Чиновничество как особая социально-профессиональная группа: по материалам российской дореволюционной социологии

Чевтаева Н.Г.

Практика реформирования государственного управления показывает, что без изучения специфики бюрократического аппарата, без учета интересов его личностной основы, то есть чиновничества как особой социально-профессиональной группы - трудно рассчитывать на успех осуществления каких-либо реформ.
Современная социология чиновничества призвана восполнить явный дефицит знаний в этой сфере, раскрыть "внутреннюю кухню" этой специфической группы, от профессионализма которой непосредственно зависит процесс преобразования государственного управления. Важным подспорьем в современном научном поиске становится творческое усвоение и полномасштабное переосмысление уроков и итогов российской дореволюционной социологии "служивого сословия" чиновничества.

 Н.Г. Чевтаева<br>
 

В настоящее время наблюдается всевозрастающий интерес современных российских социологов к творческому наследию отечественной дореволюционной социологии чиновничества второй половины XIX века - начала XX века. Обращение современных социологов к творческому наследию своих предшественников, теоретико-методологическая рефлексия современной социологии чиновничества по отношению к своему основанию помогает лучше понять истоки нынешних проблем реформирования государственного управления. Речь идет не о простом возвращении к истокам, не о движении мысли вспять. Сегодня российская социология чиновничества с учетом исторического опыта реактуализирует, т.е. вводит в полноценный научный оборот современности идеи и взгляды тех отечественных социологов, которые во многом предвосхитили своих именитых западных коллег, оказали значительное воздействие на весь ход развития мировой социологии и в тоже время, в силу специфики зигзагов российской истории (особенно когда социология чиновничества, социология номенклатуры угодили в зону официального идеологического "табу"), незаслуженно оказались на периферии социологического знания.

Достаточно продолжительный период запретов социологии чиновничества сформировал ряд стереотипов. До сих пор достаточно устойчива идеологема, трактующая всякое проявление интересов чиновничества как противоречие этого "послушного инструмента" власти с интересами общества, как коррупцию, бюрократизм, злоупотребление служебным положением. Согласно этой идеологеме, чиновничество - по определению - не должно иметь своих интересов, поскольку оно призвано обслуживать интересы государства, населения. Подобного рода упрощенная схема может быть принята не более как популистский лозунг, имеющий весьма отдаленное отношение к жизненным реалиям.

История становления российской социологии чиновничества - яркая демонстрация того, что поиски путей реформирования государственного управления должны быть неразрывны с социологическим анализом специфики той социально-профессиональной группы, которая призвана эти реформы реализовывать. Осознание этого непреложного обстоятельства приводит к тому, что чиновничество начинает рассматриваться не как некий статичный институт и аморфная, безликая масса, а именно как особая социально-профессиональная группа.

Важно заметить, что поиски именно социологического аспекта в исследовании этой особой социально-профессиональной группы складывались весьма непросто. Чиновничество традиционно являлось объектом внимания многих наук. Историки, юристы, политологи - каждый со своих позиций - изучали и анализировали специфику чиновничества. Впрочем, трудности, которые переживала становящаяся социология чиновничества, были сродни тем сложностям, которые испытывала зарождающаяся российская социология в целом. Вместо того чтобы иметь свою отдельную и неприкосновенную область исследования, отмечал Б. Кистяковский, социология "наводнена чужими проблемами и перевернута на собственной почве"1 . Многие элементы из области социологического миропонимания можно обнаружить в философии, истории, праве, экономике и др. Не случайно в отечественной литературе2 первый этап становления социологии чиновничества - конец XIX века - связывают с деятельностью так называемых "социологизирующих правоведов" государственной школы, представленной работами Н. М. Коркунова, А. Д. Градовского, К..Д. Кавелина, Е. Карновича, Б. Н. Чичерина.

В рамках этой школы мы не найдем эмпирических исследований группы чиновничества, но именно здесь, как нам представляется, складывается методология социологического подхода, задаются приоритеты, которые будут определять дальнейшее направление развития социологии чиновничества.

Важно подчеркнуть, что в рамках государственной школы государственно-административная система представлена в ее историческом развитии, подчеркивается ее социальная обусловленность. Определяя соотнесение общества и государства, государственно-правовая социологическая теория выдвигала на первый план государственное начало, в котором видели стержневую идею русской истории, ее главное отличие от истории западноевропейских стран. "Отличительная черта русской истории, - писал в 1862 г. Б.Н. Чичерин, - в сравнении с историей других европейских народов, состоит в преобладании начала власти. Власть расширяла, строила и скрепляла громадное тело, которое сделалось русской империей"3 . Ту же мысль о приоритете государства в общественной жизни и могуществе бюрократии находим у другого крупнейшего представителя государственной школы - К.Д. Кавелина. Поскольку в "Европе все делалось снизу, а у нас сверху"4 . В истории русских правовых институтов личность заслонялась семьей, общиной, государством и не получила своего правового определения5 .

