«Блюститель пользы государства и точного исполнения законов во вверенном ему крае…» от генерал-губернаторов к полномочным представителям: вертикаль власти в истории и современной России

Кодан С.В.

Пятилетие существования полномочных представительств Президента РФ - хороший повод взглянуть на проблему "центр-регионы" в ретроспективе и попытаться обозначить пути развития этого "старого-нового" института управления центральной власти регионами.
Именно поэтому автора интересует период XVIII - начала XIX столетий, властные тенденции которого и в первом веке третьего тысячелетия явно просматриваются, на новом витке судьбы нынешней России, хотя элементы экскурса в более дальнее прошлое и прогнозы на будущее также яляются составляющими анализа, начатого в предыдущей части статьи.

 С.В. Кодан
 


I. 1991 ГОД: ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ ИЛИ ПЕРЕДЕЛ ВЛАСТИ И СОБСТВЕННОСТИ ВМЕСТО РЕФОРМ?

1991 г. вновь до основания разрушил прежнюю систему взаимоотношений центра с регионами. Политическая структура управления, при которой государство было вспомогательным механизмом КПСС, формально-юридически перестала существовать. "Отделение партии от государства", конечно же, было знаковым событием действительно начавшихся реформ демократизации политической системы российского общества, переходом ее на основы плюрализма, многопартийности, свободы слова и т.п. Этот год стал временем перехода власти на местах к региональной политической элите, своими корнями связанной с прежними "партийно-хозяйственными корнями" и успешно приватизировавшей государственную собственность, а вместе с ней и власть в регионах. Разрешение выборов глав субъектов Федерации и закрепление региональных институтов власти местными конституциями и уставами локализовало региональное управление, а центральные институты власти утратили важнейшие рычаги прямого политического воздействия на периферию страны.

После "августовского путча" распоряжением Президента РСФСР от 31 августа 1991 г. №33-рп был введен институт президентского представительства и утверждено "Временное положение о представителях Президента РСФСР в краях, областях, автономной области, автономных округах, городах Москве и Ленинграде". В обязанности "президентского ока" вменялось не только предоставление главе государства информации о процессах в субъектах Федерации, но и контроль за ходом реализации федеральных программ на местах и использованием средств федерального бюджета и федерального имущества, координация деятельности федеральных органов, прием граждан и т.п.

Но… представители президента Б.Н. Ельцина создавали лишь видимость представления интересов центра на местах. А с законодательным закреплением получения согласия субъекта Федерации (президента, губернатора, главы администрации) на назначение руководителей основных правоохранительных органов на местах (прокуроров субъектов Федерации, начальников управлений органов внутренних дел, налоговой полиции, таможенных органов) система политического и государственного надзора стала локально закрытой от центра с максимальной возможностью "местечкового" манипулирования институтами центра на местах.

"Приватизация власти" на местном уровне усугублялась отсутствием действенных механизмов получения информации о реальном положении дел в различных сферах жизнедеятельности, эффективного пресечения нарушений законности в различных сферах и, что особенно важно, нарушением принципа неуклонного соблюдения Конституции РФ и федерального законодательства. Центр все более утрачивал возможности прямого воздействия на принятие в субъектах РФ каких-либо решений.

Именно в период президентства Б.Н. Ельцина взаимоотношения центра и регионов характеризовались непрекращающимися нарушениями взаимных обязательств, торгом по поводу распределения компетенции. Перекос властных полномочий в сторону региональной "политической элиты" в условиях неразвитости гражданского общества, механизмов общественного контроля, повышенной восприимчивости немалой части общества к политической демагогии (благо у "новых" лидеров была прекрасная партийно-хозяйственная выучка) привел к формированию системы органов народного представительства в регионах, через которые не составляло большого труда закрепить реальное положение вещей нормативно на уровне конституций и уставов субъектов Федерации и корректировать их под "любимого вождя".

Перекос же в сторону "местечкового выживания", игнорирование общенациональных интересов и необходимости выбираться из кризиса сообща привели к тому, что в манипулировании общественным сознанием на региональном уровне политическая карта "местного благоденствия" стала козырной и получение власти отдельным политическим лидером становилось делом политических технологий. Этому помог и Б.Н. Ельцин, который продекларировал тезис о расширении суверенитета субъектов до объема "сколько осилите" - читай "сколько проглотите".

Все это не могло не обозначить явно наметившихся тенденций к реальному, пока еще скрытому политическому распаду страны. К концу 1990-х гг. центр не обеспечивал общенациональные политические, управленческие и координирующие начала в деятельности Российской Федерации. Необходимость усиления федерального влияния на процессы в субъектах Федерации стала политической необходимостью, осознаваемой новым Президентом РФ В.В. Путиным и некоторыми лицами из его политического окружения.


