Нужна ли Свердловской Области административная реформа?

Михайлов А.А.

В соответствии с Федеральной программой административной реформы, преобразование исполнительной ветви власти в скором времени начнется и на уровне субъектов РФ и муниципальных образований.
Реформирование исполнительной ветви власти на уровне субъектов Российской Федерации позволит решить многие функциональные вопросы в деятельности администраций и правительств субъектов РФ. В проекте Федеральной программы административной реформы прописано, что реформа рассчитана на 2005-2010 гг. Однако она, во-первых, пока не принята, во-вторых, это совершенно не означает, что все субъекты федерации разом начнут проводить данную реформу.

 

 А.А. Михайлов
 

Разница в экономическом развитии субъектов РФ, разница в объеме исполняемых полномочий администраций и правительств, разный уровень понимания сущности реформы, ее объективной необходимости делают невозможным реформирование исполнительной ветви власти за короткий срок, а также начало реформирования в определенный срок. Это один из рисков, который не даст в полной мере реализовать положения Федеральной программы административной реформы. Для решения подобных проблем требуется создание совместных рабочих групп администраций и правительств субъектов РФ и Правительства РФ для разработки, принятия и реализации типовых программ административных реформ субъектов РФ, а также понадобится выделение субвенций из федерального бюджета на эти цели.

Помимо этого существуют еще и другие проблемы, могущие стать препятствием на пути проведения реформы на уровне субъектов РФ. К ним можно отнести несоответствие регионального законодательства федеральному в части вопросов исполнения государственных полномочий исполнительными органами субъектов РФ, устоявшуюся структуру исполнительных органов государственной власти субъектов РФ1 , выработанную годами практику исполнения своих полномочий (как это ни странно, но государственные служащие уверены в том, что они исполняют полномочия правильно и что менять ничего не нужно), недостаточную квалификацию государственных служащих, неполноту материально-технического обеспечения работы государственных служащих.

Все эти проблемы присутствуют где-то в большей, где-то в меньшей степени в работе исполнительных органов государственной власти субъектов РФ. Ясно одно: их необходимо решать сейчас, и чем быстрее, тем лучше.

Теперь можно перейти непосредственно к вопросу проведения административной реформы в Свердловской области. Данная проблематика была детально рассмотрена автором статьи в рамках выпускной квалификационной работы на тему "Административная реформа в субъекте Российской Федерации, на примере Свердловской области".

Проведение такого рода реформы представляется очень кропотливым делом. Прежде всего, необходимо разработать цели данной реформы, задачи, которые призвана решать реформа, сроки ее реализации, источники финансирования, определить исполнителей, выработать систему контроля исполнения данной реформы.

Административная реформа должна быть представлена в виде типовой программы, разработанной рабочей группой Правительства Свердловской области. Однако типовая программа административной реформы в Свердловской области может являться лишь ориентиром деятельности по реформированию исполнительной ветви власти.

Основной объем работы по реформированию деятельности исполнительных органов государственной власти Свердловской области начнется с анализа государственных полномочий Правительства Свердловской области. Необходимо выяснить насколько полно Правительство Свердловской области исполняет возложенные на него государственные функции, прописанные в федеральном и областном законодательстве. Помимо этого, анализ нужен для выявления лишних, дублирующих, негосударственных полномочий, которые обременяют деятельность Правительства Свердловской области, делая тем самым его работу неэффективной.

Необходимость проведения правовой экспертизы полномочий Правительства Свердловской области продиктована задачами реформы государственной службы и проекта административной реформы. Так же, как и федеральная административная реформа, начавшаяся в марте 2004 г., реформа в Свердловской области может пойти по тому же сценарию. Правительство Свердловской области исполняет свои государственные функции на основании Конституции РФ (совместное ведение), а также огромного числа федеральных законов2 , которые регулируют различные сферы деятельности общества.

В этих федеральных законах существует размежевание полномочий органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъекта РФ. В качестве примера можно привести базовый закон, который показывает совокупность государственных функций, которые должны выполнять органы государственной власти субъектов РФ, это Федеральный закон №184-ФЗ от 06.10.99 "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Естественно, за основу анализа или сравнения берутся те государственные функции, которые осуществляются именно исполнительной ветвью власти Свердловской области.

Для проведения областной реформы и построения новой структуры исполнительной власти Свердловской области необходимо также провести анализ положений о министерствах Правительства Свердловской области. В каждом таком положении имеется набор целей и задач министерств, прав и обязанностей, а самое главное - их функций. На основании анализа данных положений вообще, и функций в частности, "отсекаются" несвойственные для органа власти функции, в том числе и хозяйственные.

Эта процедура необходима для того, чтобы определить, насколько в полной или неполной мере то или иное министерство исполняет государственные полномочия исполнительных органов государственной власти Российской Федерации.

 

В целом анализ положений о министерствах показал, что:

1. Нет единого организационного стандарта оформления положений. Имеется в виду, что нет последовательности в содержании. В положении одного министерства есть цели и задачи, а в положении другого министерства - нет. Во многих положениях не разграничивают права и обязанности.

