Конкурс на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации: некоторые правовые проблемы

Иванова С.А.

Проблемы конкурса на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации, связанные с применением соответствующих нормативных правовых актов, можно разделить на несколько групп: связанных с понятием конкурса; с противоречиями соответствующих правовых норм; с пробелами в нормативных правовых актах; с осуществлением государственного контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации, а также с применением иных нормативных правовых актов о государственной гражданской службе Российской Федерации, в частности регулирующих конкурс.

 С.А. Иванова
 


Автор ранее исследовал проблемы правового регулирования конкурса на замещение вакантной государственной должности государственной службы1 . Однако появились причины, которые обусловили необходимость вновь вернуться к данной теме. Во-первых, с 1 февраля 2005 г. действуют: новый Федеральный закон от 27 июля 2004 г. №79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации"2 (далее - ФЗ №79), новое Положение "О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации", утвержденное Указом Президента РФ от 1 февраля 2005 г. №1123 (далее - Положение), в которых некоторые нормы о конкурсе содержат "новеллы", требующие дальнейшего осмысления. Во-вторых, появился некоторый опыт применения указанных нормативных правовых актов о конкурсе на практике: я участвовала в работе конкурсной комиссии Министерства по управлению государственным имуществом Свердловской области в качестве независимого эксперта. На мой взгляд, важно оценить этот опыт: положительное и отрицательное в нем.

Наконец, в процессе работы над Методикой проведения конкурса на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Ямало-Ненецкого автономного округа (в рамках государственного контракта на выполнение научно-исследовательских работ для государственных нужд Ямало-Ненецкого автономного округа, заключенного между аппаратом Губернатора Ямало-Ненецкого автономного округа и Уральской академией государственной службы) я вышла на ряд проблем правового регулирования конкурса (на мой взгляд - важных), с которыми сегодня сталкиваются (или могут столкнуться в будущем) правоприменители как федеральных государственных органов, так и государственных органов субъектов РФ.

Будучи ограниченной рамками данной статьи, я остановлюсь только на некоторых соответствующих правовых проблемах. Позднее планируется издание тематического выпуска научно-практического сборника "Правовое обеспечение государственной гражданской службы: проблемы теории и практики"4 , посвященного вопросам конкурса, в том числе и по результатам научного практического семинара по соответствующей тематике, который планируется провести на базе Уральской академии государственной службы.

Проблемы, связанные с применением соответствующих нормативных правовых актов, на мой взгляд, можно разделить на несколько групп:

- связанные с понятием конкурса;

- связанные с противоречием соответствующих правовых норм;

- связанные с пробелами в соответствующих нормативных правовых актах;

- связанные с осуществлением государственного контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации, иных нормативных правовых актов о государственной гражданской службе Российской Федерации, в частности регулирующих конкурс.

Так, на практике возник вопрос: "Может ли быть установлено претенденту, победившему в конкурсе, испытание при поступлении его на гражданскую службу (при его переводе на другую должность гражданской службы)?"

В ФЗ №79 прямо об этом не говорится, однако в ст. 27 "Испытание при поступлении на гражданскую службу" предусмотрено: "3. Испытание не устанавливается: … 5) в иных случаях, предусмотренных настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами (подчеркнуто мной - С.И.)". Поскольку наш случай не относится к "иным случаям, предусмотренным настоящим Федеральным законом", будем руководствоваться "другим федеральным законом" - Трудовым кодексом РФ (далее - ТК РФ). В силу ст. 73 ФЗ №79: "Испытание при приеме на работу не устанавливается для: лиц, поступающих на работу по конкурсу (подчеркнуто мной - С.И.) на замещение соответствующей должности, проведенному в порядке, установленном законом; …" (ч. 4 ст. 70). Учитывая данную норму, испытание не может быть установлено в вышеназванном случае. В противном случае, условие об испытании в служебном контракте как условие, снижающее уровень прав и гарантий данного работника, не может применяться в силу ч. 2 ст. 9 ТК РФ, т.е. представитель автономного округа при неудовлетворительном результате испытания не имеет права расторгнуть служебный контракт с гражданским служащим автономного округа по п. 2 ч. 7 ст. 27 ФЗ №79. В случае увольнения оно может быть признано незаконным с правовыми последствиями, предусмотренными ТК РФ (ч. 7 ст. 394).

