Два пути развития демократии ассамблей, или есть ли будущее у общественных палат?

Руденко В.Н.

Современная демократия предполагает различные формы участия граждан в принятии публично-властных решений. В то время как среди теоретиков народовластия не прекращаются споры вокруг преимуществ и недостатков прямой и представительной демократии, в период с конца XX по начало XXI столетия можно наблюдать постепенное распространение так называемой партисипаторной демократии - системы правления, основанной на признании со стороны органов власти и должностных лиц значительной роли граждан в выработке, определении и реализации этими органами власти и должностными лицами основных направлений публичной политики. Любое публично-властное решение в описанной системе правления приобретает тем большую значимость, чем в большей мере оно принято с участием граждан или их в той или иной мере организованных групп.

 В.Н. Руденко
 


В течение истекшего столетия в государствах мира было выработано множество публично-правовых институтов, обеспечивающих различные формы гражданского участия - переговоры групп граждан, общественных организаций и органов власти, разработка и подписание соглашений между органами власти и общественными организациями, обращения граждан, обсуждение проектов нормативных правовых актов в парламентских комитетах и комиссиях с участием общественности, общественные экспертизы социальных и технологических проектов, работа граждан в судах присяжных и иные формы гражданского участия. Обособленную группу сходных публично-правовых институтов составляют институты, обеспечивающие гражданское участие в таких организационных формах, как гражданские форумы, гражданские конференции, гражданские слушания и др.

Придание данным институтам особой роли в системе организации публичной власти можно расценивать как установку на развитие демократии ассамблей. Демократия ассамблей означает не что иное, как делиберативное принятие органами власти и должностными лицами публично-властных решений, причем основным участником обсуждения в данном случае выступают граждане - участники ассамблей.

Демократия ассамблей в вышеописанном смысле - явление достаточно новое, хотя практически невозможно указать демократическую страну, в которой бы на протяжении прошлого столетия не проводились гражданские форумы и конференции, гражданские слушания. Но все же указанным формам гражданского участия органами власти и должностными лицами не всегда придавалось достаточно важное значение. В демократических обществах многочисленные гражданские ассамблеи, созываемые самостоятельно гражданами или общественными организациями, могли озвучивать животрепещущие проблемы, вырабатывать свое видение их решения и апеллировать к власти, что само по себе являлось важным показателем качества демократии. В то же время власть обычно считала возможным действовать по своему усмотрению и не испытывала особой потребности в участии гражданских ассамблей в выработке приемлемых вариантов публично-властных решений. В таком случае волей-неволей гражданские ассамблеи выполняли роль жестких либо умеренных оппонентов власти.

Серьезное переосмысление роли гражданских ассамблей началось в конце 60-х - начале 70-х годов прошлого века. Тогда американским ученым Питером Диенелем (Peter Dienel) была высказана и параллельно развита Нэдом Кросби (Ned Crosby) идея, обосновывающая возможность возрождения древнейшего института народных собраний в виде консультативных органов - так называемых citizen jury (гражданских жюри), формируемых при мэрах крупных городов, губернаторах штатов, сенаторах и даже при президенте США. В работах Роберта Даля (Robert Dahl) данные ассамблеи получили название "minipopulus"1, что означает определенного рода легитимный суррогат народа - "мини-народ", которого власть воспринимает как своего беспристрастного и объективного советника, манифестанта и проводника воли, мнений и настроений граждан. При возникновении напряжения в обществе власть испытывает настоятельную потребность в контакте с "мини-народом" для согласования интересов общества и власти. Предложенные подходы по существу заложили теоретические основы демократии гражданских ассамблей, так как они предусматривали принципиально иную роль общественности: ассамблеи - оппоненты власти должны были стать ее легитимными советниками.