II. 2000 Г.: "НОВЫЕ НАМЕСТНИЧЕСТВА" - АВТОРИТАРНОЕ ГОСУДАРСТВО ИЛИ РАЗУМНАЯ ЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ?

Институт полномочных и специальных представителей Президента РФ в России еще до президентства В.В. Путина органично вошел в систему организации власти. Едва ли кто-либо будет оспаривать необходимость представления интересов главы государства в российском парламенте, где в палатах Федерального Собрания присутствует в качестве связующего звена полномочный представитель Президента РФ. Такой же институт представления интересов главы государства существует и на уровне Конституционного суда РФ. Известен и институт специальных представителей Президента РФ по проблемным вопросам государственной деятельности - по обеспечению прав и свобод человека и гражданина в Чеченской Республике и по вопросам урегулирования осетино-ингушского конфликта. Думается, что такая форма участия Президента РФ в реализации своих полномочий оправдана и рациональна, и поэтому ее выбор и перенос на региональный уровень вполне оправдан и рационален в условиях необходимости укрепления государственности как на федеральном, так и на уровне субъектов Федерации.

13 мая 2000 г. последовал Указ Президента РФ №849 "О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе". Глава государства четко обозначил концептуальные положения реформы института регионального представителя центральной власти: "...в целях обеспечения реализации Президентом Российской Федерации своих конституционных полномочий, повышения эффективности деятельности федеральных органов государственной власти и совершенствования системы контроля за исполнением их решений постановляю" институт полномочных представителей Президента РФ в регионах Российской Федерации преобразовать "в институт полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах". При этом он утвердил в качестве приложения к указу "Положение о полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе" и перечень федеральных округов, а также дал ряд поручений Правительству и президентской Администрации о проведении организационных мероприятий по обеспечению работы полпредов. Одновременно прежние правовые акты, в частности Указ Президента Российской Федерации от 9 июля 1997 г. №696 "О полномочном представителе Президента Российской Федерации в регионе Российской Федерации", были объявлены утратившими силу.

Территория Российской Федерации была распределена на семь федеральных округов: Центральный (г. Москва), Северо-Западный (г. Санкт-Петербург), Северо-Кавказский, переименованный президентским указом от 21 июня 2000 г. №1149 в Южный (г. Ростов-на-Дону), Приволжский (г. Нижний Новгород), Уральский (г. Екатеринбург), Сибирский (г. Новосибирск), Дальневосточный (г. Хабаровск).

Распределение субъектов по территориям созданных федеральных кругов объяснить довольно трудно. Оно не соответствовало ни экономическому районированию, ни военным округам. Да и субъектное закрепление территорий не пропорционально. Так, если в Центральном федеральном округе 17 субъектов РФ - Белгородская, Брянская, Владимирская, Воронежская, Ивановская, Калужская, Костромская, Курская, Липецкая, Московская, Орловская, Рязанская, Смоленская, Тамбовская, Тверская, Тульская, Ярославская области, то в Уральском 6: Курганская, Свердловская, Тюменская, Челябинская области и Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа.

Правовой статус президентского представителя определяет "Положение о полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе", которое было утверждено Указом Президента РФ от 13 мая 2000 г. №849 и подвергалось незначительной корректировке указами 2000-2005 гг. Данный документ определяет положение полномочного представителя в нескольких плоскостях.

Прежде всего, "полномочный представитель Президента Российской Федерации в федеральном округе… является должностным лицом, представляющим Президента Российской Федерации в пределах соответствующего федерального округа", где "обеспечивает реализацию конституционных полномочий главы государства". Одновременно он "является федеральным государственным служащим и входит в состав Администрации Президента Российской Федерации". При этом вопрос о назначении конкретного лица на данную должность решается самим Президентом по представлению руководителя президентской администрации.

По своему положению в системе исполнительной ветви власти в РФ полномочный представитель как раз и представляет одну из семи точек опоры вертикали власти в регионах. Это обеспечивается тем, что он "непосредственно подчиняется Президенту Российской Федерации и подотчетен ему", а срок полномочий связан с решением президента, но не может превышать срока полномочий своего патрона. За руководителем Администрации Президента РФ закрепляется определение порядка "взаимодействия между полномочными представителями и их аппаратами и другими подразделениями Администрации". При этом представитель Президента, естественно, связан лишь федеральным законодательством и "в своей деятельности руководствуется Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации, распоряжениями и иными решениями Руководителя Администрации Президента Российской Федерации".