При применении соответствующих норм ФЗ №79 и Положения возникли определенные проблемы, связанные с их коллизией. Так, содержание абзаца 1 п. 5 Положения не соответствует п. 10 Положения: в абзаце 1 п. 5 предусмотрены не все требования к претенденту. Представляется, что правом на участие в конкурсе обладают претенденты, не только соответствующие требованиям, указанным в данной норме Положения, а также при условии соблюдения соответствующих ограничений, предусмотренных в п. 10 Положения. Я думаю, что вышеназванные нормы нужно применять в системе.

Далее, в ФЗ №79 говорится, что "5. Претенденту … может быть отказано (подчеркнуто мной - С.И.) в допуске к участию в конкурсе в связи…" с несоответствием требованиям, предусмотренным в данной норме (ст. 22).

Вместе с тем, анализ соответствующих правовых норм ФЗ №79, предусматривающих эти требования (ст. 12, 16, 21 и др.), показывает, что характер этих норм - императивный, следовательно, соблюдение этих требований при поступлении и прохождении гражданской службы, а следовательно, и при допуске к участию в конкурсе - не право, а обязанность представителя нанимателя. Данную норму нужно применять в системе с другими нормами, указанными ранее. В Положении прямо говорится, что в вышеназванных случаях "10. Гражданин (гражданский служащий) не допускается к участию в конкурсе (подчеркнуто мной - С.И.)…".

Далее, к сожалению, ни в ФЗ №79 (ст. 22), ни в Положении (п. 5) не указан предельный возраст претендента для участия в конкурсе. Представляется, что в этом случае должно действовать правило, предусмотренное в ч. 2 ст. 21 ФЗ №79: "Предельный возраст пребывания на гражданской службе - 65 лет (подчеркнуто мной - С.И.)" (по аналогии) - данное ограничение касается предельного возраста пребывания на гражданской службе, который является предельным возрастом для поступления на гражданскую службу, следовательно, и для участия в конкурсе.

К сожалению, существует правовая коллизия между нормами, предусмотренными ФЗ №79 (ч. 6 ст. 22) и Положением (п. 13), относительно порядка обжалования претендентом решения об отказе в допуске к участию в конкурсе, которая требует преодоления.

В указанной ранее норме ФЗ №79 предусмотрено, что "Претендент … вправе обжаловать это решение в соответствии с настоящим Федеральным законом" (подчеркнуто мной - С.И.).

В указанной же ранее норме Положения предусмотрено: "Претендент… вправе обжаловать это решение в соответствии с законодательством Российской Федерации" (подчеркнуто мной - С.И.).

В случае данной правовой коллизии должны действовать правовые нормы ФЗ №79 как нормативного правового акта, обладающего большей юридической силой.

Представляется, что вышеназванный случай относится к индивидуальному служебному спору. "Индивидуальный служебный спор - неурегулированные между представителем нанимателя и гражданским служащим либо гражданином, поступающим на гражданскую службу, ...разногласия по вопросам применения законов, иных нормативных правовых актов о гражданской службе…, о которых заявлено в орган по рассмотрению индивидуальных служебных споров" (ст. 69 ФЗ №79).


Какой же орган будет рассматривать вышеназванный спор?

