«Блюститель пользы государства и точного исполнения законов во вверенном ему крае…» от генерал-губернаторов к полномочным представителям: вертикаль власти в истории и современной России

Кодан С.В.

Власть - дело тонкое. Она, подобно струйке воды, что легко может и уйти в песок, идет в глубь провинциальной глубинки, где много слышат о государевых решениях, а непосредственно воспринимают их из уст местного ретранслятора власти - своего губернатора, мэра, своего главы района и других "субъектов управления", начальствующих в территориях. Для России, в ее истории и современности - как сложнейшего государственного образования, с огромными расстояниями, многонациональным составом населения, с исторически сложившимся особым почтением к власть предержащим - проблема сочетания принципов централизма и децентрализации управления страной была и всегда остается одной из ключевых в государственной политике1.
Пятилетие существования полномочных представительств Президента РФ - хороший повод взглянуть на проблему "центр-регионы" в ретроспективе и попытаться обозначить пути развития этого "старого-нового" института управления центральной власти регионами. Именно поэтому в рамках двух статей нас более будет интересовать период XVIII - начала XIX столетий, властные тенденции которого и в новом тысячелетии явно просматриваются, на новом витке судьбы нынешней России, хотя элементы экскурса в более дальнее прошлое и прогнозы на будущее также не останутся за рамками рассуждений автора.

"Государственное единство и политическая централизация достигаются вовсе не тем, что во главе областей становятся лица, облеченные чрезмерной властью. Государственное единство зависит от совокупного действия системы однообразных установлений, действующих на твердом основании общих законов".

А.Д. Градовский, русский юрист (1841-1899)(Исторический очерк учреждения генерал-губернаторств в России. Собр. соч. СПб., 1899. С. 309-310.)


1708 Г. "ДЛЯ ВСЕНАРОДНОЙ ПОЛЬЗЫ УЧРЕДИТЬ 8 ГУБЕРНИЙ": ПОИСКИ ПУТЕЙ ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО ПРЕДСТАВИТЕЛЬСТВА ВЕРХОВНОЙ ВЛАСТИ

Сама история формирования и развития административно-территориального деления и местной системы управления Российского государства показывает длительный путь поиска рациональной системы управления огромной страной по оси "центр-регион". Эта проблема в истории России возникла уже во времена формирования Великого княжества Московского, когда присоединяемые уделы в его составе сохраняли свою целостность. При Иване III с постепенным дроблением уделов эта целостность хиреет, и появляется проблема четкого административно-территориального деления и формирования действенной системы местного управления, способной выступать проводником властных устремлений центра. Именно тогда на формирование местного управления начинает влиять множество факторов - экономическое состояние, численность населения, геополитические условия, оборонное значение пограничных территорий и др.

Для выполнения государственных задач в регионах вводятся должности наместников и волостелей, которые несут хозяйственно-административные, фискальные и судебные функции. Тогда же и появилось так называемое "кормление", которое состояло в том, что назначенные центром чиновники вместе со своим аппаратом содержались за счет средств, собираемых с подчиненной им территории. Дальнейшее совершенствование местного управления в ходе реформ Ивана IV Грозного было весьма непоследовательным: при введении в ряде мест выборного самоуправления на большей части территории страны система кормления наместников сохранялась; вместе с тем на пограничных территориях была введена должность воеводы, выполнявшего в уезде военные, хозяйственно-административные, фискальные и судебные функции.

Но процесс создания унифицированного аппарата управления набирал силу. После Смуты царь Михаил Федорович ввел воеводства повсеместно как инструмент централизации государственной власти и более эффективного и оперативного механизма местного управления, подошедшего к XVII в. процесса объединения под началом одного лица и его аппарата всех местных сфер управления. При этом в основе территориального деления лежали прежде всего военные, оборонные потребности, так что были созданы "разряды", они и определяли границы, пределы компетенции местных властей.

Цель - иметь действенную систему местного управления - получает новый импульс с началом преобразований царя-реформатора Петра I, при котором упрочается губернская система, что должно было удовлетворять значительно возросшие потребности центральной власти и одновременно обеспечить устойчивую реализацию на местном уровне полицейских, фискальных, хозяйственных и судебных функций. Характерно, что еще раньше, в 1694 г. в России привился и шведский термин "губернатор", когда им поименовали назначенного архангельского воеводу.