В этой взаимосвязи общества и государства бюрократию Б.Н. Чичерин трактует как совокупность слуг государства. Им была разработана теория "закрепощения сословий государством". Он полагал, что в условиях господства натурального хозяйства, слабого развития товарно-денежных отношений мобилизация материальных и человеческих ресурсов осуществлялась за счет раскладки государством повинностей по различным слоям населения. "Все подданные укреплены таким образом к местам жительства или к службе, все имеют своим назначением служение обществу. И над всем этим господствует правительство с неограниченной властью"6 .

Констатация факта всесилия власти в российской истории могла привести к поиску революционного способа борьбы с ней, именно по этому пути пошло марксистское направление социологии. Государственная школа предлагает другой путь. Продолжая традиции российской немарксистской социологии, Б.Н. Чичерин отдавал приоритет эволюционному способу решения социальных проблем. Он решительно отстаивал для России путь общественного согласия, позволяющего осуществлять преобразования с сохранением всего жизнеспособного из прежнего уклада. Этот пафос был вполне созвучен настроениям русских немарксистских социологов. Идея солидарности приобрела большое значение в русской социологической мысли. В работах П. Лаврова, Н. Михайловского, Ковалевского и многих других немарксистских социологов отрицалась идея классовой борьбы как двигателя истории, ей противопоставлялась идея солидарности. Обосновывая свой тезис, Н. Михайловский, в частности, подчеркивал, что дарвиновский закон борьбы за существование не имеет универсального характера, отношения между индивидами одного вида держатся не на борьбе, а на сотрудничестве. Они, чтобы выжить, стараются слить вместе свои силы, образовать простую кооперацию. Тем более несостоятельно, говорит он, признавать борьбу внутри общества, поскольку люди стремятся к достижению осознанных целей7 . Наилучшее положение общественного организма - объединение целостных личностей принципом взаимопомощи и солидарности, что может стать наиболее действенным источником социального развития.

Еще более определенно высказывался П. Лавров. Определяя объект социологии, он отмечает: "Социология изучает и группирует повторяющиеся факты солидарности между особями человеческого общества и стремится открыть его законы"; "Она ставит себе теоретическую задачу понять формы солидарности и процессов, совершающихся при количественном изменении этих форм"8; "Социология есть учение о формах солидарности при различной степени развития этих особей и форм общежития"9 .

Можно согласиться с оценкой П. Сорокина, который считал подобное ограничение предмета социологии изучением одних явлений солидарности узким и однобоким, поскольку наряду с солидарностью нам даны и явления антагонизма, борьбы и вражды10 . Признавая справедливость упреков П. Сорокина, представляется, тем не менее, важным подчеркнуть значимость солидарности не в качестве всеобъемлющего предмета социологии, а в качестве значимого общественного феномена, определяющего ценностные приоритеты общественного развития, направления социологического анализа.

Пафос солидарности, а не борьбы нацеливал общественную мысль на поиски путей договоренностей между обществом и государством. Социология чиновничества развивается в русле этой парадигмы, стремясь к преодолению социальных конфликтов, выступая своеобразной социальной инженерией (изначально противостоящей революционному пафосу марксизма), ищет пути реформирования государственного управления, а следовательно, и изучения "внутренней кухни" функционирования государственного аппарата.

Это направление социальной инженерии четко прослеживается в наследии К. Кавелина. В его текстах содержится оригинальный взгляд на социальную природу бюрократии. Она всесильна, ей нет противовеса, а потому с ней следует считаться. В статье "Бюрократия и общество" К. Кавелин высказывает суждения, которые, как представляется, могли бы разделить сегодня многие специалисты, работающие в системе государственного управления: "Во все времена величайшая ошибка и несчастие правителей заключалось в том, что они уединялись, давали себя окружить непроницаемой стеной приближенных и мало-помалу, по необходимости начинали глазами этих приближенных смотреть на вещи и на людей"11 .

Анализируя причины "недостатка единства в правительственных мероприятиях, произвола и беззакония, на который все жалуются", К. Кавелин отмечает: 1) при самодержавном правлении только тот и имеет силу и влияние, кто докладывает самому государю, а именно министры, другие же коллегиальные учреждения - Сенат, Государственный Совет и Комитет Министров такой силы не имеют; 2) тон в управлении задают те, кто "всю свою жизнь провел в положении правящих, а не управляемых, смотревших на дело сверху вниз, а не снизу вверх. Отсюда неизбежная односторонность в суждениях и взглядах этих лиц, исключительно наполняющих наши высшие государственные учреждения". Исследователь предлагает реформировать государственные учреждения, обеспечить публичность, право возбуждать законодательные и "общие административные вопросы" передать совещательным органам верховной власти, а не исполнительным. Причем в их состав необходимо ввести "на правах членов и в равном с ними числе выборных от губернских земств, избирать не по сословию, званию, слою и кружку, а самых способных, честных людей, хорошо знающих свой край, его нужды и опытных в делах управления". Такая мера даст власти "возможность услышать мнение не только тех, которые управляли или управляют, но и тех, кто состоит под управлением в губерниях и испытали его на себе"12 . Коренную реформу государственных учреждений, как считал К. Кавелин, нельзя совершить вдруг, но медлить с установлением оснований "правильной, систематически-стройной организации высшего, среднего и низшего управления государством" никак не следует.