И хотя полномочный представитель самостоятельно организует работу подчиненного ему аппарата - "имеет заместителей, распределяет между ними обязанности и руководит их деятельностью", федеральный центр сохраняет за собой основные рычаги кадрового обеспечения деятельности президентского представительства в округе с достаточно высокой ролью в этом процессе руководителя Администрации Президента РФ. Так, "назначение на должность заместителей полномочного представителя, освобождение их от должности, а также применение к ним мер поощрения и дисциплинарного взыскания осуществляются Руководителем Администрации Президента Российской Федерации". При этом "заместители полномочного представителя являются федеральными государственными служащими и входят в состав Администрации Президента Российской Федерации". Таким образом осуществляется своеобразное "двойное" управление самим представительством и обеспечивается его реальная подконтрольность центру.

Основные направления деятельности полномочного представителя президента и его компетенция исходят из его положения в системе вертикали исполнительной власти во главе с Президентом РФ и создают своеобразный территориальный уровень верховной исполнительной власти с делегированием ему определенных, хотя и значительно ограниченных, с точки зрения принятия решений, функций представительства интересов федерального центра в отдельных регионах.

Говоря об основных задачах и компетенции полномочного представителя в федеральном округе, необходимо обратить особое внимание именно на его роль проводника политики и государственной деятельности главы государства на закрепленных за округом территориях. Это подчеркивается положением о том, что в числе первоочередных задач на представителя Президента возлагается "организация в соответствующем федеральном округе работы по реализации органами государственной власти основных направлений внутренней и внешней политики государства, определяемых Президентом Российской Федерации". Далее идет "организация контроля за исполнением в федеральном округе решений федеральных органов государственной власти" и активное использование одного из главных рычагов управления страной - "обеспечение реализации в федеральном округе кадровой политики Президента Российской Федерации". Эти функции позволяют в большей степени (но не исчерпывающей) отнести данный институт к системе президентского контроля1.

Но, пожалуй, главной задачей полномочного представителя является осуществление функций, которые вызывают наибольшее раздражение некоторых представителей "местечковой элиты" - это сбор и обобщение информации о реальном положении дел в регионе. Именно здесь "президентское око" становится неоценимым источником сведений, необходимых для принятия решений на общефедеральном уровне. Не случайно глава государства в достаточно скупых по объему, но емких по содержанию положениях прописывает такую задачу полномочного представителя, как "представление Президенту Российской Федерации регулярных докладов об обеспечении национальной безопасности в федеральном округе, а также о политическом, социальном и экономическом положении в федеральном округе, внесение Президенту Российской Федерации соответствующих предложений". Для этого он имеет право "запрашивать и получать в установленном порядке необходимые материалы от самостоятельных подразделений Администрации Президента Российской Федерации, от федеральных органов государственной власти, а также от органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, организаций, находящихся в пределах соответствующего федерального округа, и от должностных лиц".

С целью повышения эффективности деятельности институтов исполнительной власти в регионах на полномочного представителя Президента в федеральном округе возлагается реализация ряда функций, свойственных самому Президенту на уровне федерального центра. И в качестве первой и наиболее значимой выдвигается задача обеспечения согласованной деятельности федеральных государственных органов на уровне регионов. Поэтому важным моментом в деятельности полномочного представителя становится его роль координатора "деятельности федеральных органов исполнительной власти в соответствующем федеральном округе".

Следует подчеркнуть особо выделенную значимость функции координации полномочным представителем деятельности многочисленных, ведомственно разобщенных и нередко дублирующих функции правоохранительных органов. В условиях, когда право согласования назначения прокуроров и начальников МВД (ГУВД-УВД) субъектов РФ было возвращено (хотя едва ли это рационально) в компетенцию их руководителей (президентов, губернаторов, глав администрации), роль представителя президента в фактическом руководстве структурами правоохраны на территориальном уровне значительно возросла с получением фактически главнейших рычагов влияния на них через оценку деятельности и кадровые назначения. С представителем Президента, например, согласовываются "направляемые в федеральные органы исполнительной власти органами государственной власти субъектов Российской Федерации, находящимися в пределах федерального округа, представления" на присвоение "высших специальных званий" должностных лиц правоохранительных органов и высших воинских званий (здесь определенное представительство полномочий Президента РФ как главнокомандующего армией).

Функции президентского представителя по отношению к правоохранительной системе региона отражены в достаточно скупой формулировке: он "анализирует эффективность деятельности правоохранительных органов в федеральном округе, а также состояние с кадровой обеспеченностью в указанных органах, вносит Президенту Российской Федерации соответствующие предложения". И если исходить из широкого понимания термина "правоохранительные органы", к которым относятся прокуратура, суды, органы внутренних дел, таможенные органы, налоговая полиция, служба судебных органов, органы ФСБ и др., то фактический вес представителя Президента в регионе значительно возрастает, не говоря уже о стабильно сложившихся механизмах прямой зависимости федеральных правоохранительных органов от местных властей различных уровней.