2. Во многих положениях о министерствах функции каждого дублируются другими министерствами3 . Это затрудняет контроль, снижает эффективность управления.

3. Исполняются хозяйственные (негосударственные) функции, то есть те, которые не регламентируются федеральным законодательством, в сфере полномочий органов государственной власти субъектов РФ.

4. Названия министерств во многих случаях не соответствуют самой деятельности министерств, требованиям (нормам) Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Например, Министерство природопользования занимается широким спектром вопросов не только природопользования, но и охраны окружающей среды, исполняя государственные функции федеральных органов исполнительной власти (в том числе занимается ведением кадастров исчезающих видов животных, хотя на основании Федерального закона "О животном мире" этим должен заниматься уполномоченный федеральный орган исполнительной власти).

Если это предусмотрено соглашением или передачей полномочий субъекту Федерации, тогда не совсем ясно, каким документом и когда. А министерство должно заниматься выработкой государственной политики Свердловской области по охране окружающей среды и решением вопросов природопользования (если необходимо - совместно с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти), охраны заповедников, парков и заказников областного значения.

Министерство экономики и труда Свердловской области, кроме вопросов экономического развития (в частности, тех, которые прописаны в вышеупомянутом ФЗ №184), занимается вопросами социального характера, сельским хозяйством, без ссылки на то, что по некоторым вопросам оно не должно заниматься сельским хозяйством без участия Министерства сельского хозяйства и продовольствия Свердловской области.

5. В положениях отсутствует ссылка на то, кто осуществляет контроль деятельности данных министерств. Любое положение, приятое постановлением Правительства Свердловской области, - есть управленческое решение, и любое решение должно отвечать определенным требованиям, а именно: быть четким для понимания, иметь определенную структуру, указывать исполнителей, а также тех, кто будет осуществлять контроль, сроки исполнения.

6. Отсутствует глава об ответственности министерств за выполнение своих функций.

7. В положениях о министерствах и ведомствах Свердловской области прописаны полномочия, которые не регулируются законодательно. В связи с этим при построении новой структуры Правительства Свердловской области мы предлагаем упразднить данные исполнительные органы государственной власти Свердловской области. В частности, речь идет о Департаменте по делам молодежи Правительства Свердловской области.

Вся проблема заключается в том, что на федеральном уровне нет законодательного закрепления и регулирования молодежной политики, нет стратегических ориентиров развития молодежи РФ. Данный вопрос регулируется лишь постановлениями Правительства РФ по проведению определенных первоочередных задач в сфере взаимоотношений с молодежными организациями РФ.

Не исключено, что дело до реорганизации департамента не дойдет, при условии внесения в Областную Думу Правительством Свердловской области законопроекта "О молодежной политике в Свердловской области", в котором не только будет освещен вопрос взаимоотношений Губернатора и Правительства Свердловской области с молодежными организациями Свердловской области, но также будут прописаны стратегические шаги Правительства Свердловской области по решению социальных вопросов развития молодежи, ее воспитания; законопроект, который создаст базу для преемственности социального и культурного опыта Свердловской области. По аналогии можно создать департаменты по работе и с другими, не менее важными категориями населения.

Далее анализ положений о министерствах Свердловской области показал, что Министерство торговли, питания и услуг Свердловской области дублирует полномочия администраций муниципальных образований. Это, в частности, можно доказать, если сравнить полномочия министерства и полномочия, прописанные для исполнения в Федеральном законе №131 от 6 октября 2003 г. "Об основных принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", с полномочиями Администрации города Екатеринбурга.

К примеру, согласно постановлению Главы города Екатеринбурга от 16.07.2001 г. №812 "О внесении изменений в постановление Главы города от 19.01.2000 №37 "О внесении изменений в структуру администрации г. Екатеринбурга", в структуру Администрации города Екатеринбурга входит заместитель Главы города по вопросам потребительского рынка и услугам. У него в подчинении находятся Комитет по товарному рынку, Комитет по организации бытового обслуживания населения, Отдел производства потребительских товаров и мелкого предпринимательства.

Вдобавок полномочия, исполняемые данным министерством, не отражены в вышеупомянутом ФЗ №184 от 6 октября 1999 г.

Представленный в данной статье анализ отражает лишь наиболее характерные недостатки и не является исчерпывающим. Более детальный анализ полномочий потребуется тогда, когда начнется административная реформа в Свердловской области.

Выше уже было сказано, что административная реформа предполагает создание новой структуры исполнительных органов власти на основе анализа государственных полномочий. В данной статье мы предлагаем свой вариант новой структуры Правительства Свердловской области.

 
 

В 1998 г. в Свердловской области уже была предпринята попытка проведения административной реформы, однако данная реформа не была такой объемной, как, скажем, современная административная реформа на федеральном уровне.

Реорганизация структуры тогда еще существовавшей Администрации Свердловской области носила скорее идеологический характер, нежели управленческий. Все сводилось к статусу руководителей структурных подразделений Администрации Свердловской области.