Аналогичные идеи, обосновывающие необходимость наделения граждан правом участия в планировании и выработке публичной политики органами власти и должностными лицами в последнее время выдвигаются и в некоторых странах Европы. Теоретическая проработка вопросов формирования ассамблей граждан, напоминающих американские "гражданские жюри", ведется в Германии, Дании, Великобритании, Италии, Финляндии и в других странах. При этом в качестве одного из перспективных направлений развития идеи демократии гражданских ассамблей можно считать обоснование в рамках теории теледемократии концепции виртуальных гражданских ассамблей, предполагающих интерактивное взаимодействие граждан с органами власти с помощью современных цифровых технологий.

Выдвинутые идеи на протяжении последних десятилетий постепенно стали отрабатываться и на практике. Эксперименты с "гражданским жюри" с 1974 г. проведены Джефферсон-центром за новые демократические процессы штата Миннесота, имеется позитивный опыт обсуждения "гражданскими жюри" проблем здравоохранения в штате Орегон2. В Германии нарабатывается схожая практика общественного обсуждения проблем, связанных с разработкой планов развития городов страны. В Дании создана Датская технологическая коллегия, которая составляет "консенсусный список" граждан, обсуждающих ключевые темы развития общества для парламента страны. В Великобритании действует Институт политических исследований в Лондоне, который перенял американский опыт создания "гражданских жюри" по вопросам культуры3.

Идея и практика демократии гражданских ассамблей на рубеже XX-XXI столетий неожиданно получила развитие и в нашей стране. За короткое время в российском обществе был пройден практически тот же путь, что прошли страны развитой демократии. С конца 80-х годов прошлого века в стране начинают созываться общественные конференции и форумы, выступающие в роли оппонентов власти. Затем осуществляется переосмысление их роли в жизни общества и вызревает идея создания гражданских ассамблей-советников. В России эти ассамблеи были конституированы в форме общественных палат.

Первый опыт создания гражданских ассамблей в форме общественных палат приходится на период разработки и принятия Конституции России 1993 г. В мае 1993 г. был издан Указ Президента РФ4, который предусматривал участие в работе создаваемого в то время Конституционного Совещания представителей политических партий, профсоюзных, молодежных, иных общественных организаций, массовых движений, религиозных конфессий. В развитие указа распоряжением Президента РФ осенью 1993 г. была создана Общественная палата Конституционного Совещания5. После принятия российской Конституции на базе этой палаты распоряжением Президента РФ была создана Общественная палата при Президенте РФ6. Процесс образования гражданских ассамблей на федеральном уровне продолжился в 2001 г., когда Постановлением Государственной Думы Федерального Собрания РФ была создана Общественная молодежная палата при Государственной Думе Федерального Собрания РФ7. Наконец, в начале 2005 г. Федеральным законом было предусмотрено создание Общественной палаты РФ8.

После принятия в 1993 г. Конституции РФ процесс развития демократии гражданских ассамблей получил развитие и на уровне субъектов РФ. В частности, в июне 1994 г. при Свердловской Областной думе была создана Общественная палата, целью деятельности которой является "обеспечение взаимодействия партий, общественно-политических движений и общественных объединений граждан с комитетами и комиссиями Областной думы при подготовке законопроектов…"9. Аналогичные общественные палаты были созданы и в других субъектах Федерации - при Законодательном Собрании и Губернаторе Приморского края, при Губернаторе Рязанской области, при Правительстве Удмуртской Республики и др.

Таким образом, наметились два основных пути развития демократии ассамблей:

1) создание гражданских жюри;

2) создание общественных палат.

Какой из них является наиболее перспективным с точки зрения обеспечения реального влияния граждан на принятие публично-властных решений? Насколько отечественный вариант демократии ассамблей соответствует основным тенденциям ее развития в странах развитой демократии? Для ответа на поставленные вопросы сравним основные принципы организации и деятельности гражданских жюри и общественных палат, создаваемых на государственном уровне организации публичной власти, по следующим критериям:

1) их организационно-правовая форма;

2) задачи, для решения которых они созданы;

3) порядок формирования их состава и численный состав;

4) порядок организации работы.