Надо сказать, что "кадровый рычаг" президентского представителя в регионе в отношении руководителей федеральных структур также неплохо проработан. Он "согласовывает кандидатуры для назначения на должности федеральных государственных служащих и кандидатуры для назначения на иные должности в пределах федерального округа, если назначение на эти должности осуществляется Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации или федеральными органами исполнительной власти". Президентский представитель также может "вносить в соответствующие федеральные органы исполнительной власти предложения о поощрении руководителей их территориальных органов, находящихся в пределах федерального округа, и применении к ним мер дисциплинарного взыскания". Практически вся федеральная чиновная номенклатура в своем назначении становится в зависимость от мнения представителя Президента в федеральном округе, что вводит определенные гарантии реализации интересов центра на уровне персонализации должностных полномочий.

Отметим, что важное значение в этом отношении имели указы Президента РФ 2001-2004 гг., по которым "в целях создания дополнительных гарантий защиты личности от преступных и иных противоправных посягательств, обеспечения безопасности общества и государства, совершенствования руководства деятельностью органов внутренних дел Российской Федерации" были созданы окружные подразделения органов внутренних дел - Главные управления внутренних дел МВД России, руководители которых назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом РФ. В федеральных округах также сформированы соответствующие подразделения других федеральных министерств и ведомств страны - Генеральной прокуратуры, Министерства юстиции, Министерства финансов и др., деятельность которых усилила представительство исполнительной власти в регионах.

Подчеркнем, что особенно возросло значение полномочного представителя в условиях реформирования системы наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), кандидатура которого, в соответствии с изменениями от 29 декабря 2004 г. в Федеральный закон от 6 октября 1999 г. №184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (ст. 18), представляется Президентом РФ для рассмотрения органом государственной власти субъекта РФ. При этом Указ Президента РФ "О порядке рассмотрения кандидатур на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации" от 27 декабря 2004 г. №1603 и утвержденное им соответствующее положение определяют, что "кандидатуры на должность высшего должностного лица … субъекта Российской Федерации... представляются Президенту Российской Федерации Руководителем Администрации Президента Российской Федерации", а предложения по ним - "полномочным представителем Президента Российской Федерации в соответствующем федеральном округе".

Весьма важны и определенные координирующие и посреднические функции представителя Президента в формировании устойчивой системы федеративных отношений как в самом государственном механизме на федеральном и уровне субъектов Федерации, так и с институтами формирующегося в России гражданского общества. Не случайно Президент РФ подчеркивает, что полномочный представитель в округе "организует взаимодействие федеральных органов исполнительной власти с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, политическими партиями, иными общественными и религиозными объединениями". Одновременно указывается и на роль регионального президентского представителя в реализации экономических и социальных функций государства, ему поручается разрабатывать "совместно с межрегиональными ассоциациями экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации программы социально-экономического развития территорий в пределах федерального округа".

Как посредник между Федерацией и субъектами Федерации в реализации механизмов исполнительной власти в регионе представитель Президента принимает участие лично или направляет заместителей и сотрудников аппарата "для участия в работе органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также органов местного самоуправления, находящихся в пределах федерального округа". Он должен согласовывать "проекты решений федеральных органов государственной власти, затрагивающих интересы федерального округа или субъекта Российской Федерации, находящегося в пределах этого округа". Он же "организует по поручению Президента Российской Федерации проведение согласительных процедур для разрешения разногласий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, находящимися в пределах федерального округа".

Дальнейшее наращивание координационных функций полномочного представителя отражено в Указе Президента РФ "О советах при полномочных представителях Президента Российской Федерации в федеральных округах" от 24 марта 2005 г. №337, которым "в целях обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, повышения эффективности института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах" было предписано "образовать советы при полномочных представителях Президента Российской Федерации в федеральных округах (за исключением Южного федерального округа)". При этом заметим, что этот шаг Президента в условиях изменения власти в субъекте Федерации весьма важен, а в Положении о совете подчеркивается, что последний "является совещательным органом, содействующим реализации полномочий главы государства по обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

Практически данное положение расширяет и конкретизирует организационно-координационные функции полномочного представителя, поскольку он "председательствует на заседаниях совета", "определяет место и время проведения заседаний совета", а также "формирует на основе предложений членов совета план работы совета и повестку дня его очередного заседания" и др. При этом "членами совета по должности являются … высшие должностные лица (руководители высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации, входящих в состав федерального округа", а также "представитель Министерства регионального развития Российской Федерации" и "заместитель Генерального прокурора Российской Федерации по федеральному округу" с включением и иных лиц. Персональный состав совета утверждается Руководителем Администрации Президента РФ по представлению полномочного представителя.