Реформаторские идеи высших эшелонов государственного управления - губернаторской власти - находим в очень добротных исследованиях И.А. Блинова. В своей работе "Губернаторы. Историко-юридический очерк" он подчеркивает, что "основной функцией губернатора как представителя высшей правительственной власти в губернии является охрана прав самодержавия". Анализируя положение губернаторов в последней четверти ХIХ в., исследователь пришел к выводу, что реформы 60-70-х гг. увеличили их значимость в местных органах государственного управления13 .

Схожую тенденцию отмечал другой исследователь Н.И. Лазаревский, указывая, что после буржуазных реформ 60-70-х гг. XIX в. в губернской администрации наблюдались разобщенность и ведомственная раздробленность. Вместе с тем, Н.И. Лазаревский отмечал растущую активность губернатора в области надзора за "благонадежностью" должностных лиц. По его словам, положение губернаторов как начальников полиции дает в их руки громадную власть14 .

Русская государственная школа все больше эволюционировала к социологизации. Если у Б. Чичерина и К. Кавелина тема бюрократии рассматривается, главным образом, в правовом аспекте, то А.Д. Градовский дает ряд определений, соответствующих социологическим представлениям. Социологический в основе своей подход к праву и государству сделал возможным рассмотрение им социальных институтов, учреждений, истории управления как конкретно-исторических проявлений отношений собственности, власти и личности.

А.Д. Градовский акцентирует внимание на управленческой функции государства и бюрократии. Бюрократия предстает как "система лиц, между которыми распределены отдельные части управления и которые расположены таким порядком, что низшие поглощаются высшими, не оставляя никакого следа своей деятельности"15 .

Позже он подчеркивает специфику этой социальной группы, определяя бюрократию как "особый организм должностей, даже особый класс лиц, резко выделенный из остального общества и связанный исключительно с центральной властью"16 .

В работах А.Д. Градовского мы еще не найдем детального социологического анализа специфики чиновничества как особой группы, "класса", но ценна уже сама постановка проблемы, обращающая внимание исследователей на необходимость изучения особенностей социальной группы чиновничества, что нашло свое отражение на следующем этапе развития социологии чиновничества.

Второй период развития социологии чиновничества, продолжавшийся два первых десятилетия XX в., характеризуется четким выделением специфики социальной группы чиновничества и развернутыми эмпирическими исследованиями ее особенностей с использованием собственно социологических методов, арсенал которых был уже наработан в русской социологии. М. Ольшевский, Б. Бразоленко, М. Александров, В. Ивановский, В. Мачинский, Н. Рубакин, М. Батыров, П. Берлин стали с помощью статистики и анкет изучать по разным индикаторам (доходы, образование, служебная мобильность, статусы, интересы) стратификацию чиновничества как профессиональной группы, антагонизмы внутри ее, ресурсы пополнения, связи с классово-сословной структурой русского общества, особенности социальной психологии и т.п.17 .

Методологическую парадигму задает позиция В. Ивановского, который в духе идей А.Д. Градовского нацеливает социологию на анализ чиновничества как особой группы, или, по его выражению, самостоятельного общественного "класса". "С социологической точки зрения, - замечает В. Ивановский, - бюрократия является самостоятельным общественным классом, возникающим и развивающимся согласно со всей совокупностью условий социальной жизни. Природа бюрократии характеризуется господством в ней юридического элемента и той связью, которая существует между бюрократией и организацией власти в обществе. Этими двумя признаками бюрократия как самостоятельный общественный класс отличается весьма существенно от всех прочих классов; благодаря им она призвана играть в современном культурном обществе весьма выдающуюся роль"18 .

От всех других социальных слоев и групп, общественных классов и сословий бюрократия отличалась рядом специфических черт: тесной связью с организацией правительственной власти в обществе, четкими, иерархически построенными социальными ролями, закрепляемыми рангами, единообразным толкованием административных норм, разбегающихся от центра во всех направлениях бюрократического организма, стройностью целого и подвижностью частей, внутренней планомерностью деятельности, быстрым количественным ростом состава, даже в условиях социальных кризисов, и особой групповой психологией19 .

Выделение специфики социальной группы чиновничества стимулировало проведение детальных эмпирических исследований.