При ответе на данный вопрос мы сталкиваемся с определенным противоречием правовых норм уже в самом ФЗ №79 (ст. 70): в ч. 8 данной статьи предусмотрено: "Гражданский служащий либо гражданин, …ранее состоявший на гражданской службе, может обратиться в комиссию по служебным спорам…", а в ч. 15 предусмотрено: "Непосредственно в судах (подчеркнуто мной - С.И.) рассматриваются также служебные споры: 1) о неправомерном отказе в поступлении на гражданскую службу; 2) по письменным заявлениям гражданских служащих, считающих, что они подверглись дискриминации".

Я думаю, что в данном случае речь идет об исключительном характере правовой нормы, предусмотренной в ч. 15 ст. 70 ФЗ №79, поэтому будет действовать она.

В Положении предусматривается: "При проведении конкурса кандидатам гарантируется равенство прав в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами" (абз. 2 п. 14). В случае, когда участник конкурса считает, что он подвергся дискриминации в ходе проведения конкурса, он вправе обратиться с заявлением о восстановлении нарушенного права, возмещении материального вреда и компенсации морального вреда (ч. 4 ст. 3 ТК РФ)5 . Если участник конкурса не является гражданским служащим, то он вправе обратиться как в органы федеральной инспекции труда, так и в суд (ч. 4 ст. 3 ТК РФ). Если участник конкурса - гражданский служащий, согласно ФЗ №79, он может обращаться только в суд (п. 2 ч. 15 ст. 70).

Далее, согласно Положению: "15. Если в результате проведения конкурса не были выявлены кандидаты, отвечающие квалификационным требованиям к вакантной должности гражданской службы, на замещение которой он был объявлен, представитель нанимателя может принять (подчеркнуто мной - С.И.) решение о проведении повторного конкурса". На мой взгляд, данная норма требует уточнения.

В этом случае следуют правовые последствия (к сожалению, в п. 15 Положения нет соответствующей бланкетной нормы), предусмотренные в п. 21 Положения, в частности, решение конкурсной комиссии будет основанием для отказа всем претендентам в назначении их на вакантную должность гражданской службы.

Как уже отмечалось ранее, в п. 15 Положения предусмотрено, что представитель нанимателя может применять решение о проведении повторного конкурса. Данную норму нужно применять с учетом вышеназванных положений ФЗ №79 (ст. 22), в зависимости от вида соответствующей должности гражданской службы. Если речь идет о вакантной должности гражданской службы, которая подлежит замещению только по результатам конкурса (ч. 1 ст. 22 ФЗ №79), то представитель нанимателя обязан в вышеназванном случае объявить повторный конкурс.

Если это вакантная должность, для замещения которой конкурс может не проводиться по решению представителя нанимателя (ч. 3, 4 ст. 22 ФЗ №79), то в данном случае он вправе, исходя из производственных потребностей, принять решение о проведении повторного конкурса.

На практике возникла проблема, связанная с применением нормы, предусмотренной в абз. 1 п. 20 Положения: "Заседание конкурсной комиссии проводится при наличии не менее двух кандидатов (подчеркнуто мной - С.И.)".

А если заявление для участия в конкурсе (со всеми необходимыми документами, перечисленными в п. 7 Положения) представляет один претендент - гражданин РФ или гражданский служащий? Исходя из логики, данному претенденту должно быть отказано в участии в конкурсе, поскольку в этом случае заседание конкурсной комиссии не может состояться с учетом вышеназванной нормы! Возникает вопрос: "По какому основанию?".

К сожалению, в Положении данный вопрос не урегулирован. На мой взгляд, соответствующий отказ будет незаконным, дискриминационным по следующим причинам. Во-первых, ФЗ №79 предусматривает: "1. Поступление гражданина на гражданскую службу для замещения должности гражданской службы или замещение гражданским служащим (подчеркнуто мной - С.И.) другой должности гражданской службы осуществляется по результатам конкурса, если иное не установлено настоящей статьей" (ст. 22). Вышеназванная норма Закона не говорит о претендентах. Далее, когда законодатель говорит о содержании понятия конкурса, он действительно говорит о соответствующей оценке претендентов, но, на мой взгляд, это абсолютно не означает, что данная норма исключает возможность ситуации, когда будет один претендент, следовательно, и соответствующая оценка данного претендента. Исходя из сказанного, законодатель говорит о конкурсе только как о соответствующей оценке, а не как о состязании между претендентами.