И хотя формально юридически данный совет выступает в качестве совещательного органа, его компетенция, как определяют основные задачи его деятельности, достаточно широки и включают: "содействие реализации полномочий Президента Российской Федерации по обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации; обсуждение имеющих особое государственное значение проблем, касающихся взаимоотношений между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, важнейших вопросов государственного строительства и укрепления основ федерализма, внесение соответствующих предложений Президенту Российской Федерации; обсуждение вопросов, касающихся исполнения (соблюдения) федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, их должностными лицами Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, и внесение соответствующих предложений Президенту Российской Федерации; содействие Президенту Российской Федерации при использовании им согласительных процедур для разрешения разногласий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также между органами государственной власти субъектов Российской Федерации; обеспечение выполнения поручений Президента Российской Федерации по итогам заседаний Государственного совета Российской Федерации и его президиума; рассмотрение по предложению Президента Российской Федерации проектов федеральных законов и указов Президента Российской Федерации, имеющих важное значение на федеральном и региональном уровне; обсуждение проектов федеральных законов о федеральном бюджете в части, касающейся соответствующего региона (федерального округа); обсуждение информации Правительства Российской Федерации о ходе исполнения федерального бюджета в части, касающейся соответствующего региона (федерального округа); обсуждение основных вопросов кадровой политики в регионе (федеральном округе); обсуждение по предложению Президента Российской Федерации иных вопросов, имеющих важное государственное значение".

Интересны и организационные основы деятельности совета, заседания которого проводятся ежеквартально, а в случае необходимости по решению полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе или двух и более членов совета - внеочередные. Заседание правомочно, "если на нем присутствует большинство от общего числа членов совета по должности". Характерна и определенная закрытость данного учреждения, поскольку "члены совета не вправе делегировать свои полномочия другим лицам". Процедура деятельности достаточно проста - "решения совета принимаются на его заседании путем обсуждения" и "по предложению полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе или двух и более членов совета проект решения ставится на голосование, и решение принимается простым большинством голосов". Совет также "может создавать постоянные и временные рабочие группы для подготовки вопросов, которые предполагается рассмотреть на заседании совета, привлекать в установленном порядке для осуществления отдельных работ ученых и специалистов".

Спектр обсуждаемых проблем и организационные основы деятельности совета показывают явное повышение присутствия и роли федерального центра на уровне регионов.

Дело в том, что пока механизмы взаимодействия президентского представителя с институтами гражданского общества проработаны слабо. Он имеет лишь право "образовывать совещательные и консультативные органы", но обязан ли их образовывать и какие именно - остается за рамками полномочий. А право "направлять на рассмотрение федеральных органов государственной власти, а также органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, руководителей организаций, находящихся в пределах федерального округа, и должностных лиц жалобы и обращения граждан", конечно, позволяет иметь определенную связь с обществом, но лишь на традиционном уровне рассмотрения жалоб и заявлений.

Заметим, что важная роль президентскому представителю отводится и в обеспечении реализации Президентом РФ функций гаранта Конституции Российской Федерации и федерального законодательства. В этом отношении представитель Президента "организует контроль за исполнением федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, за реализацией федеральных программ в федеральном округе". Велика его роль и в деятельности органов государства в выполнении функций надзора за законностью в субъектах Федерации, поскольку представитель Президента "взаимодействует с Главным контрольным управлением Президента Российской Федерации и органами прокуратуры Российской Федерации при организации проверок исполнения в федеральном округе федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации". Для этого президентскому представителю дано право "организовывать в пределах своей компетенции проверки исполнения указов и распоряжений Президента Российской Федерации, а также хода реализации федеральных программ, использования федерального имущества и средств федерального бюджета в федеральном округе", а также "привлекать сотрудников Главного контрольного управления Президента Российской Федерации, а в необходимых случаях и сотрудников федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов к проведению проверок, анализу состояния дел в организациях, находящихся в пределах федерального округа". При этом подчеркивается, что "полномочный представитель при исполнении должностных обязанностей имеет право беспрепятственного доступа в любые организации, находящиеся в пределах соответствующего федерального округа".

Важное место в обеспечении законности в текущей управленческой деятельности местных властей принадлежит и праву представителя Президента вносить "Президенту Российской Федерации предложения о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах федерального округа, в случае противоречия этих актов Конституции Российской Федерации, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина". Думается, что не мешало бы ввести и обязанность приостановления таких решений самим президентским представителем.