У чиновников в начале XX в. появляются специализированные издания, где чиновники-практики, исследователи могли выступить в своеобразной роли экспертов государственного управления (что само по себе было революционным шагом, поскольку долгое время чиновникам принимать участие в печати категорически запрещалось). Журналы стали осуществлять многочисленные анкетные исследования о положении чиновничества. С 1911-го по 1917 г. выходят как специализированные, так и более популярные в социокультурном отношении издания: "Почтово-телеграфский вестник", "Полицейский вестник", "Вестник чиновника", "Новая тропа", с 1912 г. в столице начала выходить ежедневная газета "Чиновник", журнал "Спутник чиновника", выходивший с 1911 г., а с 1913 г. он начал выходить с подзаголовком "Товарищеский журнал чиновников всех ведомств". В 1913 г. журнал в серии публикаций выступил с очень важной инициативой проведения Всероссийского съезда чиновников, аналогичного учительскому съезду20 . В журнале было рассказано о ряде съездов чиновников в западноевропейских странах - Франции, Бельгии и др. Собранные и систематизированные редакцией материалы о положении рядового чиновничества по запросу Государственной Думы были переданы ей для принятия соответствующих законов. Редакция решила провести публичные лекции по этим вопросам в ряде городов России. Сюжеты лекций были весьма интригующими и вполне могут составить конкуренцию нынешней программе обучения специальности "Государственное и муниципальное управление":

"Что такое рядовой чиновник?", "Расслоение и антагонизмы в среде чиновничества", "Женщина-чиновник", "Взаимоотношение общества и рядового чиновника - отношение Государственной Думы, общей прессы и государства к рядовому чиновнику", "Зарождение самодеятельности рядового чиновничества и ее формы - взаимопомощь, клубы, кооперативы, профессиональная печать", "Социальная психология, интересы и стремления рядового чиновничества, его социальные перспективы"21 .

Этот круг вопросов и лег в основу проведения эмпирических исследований специфики социальной группы российского чиновничества.

В зарождающейся российской социологии чиновничества постепенно выделялись объект и предмет собственно социологического анализа в этой сфере. Характеризуя объект социологического анализа российской дореволюционной социологии чиновничества, можно заметить его избирательность. Российское чиновничество само по себе было достаточно сложно дифференцировано и неоднородно как в социальном, образовательном, так и в имущественном отношении. Социологический анализ различных слоев российского чиновничества также оказался неравномерен, поскольку различные категории, страты, ранги чиновничества изучались социологами далеко не в равной степени. Почти не было исследований по церковной бюрократии, по военной бюрократии были, но не очень много. Подавляющая доля социологической литературы приходится как раз на исследования гражданских государственных чиновников, большинство из которых находилось на низших ступенях служебной лестницы и принадлежало к непривилегированным сословиям. Именно они, рядовые чиновники гражданской службы, становятся объектом внимания российской дореволюционной социологии чиновничества.

Предметное поле социологии чиновничества на этом этапе определялось следующими вопросами: стратификация российского чиновничества; особенности социального и материального положения различных групп чиновничества; каналы пополнения и механизмы воспроизводства данной социальной группы; варианты вертикальной мобильности чиновничества; специфика мотивации чиновничества, система наказаний и поощрений; характер внутригрупповых отношений (конфликты и сплоченность) и межгрупповых отношений; дисфункциональные моменты бюрократического управления, объясняющие причины негативного отношения населения к чиновничеству и поиски путей совершенствования работы аппарата.

Из всего многообразия эмпирических исследований выделим лишь некоторые, наиболее яркие моменты, которые могут вызвать аналогии с сегодняшней ситуацией.

Стратификация чиновничества изучалась по ряду критериев: размеры и формы доходов, политическая ориентация, образование и вид ранга (чины). По этим критериям российское чиновничество начала XX века делилось на три слоя - низший, средний и высший.

Данные, собранные в опросах "Спутником чиновника", касались неравномерной оплаты чиновничьего труда, разной продолжительности рабочего дня по разным канцеляриям, нерегулярности отпусков, произвола в оплате пенсий. Анкеты зафиксировали, что неудовольствие канцелярских служителей вызывали не столько уровень оплаты, сколько произвол в оценке труда и сильная дифференциация в размере жалованья. Оклады российских чиновников не были фиксированными. Жалованье назначалось начальством "по трудам и достоинству" из сумм, выделяемых на канцелярские расходы. Историки описывают типичные примеры, когда многие чиновники с низкими окладами, особенно канцеляристы, служили лакеями, кучерами, сторожами и швейцарами. Как правило, эта работа была более оплачиваемой, чем государственная служба22 .