Введение губерний, название которых использовалось для обозначения высшей из местных административных единиц, началось в начале XVIII в. В 1702 г. была образована первая губерния на завоеванных у Швеции землях - Ингерманландская. Петровским указом в 1708 г. было образовано восемь губерний во главе с губернаторами, которые в 1719 г. разделили на провинции (при этом число губерний увеличилось до 11). Главами новых территориальных единиц - губерний - назначались адмиралы и генералы. А еще две, находившиеся в особом положении в связи с близостью границ враждебных государств Швеции и Турции, возглавлялись с 1708 г. генерал-губернаторами (Ингерманландская, с 1710 г. - Санкт-Петербургская и Азовская). При этом для Петербургской губернии особое положение "главы местной администрации" было безусловно связано со столичным статусом. По этой же причине при императрице Анне Иоанновне генерал-губернаторство было установлено и в Московской губернии, центром которой была вторая столица империи - Первопрестольная Москва. Вместе с тем, это было лишь более высокое, более уважительное название должности губернского начальника, признание его государственной значимости, хотя ранг генерал-губернатора по функциям и компетенции от других губернаторов практически ничем не отличался. Лишь в отдаленных регионах генерал-губернатор на практике становился полновластным представителем императора. Так, например, в начале XVIII в. была утверждена единая Сибирская губерния, во главе с генерал-губернатором - высшим должностным лицом местной сибирской администрации с громадной гражданской и военной властью2 .

Петровские реформы местного управления, конечно же, позволили в определенной мере упрочить связь в управлении между центром и территориями, но обострилась проблема действенного контроля центра за деятельностью местных властей, произвол которых был прямо пропорционален верстовому расстоянию от столицы. Введенная для усиления контрольных функций центра местная прокурорская система не очень-то могла противостоять местной сатрапии. Подчиненные главе Сената как генерал-прокурору, местные прокуроры осуществляли гласный надзор за законностью в деятельности местных начальств, имели право обжаловать их решения в центральные ведомства, но не могли самостоятельно приостановить и пресечь противозаконные действия местных чиновников всех уровней. Не существовало и системы политического надзора, поскольку сами же губернаторы были проводниками политики верховной власти в регионе без посредников между ними и царем.


1775 Г. "ПРАВИТЕЛЬ НАМЕСТНИЧЕСТВА УЧРЕЖДАЕТСЯ": ГЕНЕРАЛ-ГУБЕРНАТОР В СИСТЕМЕ ВЗАИМООТНОШЕНИЙ ЦЕНТРА И РЕГИОНОВ

Петровские губернские реформы, сохранявшие свое значение почти три четверти XVIII века, позволили практически унифицировать управление империей на уровне "центр-регион", то есть объединить на основе бюрократического централизма. Но они же постепенно стали и тормозом в реализации региональной политики власти, поскольку громоздкая бюрократическая система управления страной, сложность коммуникаций в совокупности с локальным характером деятельности губернаторов, замкнутых на местных проблемах, а нередко и собственном благополучии, не обеспечивали согласованности и оптимальной реализации общегосударственных интересов. Губернаторы просто не могли видеть и соотносить ситуацию в своей губернии с общегосударственными проблемами, не могли оперативно среагировать даже на сложные внутригубернские проблемы.

Такая ситуация прекрасно осознавалась вступившей на престол и прочно на нем укрепившейся царицей Екатериной II и ее советниками. Указом от 21 апреля 1764 г. Екатерина утвердила "Наставление губернаторам", по которому определялись функции губернатора и закреплялось: "Губернатор, как поверенная от нас особа и как глава и хозяин всей врученной в смотрение его губернии, состоять имеет под собственным нашим Сената нашего ведением, почему и указы только от нас и Сената нашего приемлет". Но все эти частичные исправления управленческой системы Екатерины II, издавшей до 1775 г. более ста актов по частным проблемам управления на местах, проблемы не решали. Это показало "бунтарское бедствие" - восстание Е. Пугачева, резко обострившее проблему эффективности местного госуправления. Потребовалось создавать практически новое административно-территориальное деление империи и управленческую систему на местах3 .

Новым важным этапом упорядочения управленческих отношений по оси "центр-регион" стала губернская реформа Екатерины II, оформленная в 1775 г. изданием "Учреждения для управления губерниями". Это был обширнейший документ, унифицировавший и кодифицировавший законоположения о местном управлении страной. Причинами новой реорганизации управления территориями были проблемы согласованности действий в решении общегосударственных задач - создание единой управленческой системы, реализация фискальной политики, обеспечение внутренней безопасности и др. В основу административно-территориального деления был положен демографический критерий - численность населения до 300-400 тыс. человек, что облегчало бы выполнение местной администрацией управленческих, полицейских и фискальных функций. При этом в основу деления был положен уже отработанный в европейских государствах механизм деления страны на административно-территориальные единицы с населением 400-450 тыс. жителей (департаменты во Франции - 400 тыс., графства в Англии - 450 тыс.). Провинции ликвидировались, а губернии разукрупнялись.

К концу екатерининского царствования в Российской империи была 51 губерния во главе с губернаторами. Вместе с тем столь значительное по числу территорий управление оказывалось для имперского центра еще более неповоротливым. Напомним, что даже важнейшие государственные решения доходили от административного центра до дальневосточных регионов с фельдъегерской почтой за два-три месяца, не говоря уже о неотложных текущих делах. Генерал-губернатор как своеобразный "главный губернатор" оказывался просто необходим как посредник в управлении на уровне "центр - губернский куст". При этом "куст губерний" в ведении наместника должен был включать две-три губернии, что создавало возможность обеспечить оперативную реализацию решений центральной власти в своеобразных точках опоры центральной власти - наместничествах.