В названном случае ущемляются, на мой взгляд, и права представителя нанимателя: согласно указанной ранее норме Положения, претендент может соответствовать требованиям, установленным законодательством о гражданской службе, его профессиональный уровень, деловые качества устраивают представителя нанимателя, но он должен отменить заседание конкурсной комиссии. Представитель нанимателя будет вынужден либо вновь объявить повторный конкурс, либо игнорировать соответствующие правовые нормы, либо ими манипулировать. В данном случае вряд ли можно говорить об эффективной роли права в регулировании соответствующих отношений.

На практике возникли вопросы, связанные с процедурой конкурса. В частности: "Может ли быть перенесено заседание конкурсной комиссии на другой день и (или) время по просьбе претендента в случае, когда он по уважительной причине не может участвовать в данном заседании комиссии?" К сожалению, в Положении не урегулирован данный вопрос, а ведь он связан не только с реализацией соответствующих прав претендентов (претендента), но и с защитой прав (интересов) самого представителя нанимателя (например, когда речь идет об одном-единственном претенденте, либо о претенденте, чьи деловые качества лучше по сравнению с другими претендентами, и т.д.). На мой взгляд, до решения данной проблемы на федеральном уровне этот пробел мог бы быть восполнен на уровне субъектов РФ, в соответствующих нормативных правовых актах, поскольку это решение связано с защитой соответствующих прав участников конкурса.

Данная правовая норма должна способствовать достижению оптимального согласования интересов претендентов (претендента), в частности, того, кто просит о соответствующем переносе заседания конкурсной комиссии, и представителя нанимателя. В ней рекомендуется дать примерный перечень уважительных причин, по которым может быть перенесено соответствующее заседание конкурсной комиссии, механизм переноса и т.д. Представляется, что до решения вопроса на уровне закона автономного округа его можно урегулировать на уровне локального акта государственного органа - служебного распорядка.

Учитывая вышесказанное, не могу согласиться с помощником Президента РФ В. Ивановым, утверждающим, что: "Теперь созданы все необходимые условия для системной и регулярной работы по проведению открытых конкурсных процедур, доступных для любого российского гражданина, который имеет возможность воспользоваться своим конституционным правом (имеется в виду конституционное право на равный доступ к государственной службе - прим. мое - С.И.)"6 .

Представляется, что не все необходимые условия, я имею в виду - правовые, созданы для этого. Предстоит еще пройти путь по решению соответствующих проблем, которые связаны с принятием уже новых нормативных правовых актов, в нашем случае - регулирующих отношения, возникающие при организации и проведении конкурса.

В 2005 г. истекает срок реализации федеральной программы "Реформирование государственной службы Российской Федерации" (2003-2005 годы), утвержденной Указом Президента РФ от 19.11.2002 №13367 .

Федеральный закон от 27 мая 2003 г. №58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации"8 в ст. 18, ч. 2 предусматривает, что дальнейшее совершенствование системы государственной службы, а значит и гражданской службы, в том числе гражданской службы субъектов РФ, будет осуществляться путем реализации федеральных программ развития федеральной государственной службы и соответствующих программ субъектов РФ.

Я думаю, что одной из задач правоприменителей как федеральных государственных органов, так и государственных органов субъектов РФ по развитию гражданской службы будет являться именно анализ практики применения уже принятых нормативных правовых актов о государственной гражданской службе, систематизация соответствующих проблем, поиск путей их решения. Данная задача требует объединения усилий практиков, научных работников, законодателей.


1 См., например: Иванова С.А. Правовое регулирование трудовых отношений государственных служащих. Учебное и научно-практическое пособие//Библиотечка журнала "ЧиновникЪ". Екатеринбург, УрАГС, 2002. С. 95-108.