1. Организационно-правовая форма гражданских жюри и общественных палат. Как гражданские жюри, так и общественные палаты являются органами публичного управления, не наделенными властными полномочиями, создаваемыми при управляющих субъектах (органах власти, должностных лицах и др.).

Гражданские жюри по существу представляют собой консультационные общественные коллегии, формируемые из граждан - непрофессиональных присяжных (от лат. "juro" - присягаю), уполномоченных рассмотреть какой-либо общественно важный вопрос. Сугубо общественный статус гражданских жюри создает определенные сложности. Организаторам работы жюри необходимо искать средства на обеспечение их работы, самостоятельно формировать состав жюри, привлекать экспертов, однако этот статус является гарантией независимости жюри от органов государственной власти.

В отличие от гражданских жюри, организационно-правовую форму общественных палат определить трудно. Российские законодатели, как правило, избегают однозначного ответа на рассматриваемый вопрос, поэтому он либо игнорируется вообще (Федеральный закон "Об Общественной палате Российской Федерации"), либо общественные палаты рассматриваются в качестве "совещательных органов" или же особых "организационных форм" взаимодействия органов власти и общественности10. В теоретических дискуссиях по данному вопросу общественные палаты предлагается рассматривать в качестве особых общественно-государственных институтов публичного права, создаваемых на основе конкретных правовых актов и в, частности, законов11. С выдвигаемым положением об особом правовом статусе общественных палат можно согласиться. Особый статус палат состоит в том, что они не являются, с одной стороны, общественными организациями и, следовательно, их деятельность не подпадает под действие федерального законодательства об общественных организациях, с другой же стороны, они не являются государственными органами, так как это противоречило бы самой идее Общественной палаты. В то же время данные палаты в России пользуются особой государственной поддержкой и в значительной мере вписаны в систему организации публичной власти. Поэтому при анализе деятельности каждой конкретной "общественной" палаты всякий раз приходится давать ответ на вопрос: какая составляющая - общественная или государственная - превалирует в данном органе? В том случае, если основное место принадлежит государственной составляющей, палаты следует характеризовать не как общественно-государственные, а как государственно-общественные институты, что, естественно, снижает их значимость как общественных независимых, объективных и беспристрастных органов.

2. Задачи, для решения которых создаются гражданские жюри и общественные палаты. Как консультативные общественные органы гражданские жюри создаются для содействия гражданскому участию в решении сложных публично-правовых вопросов, а в конечном итоге - для решения задачи согласования интересов государства и общества. Перед ними стоит задача коллективной выработки оптимальных вариантов решений трудных общественных проблем посредством изучения общественных ценностей, интересов, идей. В отличие от гражданских форумов и конференций, на которых дискуссия нередко отклоняется от сформулированной повестки, а еще чаще выливается в бесплодные взаимные обвинения сторон, выдвигаемые ими в целях саморекламы, гражданские жюри создаются для проведения конструктивных, сдержанных и уважительных дискуссий, сфокусированных на конкретной проблеме повестки дня. Они предоставляют всем заинтересованным сторонам возможность выдвинуть и обсудить свои идеи по обсуждаемой проблеме, а гражданам - возможность глубоко вникнуть в ее суть. Обсуждая сложные проблемы общественной жизни, гражданские жюри призваны также привлекать внимание средств массовой информации и общественности к ним. Наконец, важнейшей задачей гражданских жюри является доведение до сведения законодателей и политиков рекомендаций, выражающих общественные интересы, и информацию о причинах формулирования данных рекомендаций12.