Представителю Президента отведена и определенная функция в решении наградных вопросов. Так, он, например, "согласовывает направляемые в федеральные органы исполнительной власти органами государственной власти субъектов Российской Федерации, находящимися в пределах федерального округа, представления о награждении государственными наградами Российской Федерации, об объявлении благодарности Президента Российской Федерации, а также о присвоении почетных званий Российской Федерации" и "вручает в федеральном округе по поручению Президента Российской Федерации": "государственные награды Российской Федерации" и "объявляет благодарность Президента Российской Федерации", а также производит вручение удостоверения судьи "судьям арбитражных судов субъектов Российской Федерации, федеральных судов общей юрисдикции".

Оперативное руководство деятельностью представителей Президента возлагается на руководителя Администрации Президента РФ. Непосредственное обеспечение деятельности президентского представителя обеспечивает его аппарат в качестве самостоятельного подразделения Администрации Президента РФ. При этом в состав аппарата входит соответствующая окружная инспекция Главного контрольного управления Президента РФ, которая лишь "осуществляет методическое руководство указанной окружной инспекцией по вопросам организации контроля за исполнением федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, реализацией федеральных программ".

Штатное обеспечение аппарата президентского представителя решает руководитель Администрации Президента РФ, который "утверждает структуру и штатную численность аппарата полномочного представителя, определяет количество заместителей". Далее уже полномочный представитель выступает и как руководитель аппарата представительства, распределяет обязанности между заместителями, утверждает должностные инструкции работников аппарата, назначает их на должности и освобождает от должностей в аппарате, поощряет их и применяет к ним меры дисциплинарного взыскания, подписывает служебную документацию, решает вопросы о командировании сотрудников аппарата в пределах Российской Федерации, а также "издает распоряжения по вопросам деятельности аппарата".

Информационное обеспечение деятельности президентского представителя в регионе также возведено на федеральный правительственный уровень. Он имеет право "пользоваться в установленном порядке банками данных Администрации Президента Российской Федерации и федеральных органов государственной власти", а также "использовать государственные, в том числе правительственные, системы связи и коммуникации".

Полномочный представитель, размещаясь в центре федерального округа, имеет право пользоваться государственной символикой Российской Федерации - "над зданием, в котором располагается полномочный представитель, поднимается Государственный флаг Российской Федерации; в его рабочем кабинете помещаются Государственный флаг Российской Федерации и изображение Государственного герба Российской Федерации". При этом "место размещения заместителей полномочного представителя и его аппарата на территории федерального круга определяется полномочным представителем".

Подчеркнем и то, что полномочный представитель Президента вполне обоснованно локализован от возможных форм влияния на его деятельность по хорошо отработанным каналам зависимости других федеральных структур от "социально-бытовых милостей" местных властей. Президент РФ четко прописал, что "информационное, документационное, правовое, материально-техническое и транспортное обеспечение деятельности полномочного представителя и его аппарата, обеспечение служебными и жилыми помещениями, а также медицинское и социально-бытовое обслуживание полномочного представителя и работников его аппарата осуществляют соответствующие подразделения Администрации Президента Российской Федерации и Управление делами Президента Российской Федерации, а также органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, находящиеся в соответствующем федеральном округе, на основе соглашений с Администрацией Президента Российской Федерации. Расходы на эти цели производятся за счет сметы Администрации Президента Российской Федерации".

Наделение полномочного представителя собственной управленческой структурой ставит его в число центральных государственных учреждений с региональным расположением. Таков правовой статус полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе.

Полномочия "президентского ока" весьма обширны и зеркально отражают многие проблемы федеративных отношений в современной России. Президентские указы создали прочную основу положения его представителя в механизме исполнительной власти, но их нормативная сила по значимости института в системе управления страной явно недостаточна. Статус полномочного представителя Президента РФ по его положению в механизме исполнительной власти, значимости регулируемых отношений должен определять как минимум федеральный, а может быть, и конституционный закон. По крайней мере, этот институт, уже набравший политический вес в регионах и показавший значимость, должен быть поставлен в четкие законодательные рамки с уточнением компетенции и делегированием ряда властно-контрольных полномочий, связанных, например, с приостановлением реализации решений органов исполнительной власти, временным отстранением руководителей федеральных органов в регионе до решения вопроса о соответствии их занимаемой должности при совершении правонарушений или грубых нарушениях законности, предоставления права инспектирования их деятельности и т.п. Это значительно повысило бы контролирующие функции представителя Президента и ответственность его (находящегося при нем достаточно большого аппарата) за эффективность представления интересов Федерации в регионе.