Существовала огромная разница в окладах высших и низших категорий гражданских служащих. Жалованье губернатора раз в 30 и более превышало жалованье канцелярского служителя. Даже если взять только одно жалование, писал Е. Карнович, то расхождения в оплате труда высших и низших слоев российского чиновничества были самыми большими в мире - десятки тысяч рублей в год у первых и меньше сотни рублей у вторых23 .

По мнению профессора психологии М. Владиславлева, разница в должностных окладах, помимо сословных и имущественных различий, накладывала свой отпечаток на отношения между чиновниками: "Младший делопроизводитель, получая в семь раз меньше, чем директор департамента, должен питать к нему удивление с высокими степенями уважения; наоборот - чувство директора к младшему делопроизводителю, если последнего не спасает ум, образование или происхождение, должно быть родственно презрению"24 .

Описывая проблему социального расслоения канцелярского социума, чиновники ставили вопрос о необходимости и способах реформирования государственных учреждений. В статье, красноречиво названной "Рабы", Т. Ардов писал о распрях и конфликтах в самом административном аппарате (кстати, в опросах и журнальных публикациях чиновничьи низы часто осознанно определяли себя словами "плебеи", "парии", "пасынки России"): у нас быть мелким чиновником - глубочайшее унижение. "Много еще реформ нужно России, но прежде чем приступить к ним, нужно совершить одну реформу: нужно реформировать самый тот аппарат, который проводит в жизнь все эти реформы, законы и мероприятия правительства. Необходимо сделать положение русского чиновника хотя бы только сносным"25 .

Эту ситуацию хорошо понимал наш великий реформатор - председатель Совета министров статс-секретарь П.А. Столыпин. Он предостерегал против огульной критики чиновников: "У нас принято на них валить все зло русской жизни. Между тем я лично близко знаком с русским чиновником и могу сказать, что он вовсе не так уж плох. Чиновники и землевладельцы - часто одни и те же лица. Сегодня он помещик, завтра - чиновник"26 . В 1910 г. на одном из заседаний Третьей Государственной Думы П.А. Столыпин произнес прочувствованную речь о поразительно тяжелой жизни низших чинов губернских канцелярий, что находится в противоречии с идущими в стране реформами.

Журнал "Спутник чиновника" собрал богатейший анкетный материал, позволяющий проследить специфику мотивации и каналы рекрутирования на государственную службу. Анализ каналов рекрутирования на государственную службу показал, что бюрократия носила характер открытой системы в пополнении ее низшего и среднего слоя и почти кастово-замкнутой - у высшего слоя.

Данные опросов свидетельствовали, что для нижнего и среднего слоя, несмотря на множество минусов, чиновничья служба давала обширные преимущества сравнительно с прочими частными и общественными профессиями и занятиями - стабильные оклады, премии и пенсии, чины и ордена, после достижения определенного ранга - дворянство.

Для высшего слоя чиновничества (это, как правило, крупные землевладельцы, промышленники, родовитые дворяне и, конечно же, фавориты) мотивация иная: жалование - не единственный и даже далеко не главный источник доходов, и поэтому служба - средство для достижения совершенно иных целей, чем просто выживание, а именно - для приобщения к общественной власти в интересах крупного землевладения и торгово-промышленного капитала27 .

Опросы, проведенные редакцией журнала "Спутник чиновника", выявили некие парадоксы в мотивации чиновников: многие ненавидели свою службу и одновременно боялись потерять ее, презирали своих начальников и одновременно подхалимствовали перед ними.

Наибольшее неудовлетворение, как показали результаты опросов, вызывал пресловутый "третий пункт", или официально - статья 788 "Устава о службе гражданской", принятого в 1857 г., которая гласила: "Чиновников, кои по убеждению начальства неспособны к исполнению возложенных на них должностей... представляется уволить по своему усмотрению..." Начальство могло не объяснять причину увольнения, пострадавший получал "волчий билет" и лишался права на пенсию28 . Следующая, 789 статья устава уточняла, что уволенные чиновники не имеют права жаловаться, обращаться ни в суд, ни в Сенат, ни тем более в канцелярию Его Императорского Величества, где их жалобы просто не будут "приниматься к рассмотрению".

По определению Н.А. Любимова, "государственная идея приняла исключительную форму начальства: в начальстве совмещались закон, правда, милость и кара"29 . "Третий пункт" заставлял чиновников видеть в лице собственного начальства власть, стоящую как бы выше закона, и принуждал к боязливому повиновению всем, даже иногда незаконным предписаниям его. И назначение на должность, и увольнение целиком зависели от воли начальников: вся судьба чиновника находится в руках "начальника"30 . "Узаконенный произвол", легший в основу служебного права чиновничества, упорно сохранялся до Февральской революции.