Задачи, стоящие перед общественными палатами, схожи. До принятия Федерального закона "Об Общественной палате Российской Федерации" вышеупомянутыми правовыми актами предусматривалось, что общественные палаты создаются, главным образом, для выработки предложений органам государственной власти в сфере законодательства, а также рекомендаций по политическим, социальным и социально-экономическим вопросам. Палаты призваны были обеспечить взаимодействие органов государственной власти и общественности с целью учета общественного мнения при принятии публично-властных решений. Аналогично решался вопрос и на региональном уровне. С принятием Федерального закона "Об Общественной палате Российской Федерации" подход российского законодателя к рассматриваемой проблеме внешне не изменился: общественные палаты создаются для согласования интересов основных субъектов публичной политики (абз. 1 ст. 2). Однако общественные палаты стали рассматриваться не только как совещательные органы, но и как органы общественного контроля за деятельностью органов государственной власти. Им предписывается также выполнение определенной мобилизационной функции. В частности, одним из средств решения задачи согласования интересов, согласно закону, является "привлечение граждан и организаций к реализации государственной политики" (подп. 1 абз. 1 ст. 2). Подобного рода подход, несомненно, усиливает государственную составляющую деятельности общественных палат и по существу диссонирует с основополагающей идеей согласования интересов. Создание органов и организаций, призванных привлекать граждан к реализации государственной политики, как показывает Ч. Эйндрейн, свойственно не демократическим согласительным политическим системам, ставящим во главу угла согласование интересов общества и государства, а мобилизационным политическим системам с явно выраженной этатистской направленностью13.

3. Порядок формирования состава гражданских жюри и общественных палат, численный состав гражданских жюри и общественных палат. Непременным требованием формирования состава гражданских жюри является случайный, в том числе по жребию, отбор членов жюри с применением специальных методик, обеспечивающих представительство различных демографических групп. Обычно учитываются следующие демографические категории: возраст, пол, образование, расовая принадлежность, географическая локализация внутри сообщества14. Теоретическим обоснованием такого рода отбора являются идеи Габриеля Алмонда (Gabriel A. Almond). Согласно Алмонду, эффективность гражданского участия не требует того, чтобы все граждане были сведущи и политически активны по поводу каждой общественной проблемы. Взамен этого достаточно активной и хорошо информированной совокупности граждан, которую он назвал "внимательной (attentive) публикой"15. "Мини-народ" Роберта Даля в этом плане можно квалифицировать как своеобразный субстрат "внимательной публики" - случайно выбранных из всего населения неподготовленных и "невнимательных" граждан, перед которыми поставлена задача стать "внимательными" и поразмышлять в течение определенного времени по поводу поставленных проблем, а затем объявить свои выводы. Как правило, отбирается небольшое число таких граждан. Качество работы жюри в конечном итоге определяется не количеством голосов, поданных "за" или "против" какого-либо варианта решения вопроса, а глубиной овладения существом проблемы. Практика работы коллегиальных органов, особенно практика работы судов с участием присяжных заседателей, показала, что эффективную работу жюри могут обеспечить небольшие группы граждан в количестве от 18 до 24 человек.

Принципиальные подходы к формированию состава общественных палат в соответствии с законодательством Российской Федерации и ее субъектов были и остаются диаметрально противоположными: социологические научные методы отбора членов палат, как правило, не применяются; значительная, а иногда и решающая роль в формировании состава общественных палат принадлежит органам государственной власти; численный состав общественных палат пока не обоснован.

Отбор членов Общественной палаты Конституционного Совещания осуществлялся по единственному критерию - по факту регистрации в установленном порядке политических партий, объединений предпринимателей, религиозных конфессий, ассоциаций органов местного самоуправления, профсоюзных организаций. Все перечисленные субъекты по их заявлению могли иметь по своему представителю в палате. Примерно такого же принципа придерживались и региональные законодатели. Так, состав Областной общественной палаты Новгородской области также формировался из представителей зарегистрированных общественных объединений. Установленные принципы формирования состава палат были сохранены и в Положении об Общественной палате при Президенте РФ.

Формирование состава Общественной молодежной палаты при Государственной Думе Федерального Собрания РФ осуществляется по следующим критериям: в состав палаты должны входить депутаты Государственной Думы, члены Совета Федерации, представители федеральных органов исполнительной власти, представители органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ, представители общероссийских и межрегиональных молодежных общественных объединений, общероссийских политических общественных объединений, имеющих в своей структуре молодежные подразделения, представители общероссийских профессиональных союзов и их объединений, представители общественных молодежных парламентов субъектов Федерации.