Губернская реформа 1775 г. вводит в механизм местного управления два понятия относительно высших должностных лиц в регионах: "государев наместник или генерал губернатор" - "для управления… губернии и наместничества" и "правитель наместничества или губернатор", который "в губернии или наместничестве учреждается", т.е. представитель верховной власти и управляющий губернскими делами4 . В дальнейшем в юриспруденции сформировавшийся термин "генерал-губернатор" означал "должностное лицо, которому вверяется главное заведование одной или несколькими губерниями".

Учреждение о губерниях определило главное назначение генерал-губернатора - "строгое и точное взыскание чинить со всех ему подчиненных мест и людей о исполнении законов и определеннаго их звания и должностей: но без суда да не накажет никого; преступников законов и должностей да отошлет, куда по узаконениям следует для суда, … ибо государев наместник не есть судья, но сберегатель императорскаго величества изданнаго узаконения, ходатай за пользу общую и государеву, заступник утесненных и побудитель безгласных дел. Словом сказать, нося имя государева наместника, должен он показать в поступках своих доброходство, любовь и соболезнование к народу"5 . Так витиевато, но жестко определялось положение верховной императорской власти на местах - "наместника" или "главного губернатора" - генерал-губернатора.

В число полномочий генерал-губернатора как высшего должностного лица на территории верховной властью делегировался достаточно широкий комплекс полномочий. К ним относились: общее обеспечение нормального положения в управляемых территориях и обеспечение законности - "благоустройство в наместничестве, споспешествование в исполнении законов и способ к удовольствию каждаго законным образом от попечения"; общее руководство деятельностью полиции ("благочиние или полиция градская и сельская подчинены") - "имеет пресекать всякаго рода злоупотребления, а наипаче роскошь безмерную и разорительную, обуздывать излишества, безпутства, мотовство, тиранство и жестокости"; защита подданных от произвола и волокиты при рассмотрении дел местными государственными учреждениями - "долженствует вступаться за всякаго, кого по делам волочат, и принуждать судебныя места своего наместничества (той губернии) решить такое-то дело, но отнюдь не мешается в производство онаго; ибо он есть яко хозяин своей губернии, а не судья"; приостанавливать судебные решения - "если б в судебном месте определено было что несправедливо, то … наместник может отставить исполнение и доносить Сенату, а о времени не терпящих делах и императорскому величеству"; надзор за исполнением судебных приговоров с вынесением самых тяжких наказаний (лишение жизни и прав состояний дворян), по которым дела на конфирмацию поступали к императору - участие касательно "дел уголовных в присуждении к отнятию у кого жизни или чести и по таким делам исполнение и вовсе быть не должно, не донося генерал-губернатору";

контроль и обеспечение государственных резервов ("запасейных магазинов") на случай чрезвычайных обстоятельств (неурожаев, стихийных бедствий, войны) - "предупреждать могущий быть в наместничестве всякой недостаток в нужных для жизни припасах, как то в хлебе, в соли и проч."; представление на территории фискальных интересов центральной власти - обеспечивает "точность сборов и сохранение в том порядка безотяготительнаго"; обеспечение исполнения воинской повинности - "отдача рекрут"; общее управление, обеспечение и командование (по поручению императора) войсками на территории - "в крепостях … коменданты, гарнизоны и армейские полки, или караулы … находятся в точной команде"; привлечение войск для действий в чрезвычайных ситуациях - "в случае какого ослушания народнаго, или во время язвы, или наводнения, или пожара". Для приграничных наместничеств особо предписывалось, что генерал-губернатор имеет "бдение и предосторожности от соседей, и … в случае нужды берет надлежащия меры военныя. В таковых распоряжениях находящийся тамо военный командир его послушать должен, хотя бы был и старее"6.

В органах центрального управления - в Сенате - генерал-губернатор при приезде в столицу заседал "в том департаменте, где ведомы дела его ведомства" и "где бывает он ходатаем по делам ввереннаго ему наместничества" с правами как "прочие заседающие в Сенате", т.е. сенатора. Он также имел право на государственную охрану - "имеет для конвоя своей особы 24 человека легкой конницы с одним подпоручиком, ему же даются два адъютанта" и соответствующие должности почести выделяемыми из "молодых дворян с каждаго уезда по одному человеку".

При этом генерал-губернатор в своей деятельности опирался на установленную законодательством 1775 г. губернскую систему управления. Определялось, что он "есть председатель правления, с ним заседает губернатор с двумя губернскими советниками". Правление "есть то место, которое управляет в силу законов именем императорскаго величества всею губерниею, обнародывает и объявляет повсюду в подчиненных оному областях законы, указы, учреждения, повеления и приказания императорскаго величества, и выходящие из Сената и из прочих государственных мест, на то власть имеющих", "бдение свое прилежно простирает, дабы законы были везде исполняемы, взыскание чинит со всех непослушных, роптивых, ленивых и медлительных, пеню на них налагает, и буде не исправляются, то оных к суду отсылает, тщание имеет, дабы учреждения полицейские или благочиния и торговли сохраняемы и исполняемы были с точностию. Все непорядки законам противные заблаговременно прекращает, прилежное старание имеет о установлении, утверждении и сохранении в ненарушимости всякаго рода благонравия, порядка, мира и тишины не токмо в городах, селах и деревнях, но и во всех подчиненных той губернии землях и водах, также и на дорогах во оной лежащих" и т.д.

