуправления муниципального района обладают таким правом. Возложенные на власти городских и сельских поселений вопросы по организации водоснабжения, содержанию дорог общего пользования, обеспечению малоимущих граждан жилыми помещениями не подкреплены необходимыми финансовыми ресурсами.

Пересмотрены подходы, связанные с закреплением полномочий органов местного самоуправления. Помимо выделенной в отдельную группу исключительной компетенции представительных органов, в отдельной статье Федерального закона от 6 октября 2003 г. нашли отражение полномочия муниципалитетов по решению вопросов местного значения. Не совсем ясным остается источник закрепления полномочий органов местного самоуправления. Согласно п. 9 ст. 17 нового закона, они формулируются Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и уставами муниципальных образований. В соответствии с п. 3 ст. 34 данного закона, полномочия определяются уставами самоуправляющихся территорий. А вот п. 11 ст. 35 говорит о полномочиях, устанавливаемых федеральными законами, законами субъектов РФ, уставами муниципальных образований. Законодательная практика подсказывает, что источниками полномочий местных властей служит система правовых актов, включающая федеральное и региональное законодательство, уставы муниципалитетов.

Наибольшее количество изменений произошло в организационной сфере местного самоуправления. Во-первых, возросло количество обязательных органов местной власти. К ним отнесены: представительные органы, главы муниципальных образований, местные администрации. Казалось бы, этот вопрос исчерпан. Однако данная норма не согласуется с конституционным положением о праве населения самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления. Помимо обязательных, возможно учреждение иных органов местного самоуправления. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. называет их. Это контрольные финансовые органы и избирательные комиссии муниципальных образований. Их "судьба" целиком зависит от уставов самоуправляющихся территорий. Право населения самостоятельно определять структуру местных органов реализуется именно в части учреждения этих структур, "обязательные" же органы местного самоуправления установлены федеральными законами.

Вместе с тем, оценивая юридическую природу контрольных финансовых органов и избирательных комиссий муниципальных образований, задаешься вопросом, являются ли они органами местного самоуправления? Думается, что нет. Ведь органы местного самоуправления призваны решать установленные законодательно вопросы местного значения. Деятельность контрольного органа и избирательной комиссии муниципального образования ограничивается более узкими рамками финансового контроля за исполнением местного бюджета, организацией местных выборов и референдумов. Они не обладают полномочиями по решению вопросов местного значения.

Во-вторых, Федеральный закон от 6 октября 2003 г. сохраняет множественность вариантов организации муниципальной власти, как и прежнее законодательство об общих принципах организации местного самоуправления.

В-третьих, более подробно в настоящее время реализуется статус депутатов местных представительных органов, выборных должностных лиц местного самоуправления. Наибольшее внимание в этой связи уделено главам муниципальных образований. Сохраняется выборный порядок занятия ими своих должностей. Главы могут избираться населением или из числа депутатов представительного органа. Запрещается совмещение главой муниципального образования должностей председателя местной думы и руководителя местной администрации. Очевидно, что данное положение продолжило линию на разделение полномочий представительных и исполнительных органов местного самоуправления.

В-четвертых, органы государственной власти субъектов Федерации получили право оказывать влияние на решение кадровых вопросов в системе должностных лиц муниципалитетов. В частности, глава региона определяет условия контракта с назначаемым главой местной администрации. Он же вправе инициировать расторжение с ним контракта. Представители региональной власти включаются в состав конкурсной комиссии на замещение должности руководителя администрации. Все это указывает на то, что прежний правовой принцип о недопустимости назначения должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти перестал быть абсолютным.

Значительной переработке подверглись экономические основы местного самоуправления. Разграничение муниципальных образований и вопросов местного значения, принадлежащих их различным типам, коснулось и объектов муниципального имущества. Теперь они также дифференцированы по группам самоуправляющихся территорий. Новое федеральное законодательство вынуждает органы местного самоуправления избавляться от имущества, не предназначенного для решения вопросов местного значения. Способы решения такого вопроса различны: передача имущества органам государственной власти, приватизация и перепрофилирование объектов.

Прозрачность бюджетного процесса обеспечивают законодательные меры, обязывающие органы местного самоуправления публиковать проекты местных бюджетов, отчеты об исполнении бюджетов, ежеквартальные сведения о ходе выполнения бюджетов и о численности муниципальных служащих. Признавая положительным решение многих "узких" мест в финансовой сфере самоуправления (в частности, определение источников оказания финансовой помощи из вышестоящих бюджетов), следует признать, что новое законодательство не определяет пока количественные параметры собственных доходных источников бюджетов муниципальных образований. Вероятно, эти вопросы в перспективе будут решены посредством внесения поправок в налоговое и бюджетное законодательство Российской Федерации.

Осуществляя третью муниципальную реформу, очень важно обеспечить ее комплексное правовое решение. Именно на это должны быть направлены усилия законодателя.


1 СЗ РФ. 2003. №40. Ст. 3822.

2 См.: Формирование органов местного самоуправления в Российской Федерации 1995-1998. Электоральная статистика. М., 1999. С. 13-16.

3 См.: Муниципальная власть. 2001. №6. С. 8.

4 Называется пять таких регионов. См.: Широков, Нянькин В. Сегодня, завтра… и навсегда // Муниципальная власть. 2000. №1-2. С. 40-47.

  • Местное самоуправление


Яндекс.Метрика