Наконец, Федеральным законом "Об Общественной палате Российской Федерации" предусмотрена многоступенчатая система формирования состава палаты, в основу которой положен следующий принцип: Президент РФ утверждает одну треть членов Общественной палаты из числа граждан, имеющих особые заслуги перед государством и обществом; утвержденные Президентом члены Общественной палаты производят отбор членов палаты от общероссийских объединений; эти же члены палаты совместно с отобранными ими членами палаты от общероссийских общественных объединений производят отбор членов палаты от межрегиональных и региональных общественных объединений. Очевидно, что ни в одном из приведенных примеров параметры выборки не предусматривают моделирования своего рода "minipopulis", представляющего собой микрокосм общества. Состав общественных палат во всех случаях не репрезентативен. По условиям выборки общественная стратификация выглядит довольно странно: общество представлено либо только членами определенных зарегистрированных публичных образований, либо заслуженными гражданами или же, что вряд ли допустимо в отношении состава общественных палат, депутатами и государственными чиновниками.

Порядок формирования состава общественных палат, в отличие от порядка формирования состава гражданских жюри, как правило, предусматривает весомую роль органов государственной власти в подборе их членов. Причем эта роль постепенно усиливается. При формировании состава Общественной палаты Конституционного Совещания органы государственной власти участвовали в этом процессе лишь косвенно: необходимо было соблюдение требования государственной регистрации публичного образования, от которого в состав общественной палаты выдвигается его представитель. Согласно порядку формирования Общественной палаты при Президенте РФ, значительная роль в подборе членов палаты отводилась администрации Президента. Еще большее усиление роли органов государственной власти в процессе формирования состава палаты было предусмотрено Положением об Общественной молодежной палате при Государственной Думе Федерального Собрания РФ: Государственная Дума вправе устанавливать число своих представителей в палате, она согласует с Советом Федерации и с федеральными органами исполнительной власти число представителей Совета Федерации или указанных органов исполнительной власти. Кроме того, согласно Положению, количество представителей от общероссийских и межрегиональных общественных объединений и других, предусмотренных Положением общероссийских и межрегиональных публичных образований, в составе общественной палаты не должно превышать одной пятой ее численного состава…

Отмеченная тенденция усиления роли органов государственной власти в процессе формирования состава общественных палат отчетливо прослеживается и с принятием Федерального закона "Об Общественной палате Российской Федерации". Порядок формирования состава палаты, предусмотренный ст. 8 закона, предполагает создание органа, члены которого подконтрольны Президенту РФ. Законодательно закрепленный механизм формирования состава Общественной палаты РФ в настоящее время служит примером для региональных законодателей и активно воспроизводится в разных вариациях на региональном уровне при разработке проектов законов, регулирующих деятельность общественных палат в субъектах Федерации16. При этом некоторые разработчики законопроектов предлагают еще более радикальные варианты формирования состава общественных палат. В частности, ими выдвигаются предложения о формировании всего состава палаты исключительно высшим должностным лицом субъекта Федерации…17

Численный состав общественных палат, создаваемых в Российской Федерации и ее субъектах, до настоящего времени не получил какого-либо рационального обоснования. Количество членов Общественной палаты Конституционного Совещания не ограничивалось. Состав Общественной палаты при Президенте РФ мог меняться по решению Совета палаты и представителей Президента, но при этом число общественных объединений, представленных в палате, не должно было превышать 250. Общественная палата РФ должна быть сформирована в составе 126 членов. На региональном уровне процесс подготовки законов, регламентирующих деятельность общественных палат в соответствии с новыми тенденциями в государственном строительстве, еще только начинается. Однако очевидно, что численный состав палат в субъектах Федерации будет различным. В предлагаемых законопроектах фигурируют разные цифры - от 21 до 200 и более членов палат. На наш взгляд, превалирующим здесь является спорный подход: "внимательным гражданином" является проявивший себя общественник, заслуженный гражданин, который может выступать в качестве эксперта по всем животрепещущим вопросам.