Губернская реформа 1775 г. устанавливала систему управления империей с введением механизмов представительства императорской власти на территориальном уровне. Генерал-губернаторы стали своеобразным продолжением личной власти императрицы, и вполне закономерным в этом отношении было назначение наместниками не только лично преданных Екатерине II, но и талантливых политиков, администраторов и военачальников. Среди них были: граф П.А. Румянцев-Задунайский - генерал-губернатор Малороссии (с 1764 г.), победитель в ряде сражений с турецкими войсками, фельдмаршал, подготовил и осуществил в 1782 г. распространение на Малороссию Учреждения о губерниях; князь Г.А. Потемкин - генерал-губернатор Новороссийского края, талантливый администратор, укрепивший положение России на южных границах страны и известный "потемкинскими деревнями"; граф Я.Е. Сиверс - один из наиболее передовых деятелей екатерининского царствования, ранее новгородский губернатор (с 1764 г.), участник подготовки губернской реформы 1775 г., назначенный в 1776 г. генерал-губернатором "новгородским, тверским и псковским"; Я.А. Брюс - генерал-губернатор Новгородского и Тверского наместничества и генерал-губернатор Петербурга (1784-1790); А.П. Мельгунов - наместник "ярославский и вологодский" (с 1777 г.), проведший немало улучшений в управлении делами края, инициатор издания первого провинциального журнала "Уединенный Пошехонец" и др.

Были и такие генерал-губернаторы, как граф Р.И. Воронцов - наместник владимирской, пензенской и тамбовской губерний, получивший за лихоимство прозвание "Роман - большой карман"; это ему Екатерина II прислала, узнав о поборах, в подарок кошелек. Да и о взятках Мельгунова ходило немало слухов. Иначе и быть не могло. Личное доверие императрицы к отдельным лицам, назначенным генерал-губернаторами, не спасало от злоупотреблений наместников. Но позитивное начало в создании института политико-государственного посредничества все же было. Наместники стали не столько инструментом местного администрирования, сколько проводником административно-политического воздействия центральной власти на регионы, оком правительственного надзора на местах. Они были призваны стать координаторами государственной деятельности на территории управляемых ими губерний, чтобы снизить последствия ригидности системы территориального управления и повысить оперативность в решении проблем.

Но и при новом устройстве власти проблемы оставались. Уже царствование Екатерины II, наместники которой в силу исключительно личных качеств в целом оправдывали созданный институт, проблемы проявились и в "большом кармане" Воронцова, и в показухе "потемкинских деревень". Да и центробежные тенденции не могли быть исключены, поскольку наместник мог начать осознавать себя при средоточии управления всеми местными административными ресурсами местечковым "царьком". Этому способствовала местная чиновная братия, для которой были два пути - привлечь генерал-губернатора на свою сторону и тем самым нейтрализовать его, или дискредитировать его в глазах центральной власти, благо приемов имелось немало.

"Личное начало" в назначениях сыграло негативную роль в отношении нового института регионального представительства позднее, при вступлении на престол Павла I. Он, опасаясь оппозиции екатерининских вельмож и стремясь нейтрализовать многие нововведения своей матери, недолго думал и в 1797 г. упразднил большинство генерал-губернаторств в центральной части империи.


XIX ВЕК. "БЛЮСТИТЕЛЬ НЕПРИКОСНОВЕННОСТИ ПРАВ САМОДЕРЖАВИЯ": ГЕНЕРАЛ-ГУБЕРНАТОР В СИСТЕМЕ РЕГИОНАЛЬНОГО НАДЗОРА ВЛАСТИ

"Павловский радикализм" не решил проблем взаимодействия центра и регионов. В царствование Александра I, в период реформ и поиска путей административных реформ, к вопросу вернулись вновь. По проекту 1816 г. планировалось создание 12 генерал-губернаторств из 3-5 губерний, и даже был проведен эксперимент. При наместнике предполагалось создать совет с правом "совещательного голоса", а власть же наместника должна была касаться почти всех частей управления и разрешала замену всех должностных лиц в наместничестве (за исключением высших), давала право останавливать исполнение указов сената и предписаний министров. Такой проект был отклонен. Другие предложения были составлены министром финансов гр. Д.А. Гурьевым, который предлагал генерал-губернаторам вверить "главный местный надзор", но без права приостановки реализации на подконтрольной территории решений центральных и местных исполнительных властей. Было решено провести эксперимент. И в 1819 г. было образовано генерал-губернаторство из пяти губерний - Рязанской, Тульской, Орловской, Воронежской и Тамбовской - во главе с генерал-адъютантом А.Д. Балашовым (наместник в 1819-1828 г.). Александр I определил предназначение генерал-губернатора как "ежеминутного инспектора всех частей внутреннего управления в его округе". Но и этот эксперимент, несмотря на попытки Балашова разработать регламентирующие его статус документы, в силу неопределенности генерал-губернаторского звена в системе государственного управления был отвернут.