Указом Губернатора Свердловской области №320 от 23.07.98 "О структуре исполнительной власти Свердловской области" были упразднены действовавшие до этого 10 департаментов, 1 управление (Главное управление по социальной защите населения Свердловской области), 4 комитета. Этим же указом были сформированы следующие исполнительные органы государственной власти Свердловской области: 13 министерств, 1 департамент, 2 комитета, 2 управления, 1 центр. С этого момента у Свердловской области появилось именно Правительство, аппарат Правительства, Председатель Правительства, министры.

 
 

С 1998 г. изменения в структуре исполнительных органов государственной власти Свердловской области регламентировались указами Губернатора Свердловской области. Новые названия министерств и ведомств Свердловской области должны соответствовать содержанию государственных функций, прописанных в ФЗ №184, ст. 26.3, а также Указу Президента №314 от 9 марта 2004 г. "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти".

 

В частности, Министерство является областным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию (то есть издание на основании и во исполнение Конституции РФ, федерального и областного законодательства обязательных для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, гражданами и юридическими лицами правил поведения, распространяющихся на неопределенный круг лиц) в своей сфере деятельности, который не имеет права осуществлять функции по контролю и надзору и осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении служб и агентств.

Служба является областным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору (то есть контроль и надзор за исполнением Конституции РФ, федерального и областного законодательства и других общеобязательных правил поведения, выдача разрешений и лицензий, регистрация актов и документов) в установленной сфере деятельности, который издает индивидуальные нормативные правовые акты в пределах своей компетенции, а также не имеет права в своей сфере деятельности на нормативное правовое регулирование.

Агентство является областным органом исполнительной власти, осуществляющим в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг (то есть услуг, имеющих исключительную общественную значимость и оказываемых на установленных законодательством условиях неопределенному кругу лиц), который также вправе реализовывать правоприменительные функции (то есть издание индивидуальных правовых актов, а также ведение реестров, регистров и кадастров) и не вправе осуществлять функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности.

 
 

Предлагается также разбить всю деятельность Правительства Свердловской области на четыре крупные направления.

Первое направление - это государственный сектор экономики Свердловской области.

Второе - социальное направление деятельности Правительства Свердловской области (обеспечение защиты конституционных гарантий и прав граждан).

Третье - "управление территорией" (развитие инфраструктуры, безопасность и комфортность проживания, территория как источник ресурсов).

Четвертое - институциональное направление ("формирование поведения неопределенного круга лиц" - государственных органов и органов местного самоуправления, организаций и объединений, жителей Свердловской области).

Каждым отдельным направлением должен руководить один заместитель Председателя Правительства Свердловской области. Каждому заместителю будут подчиняться министры, чьи министерства входят в каждое из перечисленных выше направлений деятельности. Порядок назначения заместителей Председателя Правительства будет устанавливаться в самом Правительстве. Полномочия заместителей Председателя Правительства регулируются Областным законом "О Правительстве Свердловской области".

Однако предлагается условие, согласно которому статус заместителя будет определяться как "государственный служащий, замещающий государственную должность в составе Правительства Свердловской области (исполняющий управленческие функции)". Также не должно быть первых и вторых заместителей.

Это делается для того, чтобы не было неравенства между членами Правительства Свердловской области. Сегодняшняя ситуация, когда заместителями Председателя Правительства Свердловской области являются министры, создает конфликтные ситуации. Один министр является заместителем, а другой нет, почему? Для того чтобы этого не было, предлагается либо нанимать заместителя со стороны, либо из числа тех министров, чьи министерства справляются с возложенными задачами лучше. В последнем случае необходимо, чтобы министры, претендующие на должность заместителя, отказались от должности министра, что снизит риск "лоббирования" интересов своих министерств. Для определения государственных функций каждого из направлений деятельности Правительства строится специальная таблица, в которой указываются цели каждого из направлений деятельности и ожидаемые результаты ( см. таблицу).

Проведенный анализ дает возможность понять, что реализация такого рода реформы на территории Свердловской области будет иметь большое значение как для повышения эффективности деятельности Правительства Свердловской области, администраций муниципальных образований, так и для общественных объединений, коммерческих организаций, граждан Свердловской области.

 

1 Административная реформа предполагает изменение структуры исполнительных органов государственной власти через анализ и оптимизацию государственных функций органов исполнительной власти, прописанных в действующем федеральном и региональном законодательстве.

2 О Правительстве Российской Федерации: Федеральный Конституционный закон от 17 декабря 1997 г. №2-ФКЗ // Собрание законодательства РФ. 1997. №51. Ст. 571.

Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: Федеральный закон от 6 октября 1999 г. №184-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1999. №42. Ст. 5005.

О системе государственной службы в Российской Федерации: Федеральный закон от 27 мая 2003 г. №58-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2003. №22. Ст. 2063.

3 Об утверждении положения о Министерстве природных ресурсов Свердловской области: Постановление Правительства Свердловской области от 2 апреля 2004 г. №220-ПП // Собрание законодательства Свердловской области. 2004. №4. Ст. 162.

 

  • Местное самоуправление


Яндекс.Метрика