4. Порядок организации работы гражданских жюри и общественных палат. Гражданские жюри создаются для всестороннего изучения и решения какой-либо одной особо важной общественной проблемы. Отсюда каждый жюри-проект выполняется разным составом членов жюри. С точки зрения сохранения стабильности деятельности жюри, сохранения преемственности и накопления практического опыта рассмотрения публично-правовых вопросов, такой подход, на первый взгляд, представляется неоправданным. Однако перед членами гражданского жюри не стоит задача стать профессиональными политиками. Члены "minipopulis" не должны и не могут размышлять по поводу всех общественно значимых проблем, а тем более - постоянно заниматься ими, поэтому состав "minipopulis" следует постоянно менять, причем менять не путем частичного обновления (ротации), а радикально. Как подчеркивает Роберт Даль, каждой существенной проблеме повестки дня должен соответствовать один предназначенный для этого "мини-народ"18. Поэтому каждое общественное жюри можно охарактеризовать в качестве своего рода уникального публичного исследовательского проекта. Как правило, продолжительность его реализации составляет около 4 месяцев19. По мере возникновения проблем жюри могут создаваться вновь и вновь. Так, Джефферсон-центром в период с 1974-го по 2002 г. было реализовано 30 жюри-проектов. Таким образом, гражданские жюри - непостоянно действующие консультационные органы. Так как каждое гражданское жюри рассматривает одну общественно значимую проблему, вполне допустимо одновременное формирование и действие других гражданских жюри, которые могут действовать параллельно и независимо друг от друга.

Финансовое обеспечение деятельности гражданских жюри осуществляют спонсоры - некоммерческие организации, корпорации, правительственные агентства, медиа-организации, отдельные граждане или комбинации тех или иных спонсоров. Причем действует жесткое и, безусловно, верное правило: в качестве спонсора не может выступать лицо, принимающее решение, или получатель рекомендаций20.

Деятельность каждого жюри-проекта обеспечивает штатный персонал проекта, выполняющий множество специфических организационных задач от одного проекта к другому в зависимости от его целей, проблем, спонсоров и т.д. Члены штатного персонала должны придерживаться нейтральной позиции, из его состава исключаются лица, идентифицирующие себя с той или иной частной точкой зрения. Ключевая роль в организации деятельности жюри, выработке задания, формулировании повестки дня, подборе "свидетелей", "понятых", "экспертов", показания которых глубоко и всесторонне могут осветить рассматриваемую проблему, принадлежит специально создаваемому консультативному комитету (advisory committee), состоящему из 4-10 человек, знакомых с возникшей проблемой и представляющих различные подходы к ее решению. Роль связующего звена между штатным персоналом проекта и консультативным комитетом выполняет директор проекта. В рамках проекта с участием членов консультативного комитета могут формироваться рабочие группы, поддерживающие связь со спонсорами проекта.

Работа гражданских жюри предполагает своего рода разбирательство по поставленным консультативным советом вопросам. В ходе реализации проекта в течение одного или полутора месяцев по существу производится подготовка "внимательной публики" из ранее сформированного "minipopulis". После того, как члены жюри в течение этого времени вникнут в проблему и изучат предоставленные им документы, проводятся специальные слушания с опросом "свидетелей" и обсуждением проблемы, по завершении которых жюри в состоянии вынести свой "вердикт". Решение гражданского жюри представляется им на общественном форуме. По итогам всех обсуждений готовится окончательное заключение, которое и предоставляется властям. Организаторы проекта обеспечивают доступ к заключению общественности. Таким образом, и в организации деятельности гражданских жюри находит свое выражение их общественная природа.

Общественные палаты также могут создаваться для решения одной общественно важной проблемы как непостоянно действующие органы. В частности, таковой была Общественная палата Конституционного Совещания, занимавшаяся выработкой предложений по разработке проекта российской Конституции. Однако этот факт - исключение из общего правила. Практика правового регулирования деятельности общественных палат в Российской Федерации и ее субъектах свидетельствует о том, что они создаются для рассмотрения неопределенного круга вопросов (для экспертизы проектов правовых актов, обсуждения общественно значимых проблем, социальных проектов, изучения гражданских инициатив и др.) как постоянно действующие органы.