Последней попыткой определения статуса регионов, а вместе с ним и императорских наместников явился проект "Уставной грамоты Российской империи" 1820 г. - первый реально подготовленный к изданию проект Российской конституции. В проекте определялась имперская форма государственного устройства Российской империи и проводилась идея выравнивания статуса регионов как основы обеспечения государственного единства. Предпринималась попытка решения, пожалуй, самой сложной проблемы - обеспечения государственного единства многонациональной империи - через два политико-правовых инструмента. С одной стороны, это предоставление народам единого и построенного на либерально-конституционных принципах статуса подданных (граждан) страны, попытка перейти к формированию нации как социально-политической общности. С другой же - попытка выстроить систему политико-территориального и законодательного устройства по имперской модели с элементами федеративных начал, в которой сочетались бы интересы империи как достаточно централизованного в целом государственного образования с лишь некоторыми особенностями прежнего управленческого и правового устройства отдельных регионов. Предполагалось тем самым устранить явно выраженные особенности управленческого и регулятивного характера в отдельных регионах и создать максимально унифицированную систему государственного управления и законодательства на региональном и общегосударственном уровнях. Прописывалось, что "Российское государство, со всеми владениями, присоединенными к нему, под каким бы наименованием то ни было, разделяется сообразно с расписанием, у сего приложенным, на большие области, называемые наместничества". Определялись и различные критерии предполагаемого нового деления страны. В грамоте прописывалась система разделения властей и ее организационное обеспечение через органы государства.

Исполнительная власть возглавлялась императором и в качестве правительства и одновременно как административно-совещательного органа при императоре включала Государственный совет, министерства и главные управления. На местах административные функции осуществляли наместник и Совет наместничества, губернаторы с подчиненными им учреждениями губернского, окружного, уездного, городского уровней. В особые наместничества выделялись столицы Петербург и Москва. Выстраивалась унифицированная и достаточно стройная система управления: от общегосударственного до местного уровня. Судебная власть также получила принципиальное закрепление7 .

В 1819 г. удаленный от престола и назначенный сибирским генерал-губернатором М.М. Сперанский во время ревизии воочию убедился в необходимости реорганизации наместничеств и в отдаленных регионах России, где сибирская сатрапия с большим трудом была оторвана от государственной кормушки, а вскрытые злоупотребления потребовали проведения многочисленных следствий и отдачи под суд более 400 чиновников и взыскания около 6 млн. руб. взяток и похищенных средств. Узаконениями Сибирской реформы 1822 г. был оформлен статус и особая система управления отделенными восточными территориями в рамках вновь созданных генерал-губернаторств Западной и Восточной Сибири8 .

Но если система генерал-губернаторского управления в отдаленных территориях (Сибирь) и наместничества в национальных регионах (Царство Польское, Великое княжество Финляндское, Кавказ) себя вполне оправдывала, то в центральных губерниях шло противоборство между общеимперским централизмом и локализацией территориального управления. Попытки сохранить и законодательно оформить статус генерал-губернатора в системе власти как посредника между министрами и губернаторами, предпринятые в начале 1820-х гг. Балашовым и поддержанные возвращенным в столицу в 1821 г. Сперанским, натолкнулись на давно тлевшую в системе управления несогласованность генерал-губернаторской системы с учрежденной в 1802 г. структурой министерств, между которыми государственная деятельность была разделена по отраслевому признаку. Получалось, что в регионе генерал-губернатор имел более широкие полномочия, чем министр, поскольку он мог приостанавливать не только министерские решения, но и сенатские указы. Надо сказать, что уже тогда Сперанский в условиях империи предполагал согласовать государственные интересы по оси "центр-регион" и устранить противоречия на основе сформулированного им принципиального положения: "Генерал-губернатор есть не что иное, как министерство, действующее на месте, и принадлежащее к общему всех министерств составу, к Сенату. Таким образом, министерское управление будет иметь два вида: один общий, в коем все дела распределяются по предметам, другой местный, в коем все дела распределяются по округам"9 . Однако воплощения рациональная управленческая идея не нашла.

При Николае I в условиях централизации управления вопрос обсуждался на заседаниях Комитета 1826 г., члены которого пришли к мнению, что "желаемый порядок в губерниях только тогда утвердится, когда будут постановлены точные и единообразные правила для всех мест управления и суда, когда места сии зависеть будут от одного центрального верховного правительства, которое бы руководствовалось бы одинаковым началом и, так сказать, единым движением". Была подчеркнута несовместимость "линейной" системы с "островной", как определил ее один из членов Комитета, и его решения провозгласили принцип централизации губернского управления.