III. 2000-2005 ГГ.: ПРЕЗИДЕНТСКАЯ РАТЬ ПОЛНОМОЧНЫХ ПРЕДСТАВИТЕЛЕЙ И УКРЕПЛЕНИЕ ВЕРТИКАЛИ ВЛАСТИ

Вопрос о кадрах в России был и остается первостепенным. При формировании же корпуса президентских представителей как определенного зеркального отражения самого Президента РФ в регионах решение кадрового вопроса усложняется многократно. Но все же попытаемся проследить президентскую логику в личностном выборе своих представителей в округах.

В 2000 г. Президент в подборе своих представителей исходил, как нам представляется, из двух приоритетов - прошлой деятельности и проблем региона, делая упор на состоявшихся управленцев и опытных исполнителей в возрасте 40-60 лет (С.В. Кириенко - Л.В. Драчевский). Эмоционально-популистские утверждения в прессе о "семигенеральщине" не совсем корректны и имеют скорее достаточно формальные основания. Так, в Центральный федеральный округ полпредом назначили в прошлом генерал-майора госбезопасности Г.С. Полтавченко, который в 1993-1999 гг. руководил налоговой полицией в Санкт-Петербурге и Ленинградской области (генерал-майор налоговой полиции), что для данной территории весьма актуально. К тому же он имел опыт работы полномочным представителем Президента РФ в Ленинградской области. В Северо-Западный - В.В. Черкесова, опять-таки генерал-полковника госбезопасности, в недалеком прошлом заместителя директора ФСБ, имеющего представление о криминальной ситуации в регионе. Южный округ, известный своими застарелыми проблемами новых кавказских войн, естественно, возглавил военный - генерал армии и Герой России В.Г. Казанцев; правда, при этом еще и кандидат педагогических и философских наук, действительный член Российской Академии социальных и гуманитарных наук и почетный доктор Ростовского государственного строительного университета.

Полпредом в Приволжский округ, известный своей насыщенностью национальными республиками, был поставлен достаточно опытный политик и управленец С.В. Кириенко. Сложность криминальной ситуации в регионе, видимо, легла в основу назначения полпредом в Уральский федеральный округ генерал-полковника, заместителя (1994-2000 гг.) министра внутренних дел РФ П.М. Латышева. Проблемы приграничного характера в Сибирском округе, видимо, заставили остановиться на кандидатуре П.В. Драчевского, в прошлом работника МИД, министра по делам СНГ. В приграничный и достаточно отягощенный проблемами Дальневосточный федеральный округ был направлен бывший профессиональный военный, генерал-лейтенант в отставке К.Б. Пуликовский (в 1994-1996 гг. командующий группировкой российских войск в Чечне). Так что опыт и доверие Президента сыграли основную роль в определении Президентом РФ В.В. Путиным своих первых региональных представителей.

Прошедшие пять лет деятельности реформированного института полномочных представителей показывают сохранение тенденции опоры В.В. Путина на профессионально подготовленных и способных представлять его интересы в регионах полномочных представителей, профессиональные качества и опыт которых сочетаются с личным доверием Президента. Сохранили свои посты и соответствуют в целом прежним приоритетам Г.С. Полтавченко, С.В. Кириенко, П.М. Латышев и К.Б. Пуликовский. В русле прежних тенденций и назначение полпредом по Сибирскому округу вместо П.В. Драчевского бывшего кадрового военного А.В. Квашнина (до назначения - начальник Генерального штаба Вооруженных сил РФ и первый заместитель министра обороны РФ). В связи с обострением проблем организации государственного правления в Чеченской республике в условиях определенного свертывания военной фазы операции по наведению конституционного порядка В.Г. Казанцева сменил в сентябре 2004 г. Д.Н. Козак, юрист с большим опытом практической работы (в 1990-1999 гг. занимал ряд ответственных постов в Ленгорисполкоме и администрации Санкт-Петербурга, в 1999-2004 гг. - руководитель Аппарата Правительства РФ, министр РФ, первый заместитель руководителя Администрации Президента РФ). Несколько большим изменениям подверглась расстановка полпредов в Северо-Западном округе, но это тема отдельного исследования.


IV. ИТОГИ: ИСТОРИЧЕСКИЕ ТРАДИЦИИ И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ СИСТЕМЫ ПРЕДСТАВИТЕЛЬСТВА ВЕРХОВНОЙ ВЛАСТИ В РЕГИОНАХ

Вопрос о вертикали власти и управляемости регионов еще со времен формирования Российского централизованного государства остается в числе политических констант нашей страны. Выработка рациональной модели государственного устройства заставляла верховную власть сочетать как общегосударственные, так и региональные интересы. Важное место в этом процессе занимал институт верховного политического и государственно-управленческого представительства на уровне региона.