В ряде случаев общественные палаты могут наделяться специальной компетенцией, например, они могут быть уполномочены решать проблемы женщин или молодежи (женские или молодежные общественные палаты). Однако и эти палаты вправе обращаться ко всем возникающим в связи с их деятельностью вопросам. Поскольку круг вопросов, рассматриваемых постоянно действующими общественными палатами, универсален, они создаются как единственные органы, уполномоченные осуществлять общественную экспертизу законопроектов, социальных проектов, осуществлять контроль за деятельностью органов государственной власти и т.п. Не случайно, чтобы избежать создания параллельно действующей другой общественной палаты РФ, к примеру, в организационно-правовой форме общественной организации, в Федеральном законе "Об Общественной палате Российской Федерации" введен прямой запрет на использование наименования "Общественная палата Российской Федерации".

Как постоянно действующие и единственные консультационные органы, сформированные на основе нерепрезентативной выборки, общественные палаты существенно уступают гражданским жюри. Члены общественных палат в течение всего срока своих полномочий должны постоянно поддерживать себя в рабочей форме - выступать в роли "внимательной публики", что практически невозможно с учетом универсального круга рассматриваемых общественными палатами проблем.

В силу описанной специфики организации деятельности общественных палат они нуждаются в постоянной финансовой поддержке со стороны государства. По этой причине Федеральным законом "Об Общественной палате Российской Федерации" предусмотрено финансирование деятельности палаты из федерального бюджета (п. 1 ст. 28). Характерно и то, что деятельность и структура общественных палат строятся по образцу и модели органов государственной власти. В частности, основными формами работы Общественной палаты РФ являются пленарные заседания Общественной палаты, заседания Совета палаты, комиссий и рабочих групп Общественной палаты. Законом предусмотрен характерный для деятельности органов государственной власти порядок работы палаты с экспертами: палата вправе "привлекать" их к проведению общественных экспертиз. Предусмотрено создание аппарата Общественной палаты, задачей которого является обеспечение ее деятельности.

Организация работы данного органа Общественной палаты дает лишний аргумент в пользу того, что сама палата по существу является не общественным, а государственно-общественным органом. Действительно, руководитель палаты, согласно закону, должен по согласованию с Советом палаты назначаться Правительством РФ, и фактически он будет находиться в прямой зависимости от него. К тому же аппарат палаты, созданный в форме государственного учреждения, практически будет являться составным элементом единого государственного аппарата21. Получается, что государство, будучи заказчиком и получателем рекомендаций палаты, осуществляет финансовое и организационное обеспечение ее деятельности. В связи с этим закономерно возникает сомнение в объективности и беспристрастности будущих заключений палаты.

* * *

Демократия ассамблей в современном мире находится в зачаточном состоянии. Как и демократия участия вообще, описанная разновидность демократии и ее институты - гражданские жюри и общественные палаты - с трудом утверждаются в системе организации публичной власти, которая на национальном уровне даже в США, по оценке видного теоретика прямой и партисипаторной демократии Теда Беккера, является "почти что чистой олигархией"22. Поэтому в настоящее время нельзя сказать с уверенностью, что гражданским жюри или общественным палатам принадлежит большое будущее. Между тем, очевидно, что с точки зрения теоретической и практической отработки возможных и перспективных механизмов гражданского участия идея гражданских жюри имеет гораздо больше преимуществ перед идеей общественных палат, так как она позволяет сочетать участие общественности в принятии публично-властных решений с широкой автономией гражданских ассамблей. Не случайно, что предпринимаемые до сих пор попытки практической реализации идеи общественных палат не привели к провозглашаемым целям. Общественные палаты с начала их создания стали постепенно трансформироваться в неточные копии государственных органов, основной задачей которых в конечном итоге становится придание гражданской поддержки решениям, принимаемым органами государственной власти.