"Третий пункт", резюмировали опросы, необходимо отменить как можно быстрее: право увольнения нужно передать "дисциплинарному суду" или "дисциплинарному комитету", в котором участвовали бы с правом голоса чиновники, избранные из своей среды. Чиновники подчеркивали, что "при этом пусть ответственность будет даже усилена, но строго определена под условием непременно гласного рассмотрения в Комитете дела о виновности чиновника с предоставлением ему права требовать над собою следствия и суда в общем судебном порядке и с сохранением присвоенного содержания в течение хода дела впредь до провозглашения окончательного судебного приговора"31 . Одно только предоставление младшему права защиты своей чести "ставит старших в еще более сжатые рамки, хотя и соответственно строгого, но в то же время справедливого отношения"32 .

Не меньшим нареканиям со стороны чиновничества подвергся и так называемый "второй пункт", по которому ущемлялись права чиновников женского пола, включая запреты за время службы на вступление в брак, заведение детей и т.п. "Почему девственность чиновниц так волнует начальство?" - недоумевали многочисленные критики этого вида бюрократического "полового подбора".

Исследователи обратили внимание на выработку в среде бюрократии особого типа личности, сочетающего в разных комбинациях и степени как положительные (дисциплинированность, трудолюбие, стремление к порядку), так и отрицательные свойства (психологическую инертность, боязнь нововведений, культ вышестоящего начальства). Достаточно вспомнить советы опытного чиновника у А. Зарудного, даваемые младшему собрату, поступающему на службу: просителей выслушивать терпеливо, но отвечать им в самых неопределенных выражениях: дело ваше рассматривается, дано предложение, послан запрос; "пусть незнакомо будет для вас сострадание к несчастному"; "берите сторону сильного и прослывете правдивым человеком"; "никогда не делайте того, что нужно делать, а делайте то, что желает высшее начальство"; "никогда не говорите определенно: на основании такого-то закона, говорите неопределенно: на законном основании"33 .

В данных анкетного опроса обнаруживаются дисфункциональные стороны управления и предложения чиновников по его модернизации. Журнал "Спутник чиновника" в анкетных опросах выяснял мнение чиновников о причинах негативного отношения населения к чиновничеству. Среди причин, обусловливающих недоверие населения к чиновничеству, называлась неудовлетворительная организация сложнейшей административной машины. Это выражалось, в частности, в отсутствии моральных запретов внутри чиновничества, взяточничестве, растратах казенных денег, продаже должностей, в отсутствии серьезного социального контроля со стороны общества за деятельностью чиновников и наличии контроля только сверху - в виде эпизодических ревизий, что было источником беззакония34 . В условиях министерского управления контроль за деятельностью должностных лиц существовал в основном на бумаге. Поэтому в губернских учреждениях особенно ценилось умение чиновника писать. "Оно состояло, - отмечали исследователи, - преимущественно в умении "отписаться", то есть сказать о каком-либо щекотливом предмете нечто такое, чему можно было придать любой смысл, и от чего, при случае, предстояла возможность и совсем отказаться. Такое искусство ценилось очень высоко35 .

Обобщая анализ изъянов государственного управления, чиновники как люди, знающие систему изнутри, формулировали ряд достаточно конкретных рекомендаций и предложений. Назовем некоторые из них, не потерявшие актуальности и для современного этапа реформирования государственной службы.

Исправить или ослабить общественное нерасположение к чиновничеству можно в первую очередь предоставлением населению большей доли самоуправления, что поможет ему понять сложность управления общественными делами.

Далее следует улучшить материальное положение чиновничества, что позволит правительству отбирать более пригодных и достойных чиновников, которых будет привлекать хорошее денежное содержание36 . Использовав зарубежный опыт, необходимо открыть чиновникам кредит в государственном банке, ввести бесплатную, как у офицеров, медицинскую помощь, бесплатное обучение детей, размеры пенсий и единовременного выходного пособия поставить в строгую зависимость от выслуги лет и наград за время службы, организовать жилищные кооперативы. И самое главное - создать профессиональные союзы чиновников с правлением, которое избиралось бы путем тайной и равной подачи голосов. Именно правление стало бы посредником между властями и рядовой массой чиновников в деле решения различных профессиональных вопросов.

Необходимо также создавать условия, позволяющие объективно оценивать профессионализм чиновника. Предлагавшийся выход - систематическое участие чиновников в организации своей деятельности, создание специальных комиссий по приему на работу и повышению чинов в каждом учреждении и время от времени повторяющаяся проверка профессиональной подготовки и умения выполнять управленческие функции. Этот контроль, включающий конкурсы на замещение должностей, специальные программы теоретических и практических знаний управления и особые экзаменационные комиссии, должен быть обязательно установлен в законодательном порядке.

Понимая значимость совершенствования системы управления, чиновники указывали на необходимость создания курсов новейшей технологии управления, чтобы труд чиновников совершенствовался, а не подчинялся шаблону, "шел рядом с жизнью и наукой, не отставая от них"; проведение специальных общих собраний чиновников для обмена своими познаниями и взаимной критики существующих приемов работы, если они устарели 37 . Каждому чиновнику не только должно быть дано право, но и вменялось бы в обязанность "указывать все недочеты деятельности учреждения и способы усовершенствования этой деятельности"38 .

