Реформа местного самоуправления: в чем выражается эффект учебы?

Гричук А.Г. , Косенок С.М.

В конце 2004 года, в соответствии с программой реформирования местного самоуправления и в целях обеспечения реализации положений Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" №131 от 6 октября 2003 г. (далее ФЗ-131), Администрация Губернатора Ханты-Мансийского автономного округа - Югры совместно с Уральской академией государственной службы и ее филиалом в городе Лангепасе подготовили и провели двухнедельный семинар "Управление развитием муниципального образования, содержание, технологии, критерии эффективности". Почему мы решили вернуться к этому событию? Потому что на конкретном примере общения с теми, кто на практике возглавляет муниципальные образования, прослеживаются и становятся четкими условия, характер и цели такой учебы. И этот опыт полезен в планах и реализации повышения квалификации новых слушателей.

 С.М. Косенок
 


Участниками семинара стали действующие главы поселковых, сельских администраций округа, кадровый резерв на должности глав поселковых, сельских администраций 9 муниципальных районов (всего около 300 человек). Возглавляемые ими территории приобретают статус муниципальных образований и составят основу муниципальных районов, что кардинально изменит их полномочия, состав решаемых задач, порядок формирования и расходования бюджета, организационную структуру управления. В этой связи цель семинара была определена как организационно-правовое и методическое обеспечение вхождения в должность будущего главы муниципального образования.

Учитывая важность и сложность вопросов, были определены ключевые задачи семинара, для достижения которых были использованы средства бюджета округа. Это предопределило подходы к проведению семинара: бюджет округа, научный потенциал региона "вкладывается не в муниципального служащего", а в "изменения, которые должны произойти в муниципальном служащем" в соответствии с ФЗ-131. Обучение слушателей осуществлялось с использованием современных технологий преподавания, решением практических задач, форм контроля овладения организационно-правовыми, финансово-экономическими, управленческими технологиями управления муниципальным образованием.

 А.Г. Гричук
 

Обучение резерва глав муниципальных образований выявило целый ряд достаточно проблемных вопросов.

1. Подавляющее число слушателей социально ориентированы и социалистически заблуждаются. До сих пор у них не сложилось понимание, в чем разница между государством социалистическим и тем государством, которое должно стать социально ориентированным, в чем изменились задачи, решаемые властью, какие изменения претерпели механизмы решения данных задач. Понимание того, что главная из задач - это создание условий для формирования, развития и реализации потенциала личности, домашнего хозяйства, бизнеса, формирование адекватного поведения, в совокупности обеспечивающих их самодостаточность.

2. В целом резерв глав муниципальных образований настроен на решение стоящих перед ними непростых, а порою и высокой сложности задач оптимистично.

3. Слушателей отличает высокий уровень коллективизма, что говорит о потенциальной готовности каждого будущего главы муниципального района к решению вопросов межмуниципальной интеграции. Именно данный подход в ближайшие 5-7 лет может кардинально изменить облик поселений, без помощи нефтяников или лесовиков. Необходимо правильно организовать управление территорией за счет собственных ресурсов, выстраивания правильных отношений с округом, грамотно определяя отношения собственности, вопросы пользования, владения и распоряжения ею.

Слушатели острее, чем это наблюдается в других регионах Уральского федерального округа, понимают свое положение, его специфику, природно-климатические неудобства и т.п. Обостренность восприятия говорит об их потенциальной готовности идти на разумный риск, эксперимент и т.д. Это необходимо ценить и использовать для "выращивания локальных точек опыта" решения вопросов местного значения. Следует проанализировать, что сделал каждый слушатель на своем рабочем месте после курсов повышения квалификации, что получилось, что не получилось и в чем нужна помощь, а кто ничего не сделал, почему, и какие выводы необходимо сделать.

4. Среди слушателей наблюдалось (в зависимости от уровня, характера образования, жизненного и производственного опыта, идеологической ориентации) сопротивление современным технологиям управления. Это связано с тем, что, во-первых, у них сформировано мышление управленца оперативного склада, переориентироваться на стратегическое мышление - задача достаточно сложная. Во-вторых, отсутствует базовая управленческая подготовка, а опыт управления сформировал из них организаторов-исполнителей, в то время как сегодня нужен организатор инициативного типа. В-третьих, часть слушателей имеет школу производственного менеджмента, а это сформировало "технологическое восприятие управления", когда, как считают производственники, все можно перевести на язык алгоритмов, технологической карты. Они считают, что управлять нефтяной компанией - это примерно то же, что и управлять муниципальным образованием.