В 1830-1850-е гг. наблюдается две тенденции. Во внутренних губерниях генерал-губернаторства, в основном, упраздняются, а в национальных регионах (наместники) и Сибири сохраняются. Но тем не менее проблема остается: "центральное" и "окраинное" управление в условиях обширной территории не могли осуществляться одинаково оперативно. Сохранение генерал-губернаторских должностей в столичных Санкт-Петербурге и Москве было скорее выделением их положения в управленческой иерархии, чем реальным посредническим представительством. В окраинных и национальных регионах, интеграция которых предусматривала определенную автономность на уровне местного управления и законодательства (Царство Польское, Великое княжество Финляндское, Кавказский край, Бессарабская область, губернии остзейские), наместники и генерал-губернатор наоборот оставались важным средством централизации власти. Для Сибири, интеграция которой в состав империи продолжалась и обширные пространства территории требовали локализации управления, институт генерал-губернаторства был просто необходим, что и подтвердила вся практика развития управления регионом.

Дальнейшая судьба генерал-губернаторств в условиях государственной централизации в царствование Николая I привела к постепенному сужению института генерал-губернаторства в управленческой системе империи. В 1837 г. генерал-губернаторства в центральной России были устранены, и было признано вполне достаточным управление губерниями по схеме: император - Министерство внутренних дел - губернатор. Эта централизация управления соответствовала усилению авторитарных начал верховного правления и стремлению создать "вертикаль власти" без среднего, регионального звена управления. Наказ губернаторам 1837 г. и изданное новое Учреждение губернских правлений 1845 г. определяло принципы управления губерниями вплоть до 1864 г. Губернатор являлся главным представителем верховной власти в губернии и осуществлял надзор за всеми учреждениями, ему как "хозяину губернии" подчинялись все учреждения, ведающие делами благосостояния, благоустройства и полицейской деятельностью, он выступал как "охранитель правосудия и казенного интереса" (отправление повинностей, сбор податей и т.п.). Даже при наличии генерал-губернаторов в ряде местностей сохранялись эти функции, лишь с тем ограничением, что представления императору и в центральные органы управления шли через посредство генерал-губернатора, который выполнял в данном случае лишь функции субъекта управления, получающего информацию о характере действий губернских властей. Русский юрист М.М. Свешников отмечал, что "общий характер губернской власти дореформенной эпохи был тот, что она являлась лишь исполнительницею закона и предписаний высшего правительства, без права действовать самостоятельно, под собственною ответственностью".

Николаевская "вертикаль власти" в условиях огромных территорий, неразвитых средств коммуникаций и, особенно, отсутствия непосредственной связи верховной власти с подданными не давала "наверх" - императору и политической элите - достоверную информацию, искажала реальное положение дел. А произвол, злоупотребления и коррумпированность местного чиновничества, "прямо пропорционально" нарастающие в зависимости от верстовых столбов от столицы, снижали доверие к власти, императору как "отцу отечества", и это достаточно отчетливо осознавалась верховной властью.

23 мая 1853 г. Николаем I была утверждена "Инструкция генерал-губернаторам", по которой "особое учреждение" получили сибирские, кавказские, малороссийские, прибалтийские и ряд других губерний пограничных геополитических поясов - национальных регионов, которые объединялись в генерал-губернаторства. Общее определение института было следующим: "Генерал-губернатор является блюстителем неприкосновенности верховных прав самодержавия, пользы государства и точного исполнения законов и распоряжений высшего правительства по всем частям управления во вверенном ему крае. Он преследует всеми зависящими от него средствами излишнюю роскошь, расточительность, беспутство, мотовство. Генерал-губернатор при чрезвычайных бедствиях народных вникает со всею подробностью в нужды пострадавших для немедленного облегчения их положения. Он наблюдает, чтобы дворяне вели жизнь приличную их положению и служили примером прочим сословиям; чтобы юношество получило воспитание в правилах чистой Веры, доброй нравственности и в чувствах преданности к Престолу и отечеству; чтобы молодые дворяне не находились во вредной праздности; чтобы каждый снискивал себе пропитание трудом честным и полезным. Он пользуется всяким случаем для указания истинных и прямых способов к развитию и улучшению сельского хозяйства; он не оставляет без внимания фабричную, заводскую и ремесленную промышленность, направляя ее к предметам необходимых нужд и потребностей и к выгодам как производителей, так и потребителей. Он прилагает попечение к правильной разработке и пользованию естественными богатствами природы, без напрасного и несвоевременного их истощения. Он должен поощрять все частные общеполезные предприятия - торговые и промышленные; вредные во всех отношениях для государства действия монополистов преследуются им со всею строгостью"10 . Эта инструкция действовала в Российской империи до 1917 г.