Порой удивительно, насколько рекомендации современных аналитиков и реформаторов системы государственной службы созвучны этим давним предложениям.

Подводя итоги предложенному нами процессу реактуализации наследия отечественных социологов чиновничества, хотелось бы еще раз подчеркнуть достижения российской социологии чиновничества, которые оказались надолго забытыми в последующий советский период ее развития, но принципиально важны в сегодняшней ситуации реформирования государственного управления.

Во-первых, исследователи обращают внимание, что, несмотря на неоднородность социальной группы (или, по их терминологии, "класса") чиновничества, можно говорить о ее специфических особенностях, отличающих ее от других групп, консолидирующих их в единую группу. При взгляде на чиновничество в целом, подводит итоги М. Батырев в своем исследовании "Что такое бюрократия?", невольно задумываешься, как могут столь разные по своему происхождению, положению, образу жизни элементы сливаться в один стройно действующий механизм? И ответил: причина единства в том, что чиновничество есть яркая иллюстрация группы по интересам, "материальные интересы всех чиновников совпадают". Все одинаково заинтересованы в сохранении социального "статус-кво", так как для одних он является единственным источником существования и выживания, а для других - могущественным средством удержания в своих руках политической силы и общественной власти39 .

Во-вторых, исследователи подчеркивали, что совместная деятельность чиновников вырабатывала набор специфических правил взаимодействия и взаимоотношений, которые требовали определенного типа личности. Сложилась ситуация, подчеркивал В. Ивановский, когда "член всякого класса может, при известных условиях, вступить в ряды бюрократии, при этом он теряет свое прежнее классовое естество" и становится частью какой-то надклассовой чиновничьей группы40 . Как бы продолжая эту мысль, один из ранних исследователей советского бюрократизма А. Новиков справедливо заметил: бюрократ не создает материальных и духовных ценностей, вещей и идей, он создает отношения41 . Знание специфики этих отношений помогало быстро адаптироваться на новом месте службы и освобождало от необходимости налаживать сеть социальных контактов.

В-третьих, исследователи истории российской социологии справедливо отмечают, что русские социологи во многом предвосхитили классические исследования феномена бюрократии, но в силу различных причин пальма первенства осталась не за ними. В частности, в работах В. Ивановского формулируются принципы бюрократической организации, во многом предвосхитившие идеи М. Вебера, но делает он это почти за 20 лет до публикации работы М. Вебера "Хозяйство и общество". Отметим, что именно в этой работе знаменитый немецкий социолог выдвинул теорию рациональной бюрократии, на которой до сих пор зиждется все здание современной западной государственно-административной управленческой мысли.

Сегодня, вчитываясь в строки интересных и поучительных поисков своих предшественников, современная российская социология чиновничества сверяет свои ориентиры научного поиска с их накопленным теоретико-методологическим опытом, который должен быть непременно востребован при реформировании нынешней системы российского государственного и муниципального управления. Пафос этого опыта - осознание необходимости социологического анализа чиновничества как особой социально-профессиональной группы со своими корпоративными интересами, жизненными устремлениями и ценностями, которые могут и должны быть сопряжены с векторами общественных преобразований.


1 Кистяковский Б.А. Предисловие к русскому переводу // Зиммель Г. Социальная дифференциация. М., 1909. С. VI-VII.

2 См. подробнее: Голосенко И.А., Зверев В.М., Лиоренцевич И.Г. Социологическая мысль в России: очерки немарксистской социологии последней трети XIX - начала XX века. Ленинград: Наука, 2003; Голосенко И.А.. Козловский В.В. История русской социологии XIX-XX вв. М., 1995; и др.

3 Струве П. Б.Н. Чичерин и его место в русской образованности и общественности. Впервые опубликовано: "Россия и Славянство", 1929. №5. Цит. по: Струве П.Б. Социальная и экономическая история России с древнейших времен и до нашего, в связи с развитием русской культуры и ростом российской государственности. Париж, 1952. С. 323-331.

4 Кавелин К.Д. О книге г. Чичерина "Областные учреждения в России в XVII веке" //Монографии по русской истории. Собр. соч., СПб., 1904. Т. 1. С. 566.

5 См.: Кистяковский Б.А. В защиту права (Интеллигенция и правосознание) // http://philosophy.ru/iphras/library/intel/kis.html.

6 Чичерин Б.Н. О развитии древнерусской администрации // Опыты из истории русского права. М., 1858. С. 383.

7 См.: Колосов Е.Е. Очерки мировоззрения Н.К. Михайловского. С. 157-166.

8 Лавров П.Л. Важнейшие моменты в истории мысли. М.: Типо-лит. В. Рихтер, 1903. С. 978-990.