Проблема достаточно серьезна и требует организации обучения, формирующего управленческое мышление, иные, действительно присущие муниципальному управлению технологии, обеспечивающие решение вопросов местного значения. Несмотря на то, что стратегическое управление как современная технология управления было незнакомо слушателям курсов, они сумели овладеть основными категориями стратегического управления, понять сущность стратегического управления, его основные этапы и содержание этапов стратегического управления.

Безусловно, в рамках отведенного времени овладеть технологией стратегического управлении в полном объеме не удалось. Подавляющее большинство слушателей смогли использовать основы стратегического управления для концептуального видения направлений деятельности муниципальных образований, обеспечивающих самодостаточность территорий, их безубыточность. Действующим главам муниципальных образований необходимо сделать все, чтобы закрепить полученные знания и первичные навыки стратегического управления, а то, что было определено в качестве направлений развития, условия, которые слушатели определили в качестве факторов успеха, попытаться реализовать, инициативы поддержать.

6. Серьезной является проблема современных финансово-экономических знаний, знаний в области государственного устройства, особенно соотношения и взаимосвязи таких составляющих местного самоуправления, как вопросы местного значения, способы их решения, какие полномочия позволяют это осуществить. Следует задуматься над такой составляющей знаний и навыков слушателей, как вопросы управления муниципальной собственностью.

7. Федеральный закон №131-ФЗ предусматривает случаи (ст. 34-36), когда глава муниципального образования может возглавить представительный орган местного самоуправления, при этом глава местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) назначается на должность по контракту, заключенному в результате конкурса на замещение указанной должности. Учитывая нехватку высококвалифицированных руководителей в области муниципального управления, возникает необходимость изучения вопроса о целевой подготовке специалистов в вузах автономного округа и Российской Федерации в целом с последующим их направлением для работы в городские и сельские поселения на руководящие должности муниципальной службы, с обязательной отработкой в течение 3-5 лет. Соответственно, необходимо предусмотреть механизмы возмещения расходов, связанных с подготовкой специалистов в случае нарушения условий контракта.


Главная задача реформы местного самоуправления - преодоление экономической несостоятельности муниципальных образований. В процессе реализации поставленной цели (обеспечение самодостаточности территории) слушателями семинара была предпринята попытка определить условия, "ключевые факторы успеха", призванные обеспечить развитие муниципальных образований, их самодостаточность, "бездотационность".

В целом положительно оценивая результаты семинара, можно сделать следующие выводы:

1. Слушатели семинара в своем большинстве способны решать поставленные задачи, вести предвыборную борьбу.

2. Не все муниципальные образования способны сегодня обеспечить самодостаточность территории. Однако, разделяя данную проблему на составляющие компоненты, следует отметить, что необходимо поэтапное и грамотное формирование условий развития домашних хозяйств, инфраструктуры муниципального образования, обеспечивающих комфортность среды обитания и способствующих эффективному использованию добываемых углеводородных и лесных ресурсов округа, разработке и реализации политики повышения ценности и привлекательности ресурсов территории, муниципальных образований.

Следует отметить, что развитие домашних хозяйств не обеспечит в полном объеме самодостаточность муниципальных образований, но наряду с развитием малого бизнеса, а главное - при ориентации муниципальных образований на создание условий для развития промышленного производства вполне может подготовить экономическую базу для бездотационности территории. С этой целью необходимо в зависимости от того, как будет проявляться тенденция развития "точек роста", определить те муниципальные образования, которые могут быть самодостаточными, и те, которые могут "выжить" на основе межмуниципальной интеграции. Межмуниципальная интеграция должна стать политикой округа, но не путем навязывания ее сверху, а только там, где имеются для этого потенциальные возможности.

Другим вопросом, требующим иных подходов, является изменение политики использования ресурсов бюджета, предопределяющей вложение бюджетных средств не в сферы компетенции органов местного самоуправления, а в изменения, которые должны в них произойти. Другими словами, деньги "надо вкладывать" не в образование, здравоохранение, как это делается сегодня, их "надо вкладывать" в изменения, которые должны произойти в образовании, здравоохранении и т.п.