XVIII - первая половина XIX вв. характеризовались различными подходами к месту и роли политического представителя верховной власти. Это нашло выражение в зарождении еще при Петре I института генерал-губернаторств, объединявших несколько губерний в наместничество во главе с представителем центральной власти в регионе - генерал-губернатором, своеобразным "главным губернатором". Введение этого института преследовало цель решить проблемы сочетания общеимперской централизации и региональной локализации государственной деятельности, сбалансированного управления конгломератом объединенных в составе Российской империи территорий с различным уровнем социального развития, культурой, правовым наследием, верованиями и др. особенностями.

В условиях развития бюрократической централизации при Николае I сфера использования института генерал-губернаторства значительно сузилась. Если полезность генерал-губернаторского управления не оспаривалась для национальных регионов (Польша, Финляндия, Грузия, Прибалтика) и отдаленных так называемых колонизируемых территорий (Сибирь, часть Азии), то в центральной части России институт генерал-губернаторства рассматривали как ограничение деятельности центральных органов государства на местах. Во второй половине XIX - начале XX вв. к генерал-губернаторству вернулись вновь как к инструменту своеобразного "антикризисного управления" в условиях нарастания политического противостояния в стране, противодействия революционному террору, выступлениям недовольного реформой крестьянства, протестам рабочих. Генерал-губернаторы получили право на использование мер чрезвычайного законодательства.

Октябрь 1917 г. поставил точку в развитии этого института в царской России, но не в истории страны. Централизованная партийно-государственная система не допускала в условиях псевдофедеративного устройства никакого отступления от вертикали политического властвования, сохраняя управление и контроль за регионами через мощную систему партийного руководства КПСС. Была создана достаточно мощная и, надо сказать, в политическом и правоохранительном отношении эффективная система защиты интересов центральной власти, позитивные моменты которой, к сожалению, были утрачены в период перестройки и достаточно хаотичного строительства новой России.

В 1990-е гг. наметился явный перекос в сторону дестабилизации федеральных отношений, проявившийся в игнорировании верховенства положений федеральной Конституции, авторитаризме в управлении отдельными субъектами, манипулировании общественным мнением и популистским жонглированием отдельных лидеров тезисом "наших" (читай "моих") интересов. Именно поэтому вопрос о "вертикали власти" как инструменте эффективного федеративного государства получил особое политическое звучание и резонанс. Обществу, уставшему от целой "эпохи перестройки", конечно же, нужно "сильное государство" (термин не правовой, но политически отражающий ситуацию), способное решить узловые проблемы переходного периода.

Возвращение к старой проблеме "государева ока" в регионах получило новое продолжение в реформировании института полномочного представителя Президента в регионе, основы которого были заложены именно Президентом РФ Б.Н. Ельциным, прекрасно понимавшим опасность развития регионального сепаратизма, но так и не решившимся сделать его инструментом своего влияния на ситуацию в стране в целом. Поэтому реформа институтов государственной власти в контексте реорганизации Совета Федерации Федерального Собрания РФ, создания Государственного совета, начавшегося диалога с различными слоями общества, средствами массовой информации и т.п. на федеральном уровне потребовала своего логического продолжения в расширении территориальной опоры президентской власти в президентство В.В. Путина - сторонника эффективного государства и законности.

Институт полпредов набрал силу как информационно-аналитический и организационный инструментарий политики Президента РФ в регионах, координирующая роль которого по оси "центр-регион" безусловно полезна. Вместе с тем, настала пора и повышения правового статуса полпредств на уровне как минимум федерального закона, расширения информированности населения о результатах и планах их деятельности в решении проблем, что позволило бы обеспечить более широкий уровень поддержки населением усилий центральной власти.

Но реформирование института полпредов при всей его значимости останется полумерой. Необходимо решение вопроса по существу: четкое распределение, что именно "федералово" и что "субъектово", и четкое понимание политической ответственности и Федерации в целом, и ее субъектов за сохранение и развитие Российского государства. Модели могут быть различны - от определенной автономности федеральных округов как территорий реализации федерального законодательства и последующего сокращения субъектов Федерации, что привело бы к повышению эффективности управления и снижению затрат на бюрократическую систему, до расширения в рамках закона контрольно-управленческих функций полпредов, что в условиях увеличения затрат на социальную сферу могло бы стать реальным барьером на пути коррупционных проявлений в использовании федеральных и региональных ресурсов. Именно тогда и утвердится баланс между политической и государственной властью, между центром и регионами, в которых бы и полпреды охраняли общегосударственные интересы, способствуя укреплению государственности через разумную централизацию.

  • Государственная служба


Яндекс.Метрика