9 Лавров П.Л. Опыт истории мысли // СПб.: Ред. журн. "Знамя". 1875. Т. 1. Ч. 1. С. 75-76.

10 См.: Сорокин П. Основные проблемы в социологии П.Л. Лаврова // Сорокин П. О русской общественной мысли. СПб. С. 65.

11 Кавелин К.Д. Бюрократия и общество // Собр. соч. Т. 2. СПб., 1904. С. 1067.

12 Кавелин К.Д. Бюрократия и общество // Собр. соч. Т. 2. СПб. С. 1071-1074.

13 Блинов И.А. Губернаторы. Историко-юридический очерк. СПб., 1905. С. 311.

14 Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. СПб., 1910. Т. 2. Ч. 1. С. 30-56.

15 Градовский А.Д. Высшая администрация России XVIII столетия и генерал-прокурор // Собр. соч. СПб., 1901. Т. 1. С. 160.

16 Градовский А.Д. Начала русского государственного права // Собр. соч. СПб., 1901. Т. 9. С. 457.

17 См. подробнее: Голосенко И.А. Феномен "русской взятки": Очерк истории отечественной социологии чиновничества // Журнал социологии и социальной антропологии. 1999. Т. 2. №3. С. 101-116.

18 Ивановский В. Бюрократия как самостоятельный общественный класс // "Русская мысль", 1903, №8. // Цит по: Ивановский В. Бюрократия как самостоятельный общественный класс (с сокращ.) // Вопросы экономики. 1989. №12. С. 122-123.

19 См.: Ивановский В.В. Бюрократия как самостоятельный общественный класс // Русская мысль. 1903. №8. С. 7-15.

20 Матвеев К. Всероссийский съезд чиновников // Спутник чиновника. 1913. №8. С. 16-17.

21 Подробнее см.: Голосенко И.А. Социальная идентификация рядового чиновничества в России начала XX века: историко-социологический очерк // Журнал социологии и социальной антропологии. 2000. №3. С. 130-140.

22 Писарькова Л.Ф. Российский чиновник на службе в конце XVIII - первой половине XIX века // Человек. 1995. №3.

23 Карнович Е. Русское чиновничество в былое и настоящее время // Спутник чиновника. 1911. №4. С. 1-2.

24 Владиславлев М. Психология: Исследования основных явлений душевной жизни // Зап. ист. филол. ф-та С.-Петербург. ун-та. СПб., 1881. Т. 7, ч. 2. С. 41.

25 Ардов Т. Рабы // Спутник чиновника. 1911. №13. С. 10.

26 Столыпин П.А. О современном положении России // Государственная деятельность председателя Совета министров статс-секретаря Петра Аркадьевича Столыпина: В трех частях. Часть 1. 1909 и 1910 гг. Составлено Е.В. Издание составителя. - СПб., 1911. С. 1-8. // Цит. по.: Россия и современный мир. 2002. №3 (360). С. 164-168.

27 Батырев М. Что такое бюрократия? М.: Народная мысль, 1906. С. 5-9.

28 Алексеев П. "Третий пункт" // Вестник права и нотариата. 1911. №37-38. С. 136-137.

29 Цит. по кн.: Пресняков А.Е. Российские самодержцы. М., 1990. С. 294.

30 Корве Л.В. Современный чиновник и его судьба. СПб. Элекстропечатня К.А. Четверикова. 1905. С. 38.

31 Корве Л.В. Современный чиновник и его судьба. СПб. Элекстропечатня К.А. Четверикова. 1905. С. 46.

32 Корве Л.В. Современный чиновник и его судьба. СПб. Элекстропечатня К.А. Четверикова. 1905. С. 37.

33 Зарудный А.С. Письмо опытного чиновника сороковых годов младшему собрату, поступающему на службу // Русская старина. 1899. №12. С. 543-546.

34 Кирпичников А.И. Взятка и коррупция в России. СПб.: "Альфа", 1997. С. 106-108.

35 Руководство к наглядному изучению административного порядка течения бумаг в России. М., 1858. С. 3-9.

36 Карнович Е. Русские чиновники в былое и настоящее время // Спутник чиновника. 1911. №1. С. 5.

37 Р.Н. Несовершенство приемов делопроизводства // Спутник чиновника. 1911. №1. С. 28-30.

38 К чему сводятся желания чиновничества // Спутник чиновника. 1912. №11. С. 9.

39 Батырев М. Что такое бюрократия? М.: Народная мысль, 1906. С. 2-4.

40 Ивановский В.В. Бюрократия как самостоятельный общественный класс // Русская мысль. 1903. №8. С. 93-94.

41 См.: Новиков А. Причины происхождения туманностей: Любительское исследование беспокойного человека. М.: Федерация, 1929.

  • История


Яндекс.Метрика