Управление собственностью как принятие решений об использовании объектов права муниципальной собственности должно строиться на основе особых критериев эффективности управления:

- минимизации экономической зависимости муниципального образования от социально-экономической политики органов государственной власти, достижении уровня экономической состоятельности, обеспечивающего самодостаточность домашних хозяйств, развитии локальных рынков, в том числе межмуниципальных, решении социальных задач за счет эффективного использования коллективных благ;

- доходности хозяйственного использования объектов муниципального права собственности в соответствии с действующим законодательством;

- обязательности сохранения первоначальной стоимости (ценности) имеющихся прав собственности и роста экономической ценности ресурсов муниципального образования;

- защищенности природной среды от ее экономической эксплуатации со стороны нефтедобывающих компаний и предприятий лесопромышленного комплекса;

- неизбежности экономической ответственности субъектов отношений прав собственности (никто не должен жить за счет других и обязан погасить ущерб, нанесенный другим своими действиями).

Ключевым фактором, обеспечивающим выживаемость муниципальных образований, является управление земельными ресурсами, что включает в себя планирование и контроль использования земельных ресурсов, учет и мониторинг земель, оценку земли, выбор формы распоряжения земельными участками, определение условий и порядка изъятия земель для муниципальных нужд. Чем большими земельными ресурсами будет обладать муниципальное образование, тем выше вероятность того, что при рациональном использовании их муниципальное образование будет самодостаточным, бездотационным. Наделение муниципальных образований соответствующими земельными ресурсами, их рациональное, эффективное использование должно быть возведено в ранг политики губернатора округа, поскольку это главный источник доходов муниципальных образований. В том числе должна быть проведена грамотная политика в отношении земель, используемых нефтедобывающими компаниями, где определенная их часть должна быть собственностью муниципальных образований, особенно тех, которые связаны с дорогами общего пользования, дорогами межмуниципального назначения и т.п.

Для реализации правового механизма регулирования земельных отношений должны быть приняты нормативные правовые акты на уровне субъекта Федерации и, соответственно, на уровне муниципальных районов, муниципальных образований.

Управление объектами прав собственности определяется спецификацией прав собственности, которая предполагает, что каждое правомочие, делегированное в рамках исключительного права собственности, имеет конкретного субъекта определенного правомочия.


Спецификация прав собственности определяет, кто и в связи с чем несет расходы, кто и в связи с чем получает доходы и кто несет ответственность за уменьшение стоимости активов. Спецификация прав собственности лежит в основе заключения контрактов, проведения сделок, разрешения конфликтов по использованию муниципальной собственности.

В рамках спецификации прав собственности важно выделить следующие области управления:

- земля и земельные ресурсы;

- недвижимость (жилой и нежилой фонд);

- муниципальные предприятия и предприятия бюджетных учреждений;

- имущество, находящееся в хозяйственном ведении;

- имущество, находящееся в оперативном управлении;

- активы бюджетных организаций;

- активы, переданные юридическим и физическим лицам по тем или иным основаниям;

- ценные бумаги;

- муниципальная казна.

Вышеперечисленные области управления должны получить свое правовое и организационное оформление, закрепленное в соответствующих муниципальных правовых актах.

Политика округа в области повышения квалификации государственных и муниципальных служащих. Опыт проведения семинаров, практика повышения квалификации государственных и муниципальных служащих, сложившаяся в последнее время в Уральском федеральном округе, мировая практика говорят о том, что сегодня назрела необходимость кардинального изменения подходов к организации повышения квалификации государственных и муниципальных служащих в округе.

Главы будущих муниципальных образований в силу специфики их деятельности, статуса, отношений с действующим главой муниципального образования (глава района) решений самостоятельно не принимали. Это наложило определенный отпечаток на их понимание сущности управленческих решений, которая сложилась в каждом муниципальном образовании. Сложившаяся система принятия решений, которая унаследована от советских органов, содержит целый ряд недостатков, к сожалению, они копируются действующими органами власти, они присущи и данным представителям формируемых органов власти.


Вот наиболее явные трудности, которые возникли у слушателей при выработке муниципальных правовых актов:

- формулирование цели, выраженной конкретными измерителями;

- формулирование проблемы, отражающей позиции всех ее носителей, собственников проблемы, наблюдателей и лица, принимающего решение, как факт ее узаконивания перед лицом ее носителей;

- формулирование проблемы как взятие органом власти на себя конкретных обязательств по ее разрешению;

- определение показателей, по которым необходимо оценивать степень достижения поставленной в решении цели;

- разработка вариантов решения и выбор оптимального решения как программы действий по разрешению проблемы, реализации взятых органами власти на себя обязательств (к сожалению, анализ решений, принимаемых органами власти, показывает, что они в большей степени напоминают протокол совещания, а не разрешение проблемной ситуации).