Этот шаг не стал новой попыткой включения генерал-губернаторов в систему управления, а лишь отражал реалии изменения региональной политики, когда сворачивание автономистских начал потребовало четче учитывать условия местностей, которой они управляют. Генерал-губернаторы из прежних наблюдателей получили право представления власти и управления на вверенной им территории. Хотя и здесь задачи генерал-губернаторского управления отличались. В национальных регионах (Прибалтике, Польше, Западном крае) их функции отвечали решению проблем этнополитики с русификацией и сужением действия узаконений местного самоуправления, а в Сибири особый статус был, как и прежде, связан с управлением этими обширными и малонаселенными территориями, где значительная часть населения находилась на стадии общинного управления и действия обычаев.

При достаточно нечетком определении компетенции - "устранять всякий повод к ложным понятиям, улучшать сельское хозяйство, поощрять все частные и общественные предприятия" - генерал-губернатор получал новый уровень полномочий. Он действовал вне общей системы управления и действительно выступал представителем императора в регионе. Но при этом администрация вверенных ему губерний находилась в его ведении, а генерал-губернатор находился в системе равных отношений с министерствами, свои мероприятия он должен был лишь "доводить до их сведения", а министерства должны были действовать "по предварительном истребовании соображений и заключений" от генерал-губернатора. Губернская администрация контактировала с министерствами через генерал-губернатора, он мог смещать в губернии должностных и выборных лиц, за исключением губернатора и вице-губернатора, в отношении которых имел право ходатайствовать о смещении перед соответствующими министерствами и императором. В своей деятельности генерал-губернатор опирался на личную канцелярию и чиновников особых поручений, в определенной мере ему подчинялись и расположенные в крае войска.

Характерно, что первая половина XIX в., при всей непоследовательности отношения носителей власти к институту генерал-губернаторства, отражала реальные потребности выстраивания "вертикали власти", системы взаимоотношений с губерниями, в которой явно просматривалась необходимость "среднего звена" между императорской властью и ее центральными учреждениями и губерниями, в которых верховную власть представлял и управлял губернскими учреждениями назначаемый императором губернатор. Этим звеном и являлся генерал-губернатор. Характерно, что если в начале XIX в. в Российской империи было три генерал-губернаторства, в середине века - уже 10 генерал-губернаторств и 2 наместничества.

Вторая половина XIX - начало XX вв. в отношении института генерал-губернаторства были также непоследовательны. Так, Александр II, прекрасно понимая масштабность предстоящих реформ и необходимость повышения управляемости регионами, в 1858-1859 гг. предполагал ввести генерал-губернаторов на всей территории страны. Но это было успешно торпедировано руководителями Министерства внутренних дел (П.А. Валуев, Д.А. Толстой, Д.С. Сипягин), для которых "государево око" становилось надзирающим звеном за губернаторами - ставленниками ведомства внутренних дел. При этом ставка делалась на тезис, что генерал-губернаторы вносят беспорядок в стройную систему губернского управления и способствуют децентрализации государства. Ряд генерал-губернаторств с середины XIX в. упраздняются: Харьковское и Витебское (1856), Петербург-ское (1866), Новороссийское и Бессараб-ское (1874), Прибалтийское (1876), Оренбургское и Западно-Сибирское (1881).

Но в 1879-1880 гг. в условиях активизации деятельности революционных и террористических организаций и назревавшего кризиса власти к старой схеме генерал-губернаторского представительства в регионе стали возвращаться вновь, и восстанавливаются генерал-губернаторства: Харьковское, Одесское и Петербургское (1879), а также Прибалтийское (1905). Были разведены и функции между губернаторами и генерал-губернаторами, с оставлением за последними преимущественно вопросов обеспечения внутренней безопасности в регионах, связанной с противодействием революционным организациям, борьбой с терроризмом, организацией подавления стихийных выступлений крестьян и рабочих, реализацией режима чрезвычайного положения. Вместе с тем институт генерал-губернаторства продолжал достаточно эффективно функционировать в окраинных регионах Российской империи - на Дальнем Востоке, в Туркестане, на Кавказе, в Северо-Западном крае, в Великом княжестве Финляндском. Были в них созданы и новые генерал-губернаторства: Степное - в северной части Казахстана (1882) и Приамурское (1884).

Расширились и чрезвычайные полномочия генерал-губернаторов в экстраординарных условиях. В соответствии с законодательством (утвержденное императором Положение комитета министров от 13 июля 1876 г., указ 5 апреля 1879 г. и, особенно, Положение о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия от 14 августа 1881 г.) генерал-губернаторы получили право: издавать обязательные постановления для обеспечения общественного благочиния, порядка и безопасности; изменять и отменять подобные постановления, изданные подчиненными им губернаторами; объявления (с утверждения министра внутренних дел) режима "усиленной охраны". Последнее давало возможность "воспрещать всякие народные общественные и даже частные собрания; делать распоряжения о закрытии всяких вообще торговых и промышленных заведений", запрещать отдельным лицам пребывать в данной местности, передавать на рассмотрение военного суда отдельные дела по общеуголовным преступлениям, запрещать открытые судебные заседания по делам, "публичное рассмотрение которых может послужить поводом к возбуждению умов и нарушению порядка", и государственным преступлениям, а также утверждать приговоры военных судов. Эти же полномочия действовали и на территориях, где объявлялся режим "чрезвычайной охраны". Значительно полномочия генерал-губернаторской власти (по закону от 18 июня 1892 г.) расширялись при объявлении какой-либо местности "на военном положении", где действовали военные власти, а все полномочия "по охранению государственного порядка и общественной безопасности" обеспечивал местный генерал-губернатор с также широко расширенными полномочиями.