1 См.: Даль Р. Демократия и ее критики. М.: РОССПЭН, 2003. С. 215-217; Даль Р. Проблемы гражданской компетентности [WWW-документ] //http://www.phildep.univ.kiev.ua/polit/dal_2.htm (2004. 29 декабря). Прим. 12.

2 Даль Р. Проблемы гражданской компетентности…

3 См.: An Interview with professor Ted Becker /Interviewer: Prof. Ari-Veikko Anttiroiko [WWW-документ] http://www.uta.fi/~kuaran/becker.html (06.05.2005)

4 Указ Президента РФ от 20 мая 1993 г. №718 "О созыве Конституционного Совещания и завершении подготовки Конституции Российской федерации" // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. №21. Ст. 1903.

5 Распоряжение Президента РФ от 11 октября 1993 г. №686-рп "Об утверждении Положения об Общественной палате Конституционного Совещания" // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. №42. Ст. 4000.

6 Распоряжение Президента РФ от 16 февраля 1994 г. №78-рп "Об общественной палате при Президенте Российской Федерации" // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1994. №8. Ст. 592.

7 Постановление Государственной Думы ФС РФ от 4 июля 2001 г. №1742-III ГД "Об общественной молодежной палате при Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. №29. Ст. 2975.

8 ФЗ от 4 апреля 2005 г. №32-ФЗ "Об Общественной палате Российской Федерации" // Российская газ., 2005. 7 апр.

9 Постановление Свердловской Областной думы от 29 июня 1994 г. №25 "Об общественной палате" // Вестник Свердловской областной думы. 1994. №1.

10 См., например: пункт 1 Положения об Областной общественной палате, утвержденного Постановлением Новгородской областной Думы и Администрации Новгородской области от 29 августа 1994 г. №61-ОД236 "Об образовании Областной общественной палаты" // КонсультантПлюс. Региональный выпуск. Законодательство Новгородской области.

11 См.: Аналитическая справка по результатам заседаний Рабочей группы по подготовке проекта Федерального закона "Об Общественной палате Российской Федерации" [WWW-документ] //http://www.inop.ru/SocialPlace/spravka.htm (29.04.2005).

12 См.: Citizen Jury Handbook. The Jefferson Center. 2004 [WWW-документ] //http://www. Jefferson-center.org (29.04.2005). P. 4.

13 Эйндрейн Ч.-Ф. Сравнительный анализ политических систем. М.: Изд. Дом "ИНФРА-М", изд-во "Весь Мир", 2000. С. 69-134.

14 Citizen Jury Handbook. ...

15 См. об этом: Даль Р. Демократия и ее критики… С. 515-516.

16 См., например, проект Закона Алтайского края "Об Общественной палате Алтайского края", согласно которому Глава Администрации Алтайского края утверждает кандидатуры первых десяти членов Общественной палаты, а из числа этих граждан создается рабочая группа, которая формирует полный состав палаты. [WWW-документ] http://www.bankfax.ru-page.php?pg=28831

17 См., например: Орлов И.И. Проект Закона "Об Общественной палате Иркутской области" [WWW-документ] http://www.admirk.ru/op-komm.htm

18 Даль Р. Демократия и ее критики… С. 516.

19 См.: Citizen Jury Handbook… P. 15-16.

20 Ibid. P. 18.

21 О понятии и элементах государственного аппарата см.: Чиркин В.Е. Публичное управление. М.: Юрист, 2004. С. 100-108. Как отмечает автор, государственные учреждения в зависимости от выполняемых ими задач могут входить либо нет в состав государственного аппарата. На наш взгляд, в рассматриваемом случае аппарат Общественной палаты Российской Федерации является элементом государственного аппарата, так как ведет подготовительную работу для принятия органами государства публично-властных решений.

22 An Interview with professor Ted Becker…

  • Общество и власть


Яндекс.Метрика