Главное - ни в одном муниципальном образовании сегодня нет адекватного понимания муниципального правового акта. Сегодня сложилась практика выработки решений, близких к хозяйственным, занимающих промежуточное положение между хозяйственным и муниципальным, а результата никакого. Причин, которые способствовали данному положению, много. Главное, как нам кажется, кроется в нашем историческом прошлом. Советские органы, как это ни парадоксально, решений не принимали. Все решения принимались партийными органами, советские органы принимали решения во исполнение, это низший уровень решений, они не требуют проработки, серьезного анализа, поскольку все определено решением партийных органов. Данные традиции существуют до сих пор, мы все еще принимаем не решения, а публикуем в печати протоколы совещаний, где даны поручения, либо в них мы отражаем должностные инструкции конкретных работников или конкретных структурных подразделений, бюджетных организаций и т.п.

Чтобы осуществить реформу местного самоуправления, необходимо провести "мягкую" революцию в умах должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, чтобы каждый понимал, что такое муниципальный правовой акт, что должно являться его результатом. Не решение хозяйственных вопросов, а формирование правил поведения, которые являются общеобязательными, - вот что отличает управленческое решение, принимаемое органами власти, от решений, принимаемых нефтяниками, лесовиками, в целом бизнесом.

Сложным, до конца не понятым вопросом, соответственно, осуществляемым с низким уровнем управляемости, является вопрос управления муниципальным имуществом. Если добавить, что муниципальное имущество предназначено только для решения вопросов местного значения, это усугубляет положение дел, во-первых. Во-вторых, поскольку меняется статус поселковых и сельских администраций, то предстоит передача имущества в ведение названных администраций, приобретающих статус муниципальных образований. Задача - научить управлять муниципальным имуществом. При этом не исключая ревизии собственности, в первую очередь - на землю.

Проведение анализа, который позволил бы определить, насколько используемое имущество (муниципальное, используемое частное) способно достичь поставленных целей, насколько эффективно используется и т.п. Ответы на соответствующие вопросы скажут о многом и подскажут соответствующие решения. В отношении муниципального имущества:

правила пользования имуществом для решения вопросов местного значения;

правила предоставления услуг с использованием муниципального имущества для решения вопросов местного значения;

правила пользования услугой, которая предоставляется с использованием муниципального имущества, для решения вопросов местного значения.

5. Реформа местного самоуправления сегодня в большей степени воспринимается как реформа администрации муниципального образования. Пикантность переживаемого момента состоит в том, что реформа местного самоуправления содержит в себе два достаточно серьезных начала. Во-первых, она должна подкрепляться реформой управления и в этой связи она является одной из самых трудных реформ, поскольку, чтобы реформировать управление посредством управления, надо для начала хотя бы разобраться и понять, как это реформировать управление посредством самого управления. Во-вторых, когда мы говорим о реформе местного самоуправления, мы в большей степени говорим не о местном самоуправлении, а о муниципальном управлении как профессиональном управлении, которое, как и всякое управление, является весьма дорогим удовольствием. Следовало бы говорить не о муниципальном управлении как профессиональном управлении, а хотя бы о соотношении муниципального управления и местного самоуправления. Чем больше соотношение этих двух разновидностей управления в пользу местного самоуправления, тем "дешевле власть", именно в этом, в том числе, должна заключаться реформа местного самоуправления. Это требует формирования соответствующего мышления муниципальных служащих, выработки общих подходов к решению данной проблемы. Результат реформы (образно выражаясь) - "превратить" население из "носителя проблемы" в "собственника проблемы", "лицо, принимающее решение". Задача - разработка программ совершенно иной работы с населением, с другой идеологией, другими подходами. Мы формируем рыночные отношения, при этом не изменив подходов к работе с населением.

6. Эффективность деятельности органов местного самоуправления. Задача - учить выживать, а не строить иллюзии по поводу доброго "дяди из округа". С этой целью создать "Школу выживаемости Главы муниципального образования", "Школу выживаемости частного предпринимателя".

Все вышеназванное и было положено в основу повестки дня первого заседания коллегии Управления по вопросам кадровой политики Администрации Губернатора Ханты-Мансийского автономного округа - Югры.

  • Местное самоуправление


Яндекс.Метрика