События 1917 г., естественно, привели к изменению системы управления страной, генерал-губернаторства после февральской революции были ликвидированы, но политический и государственный надзор был в условиях переходного периода (двоевластия) особенно необходим. Эту функцию стали выполнять комиссары Временного правительства, а после октября комиссары большевистских государственных структур.

В советское время с формированием, а затем укреплением достаточно жесткой системы партийно-государственного управления и надзора проблема отошла на второй план, и ее новый виток пришелся уже на постсоветское время. Но об этом речь далее.

(Окончание следует).


1 См.: Градовский А.Д. Исторический очерк учреждения генерал-губернаторств в России // Собр. соч. СПб., 1899; Лаптева Л.Е. Региональное и местное управление в России (вторая половина XIX века). М., 1998; Гайда А.В. Полномочный представитель - особо доверенное лицо президента // Чиновник. 2000. №2; Трифонов А.Г., Межуев. Б.В. Губернаторство в российской системе территориального управления. Опыт исторической реминисценции // ПОЛИС. 2000. №5; Цымбаев Н.И. Идеи федерализма и федерального устройства в России (XIX - начало XX в.) // Федерализм: теория и история развития (сравнительно-правовой анализ). М., 2000; Институт губернаторства в России: традиции и современные реалии. М.. 1997; Институт генерал-губернаторства и наместничества в Российской империи. СПб., 2001. Т. 1; Лысенко Л.М. Губернаторы и генерал-губернаторы Российской империи (XVIII - начало XX века). М., 2001; Некрасов С.И. Федеральные округа - новое звено в вертикали российской власти // Журнал российского права. 2001. №11; Манько В.А. Блюстители верховной власти: институт губернаторства в России. Истор. очерк. М., 2004; и др. В рамках данной статьи использованы материалы указанных исследований.

2 См.: Российское законодательство X-XX веков. М., 1986. Т. 4. Законодательство периода становления абсолютизма. С. 166- 171; Законодательство Петра I. М., 1997. С. 420-461. См. там же: Четвертков А.М. Административно-территориальное деление и местное управление. С. 405-419.

3 См.: Законодательство Екатерины II. М., 2000. Т. 1. С. 338-379. См. там же: Кутьина Г.А. Органы местного управления. С. 310-317.

4 Учреждения для управления губерний. 7 ноября 1775 г. Ст. 1-2 // Российское законодательство X-XX в. М., 1987. Т. 5. Законодательство расцвета абсолютизма. С. 170; См.: также: Законодательство Екатерины II. Т. 1. С. 380-483. См. там же: Кутьина Г.А. Органы местного управления. С. 317-337.

5 Учреждения для управления губерний. Ст. 81-82.

6 Там же. Ст. 83-90.

7 См.: Проект Уставной грамоты Российской империи. Ст. 1-8, 40-77 // Конституционные проекты в России. XVIII - начало XX в. М., 2000. См. также: Вернадский Г.В. Государственная уставная грамота Российской империи 1820 года. Ист.-юрид. очерк. Прага, 1925; Парусов А.И. Государственная уставная грамота 1820 года // Уч. зап. Горьковск. ун-та. Сер. Ист.-филолог. 1964. Вып. 72; Предтеченский А.В. Очерки общественно-политической истории России. М.-Л., 1957; Скрипилев Е.А. Государственная уставная грамота Российской империи 1820 г. // Советское государство и право. 1980. №7; См.: Мироненко С.В. Страницы тайной истории самодержавия. М., 1990. С. 12-26; Кодан С.В. Несостоявшаяся конституция России. Проект Государственной уставной грамоты Российской империи. Екатеринбург, 2003.

8 См.: Кодан С.В. Сибирская реформа 1819-1822 гг. и кодификация законодательства о местном самоуправлении // Государственная власть и местное самоуправление в России в контексте процессов модернизации. Сб. научн. тр. Челябинск, 2002. .

9 Цит. по: Вернадский Г.В. Очерки истории права Русского государства XVIII-XIX вв. (Период империи). СПб, 1999. С. 65-66.

10 ПСЗ-2. Т. 28. №27293. См.: Лаптева Л.Е. Региональное и местное управление в России (вторая половина XIX века). М., 1998. С. 42-42; Кодан С.В. "Государево око" в государственной политике: вертикаль власти в истории и современной России // Власть и политика в современной России. Екатеринбург, 2002. С.188-122.

  • Государственная служба


Яндекс.Метрика