2 СЗ РФ. 2004. №31. Ст. 3215.

3 СЗ РФ. 2005. №6. Ст. 439.

4 Примечание: данный сборник научных статей издается как приложение Библиотечки журнала "ЧиновникЪ", УрАГС. Вышел выпуск I.

5 Примечание: поскольку в ФЗ №79 предусматривается сама возможность обращения гражданского служащего в суд с письменным заявлением о дискриминации его прав (п. 2 ч. 15 ст. 70), но не определены его правовые последствия, следует руководствоваться, в силу ст. 73 данного Закона, общей нормой, предусмотренной в ТК РФ.

6 См.: ответы В. Иванова на вопросы корреспондента "Российской газеты"// Р.Г. 3 апреля 2005 г.

7 СЗ РФ. 2002. №47. Ст. 4664.

8 СЗ РФ. 2003. №22. Ст. 2063 с изм. и доп.


28 октября 2005 г. Челябинский институт Уральской академии государственной службы проводит Третью Всероссийскую научно-практическую очно-заочную конференцию на тему: "Государственная и муниципальная служба в условиях формирования гражданского общества и рыночной экономики: опыт, проблемы, перспективы". В рамках конференции планируется работа следующих секций: - подготовка кадров государственной и муниципальной службы: опыт, проблемы, современные образовательные технологии;

- реформа государственной и муниципальной службы в условиях формирования гражданского общества;

- правовые аспекты административной реформы государственной и муниципальной службы;

- проблемы государственно-правового регулирования хозяйственной деятельности в условиях формирования рыночной экономики.

Для участия в конференции приглашаются руководители государственных и муниципальных органов власти, специалисты в области государственного и муниципального управления, социологии, политологии, философии, права, экономики, менеджмента и предпринимательства, работники государственных и муниципальных структур.

На пленарном заседании состоятся презентации:

- монографии "Лидеры политической элиты Челябинской области (1934-2004 гг.)". Представителям кафедр истории, политологии, ГМУ будет бесплатно предложен экземпляр данного исследования с пожеланием услышать мнения коллег. На презентацию ожидаются герои книги, руководители Челябинской области: П.И. Сумин, М. Г. Воропаев, Е. Ф. Куракин, В. П. Соловьев, Е. В. Мамонтов;

- научного журнала "Социум и власть".

Требования к оформлению докладов и сообщений:

Статьи объемом до 10 страниц представляются в научный отдел ЧИ УрАГС на дискете или по электронной почте. К тексту работы должна быть приложена копия квитанции об оплате организационного взноса.

При наборе следует использовать системный шрифт Times New Roman Cyr, размер шрифта - 14, междустрочный интервал - 1, формат бумаги - А-4. Поля: слева - 3 см, справа - 1,5 см, вверху - 2 см, внизу - 2,5 см.

Статьи и тезисы, представленные до 5 октября 2005 года, будут опубликованы в I части; до 28 октября 2005 г. - во II части сборника конференции.

Для своевременной подготовки сборника необходимо перечислить организационный взнос в размере 300 рублей (НДС не предусмотрен) по следующим реквизитам:

ИНН 6661017364 КПП 745202001

Отделение по Тракторозаводскому р-ну г. Челябинска

УФК по Челябинской области (ЧИ УрАГС)

Л/сч 06303471860

Р/сч 40503810300001000204

ГРКЦ ГУ Банка России по Челябинской обл.

БИК 047501001

Назначение платежа: 30330201010010000130 п. 1.2 Орг. взнос за конференцию (Ф.И.О.)

По всем вопросам, в т. ч. по вопросу размещения в гостинице, обращаться в оргкомитет.

Адрес: 454077 г. Челябинск, ул. Комарова 26, к. 308. Тел. (351) 771-42-30. E-mail: saa@urags-chel.ru

  • Государственная служба


Яндекс.Метрика