Исторический опыт управления городской недвижимостью в России

Придвижкин С.В.

В конце XIX века прослеживается четкая тенденция усиления роли недвижимости в качестве объекта городских налогов и источника различных видов доходов местных бюджетов.
Сами города, конкурируя между собой в привлечении капиталов, стремились установить льготные ставки налогообложения для предпринимателей. Поэтому в центр внимания местных органов власти попали две проблемы - это муниципализация городских предприятий и усиление роли недвижимости в налоговой системе городов, а также создание новых самостоятельных форм ее обложения (обложение ренты и прироста ценности городской недвижимости). Наиболее крупные поступления давал налог с недвижимого имущества, в том числе с владельцев городских земельных участков. В статью "Доходы от недвижимого имущества" включались в первую очередь доходы с городских земель, сдаваемых во временное пользование (аренду) жителям города.

 С.В. Придвижкин
 

Система управления городской недвижимостью в России прошла длительный исторический путь становления. К концу XIX века управление недвижимым имуществом, расположенным на территории города, являлось уже не просто формой пополнения доходов городской казны, а инструментом решения комплекса пространственных, градостроительных, финансово-экономических проблем городского развития. К основным формам воздействия государства и местных органов власти на рынок недвижимости в дореволюционный период можно отнести:

- создание информационной базы об объектах недвижимого имущества, находящихся на территории города;

- стоимостная оценка недвижимого имущества в целях справедливого налогообложения;

- налогообложение недвижимости, формирование доходной базы местных бюджетов;

- реализация имущественной политики местных властей, направленной на расширение и оптимизацию состава объектов недвижимости, находящихся в собственности города;

- стимулирование развития системы финансирования сделок с недвижимостью на основе совместного участия, различных форм партнерства городских властей, предпринимателей, финансовых институтов.


Рассмотрим, как шла реализация этих форм воздействия на рынок недвижимости как на уровне страны, так и в отдельных городах.

Создание информационной базы об объектах недвижимого имущества, находящихся на территории города, всегда являлось основой для принятия управленческих решений в сфере рынка недвижимости. В России традиционно велись поземельные книги, проводились регистрация земельных участков, опись всех недвижимых имуществ, однако еще в конце XIX века городские земли в большинстве своем не были обмерены, а перечислены только по названиям. Первая подробная опись земельных участков г. Москвы, а затем городской реестр недвижимости были составлены только в 1891 г. Перечень информации, необходимой органам городского управления для принятия решений, определялся экономическими условиями и со временем менялся. Указания по составу, перечню такой информации содержались в различных реестрах, инструкциях, правилах.

В 1902 г. опросные листы велись по трем направлениям: города и иные населенные пункты; городские и дачные имущества; отдельные помещения (квартирный листок). В специальные бланки вносились данные, относящиеся ко всему владению в совокупности, из каких бы разнородных частей оно ни состояло: жилые дома, надворные постройки и службы, торговые и промышленные помещения, склады, сады, огороды, пустыри и пр. Каждый участок земли, имеющий самостоятельную границу, считался отдельным владением, т.е. отдельной единицей описания. Не подлежали регистрации лишь временные сооружения (ярмарочные балаганы, передвижные и перевозные постройки). При описании указывались сведения о валовой доходности со всех построек данного владения, а также убытки от простоя каких-либо помещений.

Для установления справедливых налогов под контролем Министерства государственных имуществ проводилась оценка всех объектов недвижимости. Правила оценки для обложения земскими сборами были датированы 1893 г., а изменения к ним - 1899 г. Эти правила определяли, кем должна быть проведена оценка, кто должен входить в состав губернских, уездных оценочных комиссий, порядок действий комиссий, права их членов. Они содержали и подробный перечень имущества, которое подлежало или не подлежало оценке, порядок установления и утверждения оценок имущества, в том числе земель, лесов, недвижимого имущества в городских поселениях и сельских построек, фабрик, заводов, торговых и промышленных помещений.

В Москве была составлена Ведомость цен на городские земли. В 1914 г. Москва была разделена на 17 частей (зон), и для каждой части установлена минимальная и максимальная цены квадратной сажени. Дифференциация цен доходила до 20 раз. Измерялись и оценивались не только земельные участки, но и постройки. За единицу измерения была выбрана кубическая сажень. Уже тогда различались хозяйства предпринимательские, которые возводили постройки в городах с целью извлечения дохода, и хозяйства потребительские, дома которых удовлетворяли только собственную потребность иметь жилище.

Для оценки различных видов недвижимого имущества принимались во внимание месторасположение, вид и назначение помещений, число комнат в помещении, состояние зданий, материал построек и т.д. Учитывались от 2-3 до 10 и более показателей, влияющих на валовую доходность. Средняя величина валового дохода за вычетом средней величины расходов по содержанию имущества (на очистку и ремонт тротуаров, дымовых труб, содержание дворника и ночного сторожа, на страхование, уплату повинностей и "доставление полицейских сведений в адресный стол") определяла чистую доходоспособность имущества в расчете на принятую единицу измерения для каждого городского района. Периодически проводилась переоценка городской недвижимости, что позволяло более правильно устанавливать налогообложение при изменении условий экономической жизни.

В конце XIX века прослеживается четкая тенденция усиления роли недвижимости в качестве объекта городских налогов и источника различных видов доходов местных бюджетов. Специалисты отмечают, что обложение промыслов и денежных капиталов никогда не играло серьезной роли в местных финансах. Движимый капитал труднее привлечь к обложению, и даже действующие законы устанавливали меньшие ограничения именно при обложении недвижимости. Сами города, конкурируя между собой в привлечении капиталов, стремились установить льготные ставки налогообложения для предпринимателей. Поэтому в центр внимания местных органов власти попали две проблемы - это муниципализация городских предприятий и усиление роли недвижимости в налоговой системе городов, а также создание новых самостоятельных форм ее обложения (обложение ренты и прироста ценности городской недвижимости). Наиболее крупные поступления давал налог с недвижимого имущества, в том числе с владельцев городских земельных участков. В статью "Доходы от недвижимого имущества" включались в первую очередь доходы с городских земель, сдаваемых во временное пользование (аренду) жителям города.

Более высокую роль доходы от недвижимого имущества играли в бюджете крупных городов страны. Так, в Москве городская недвижимость превращалась в основную статью доходной части бюджета (таблица 1. Налог с недвижимого имущества включен в состав прямых налогов).


 
 

До 1900 г. ставка налога составляла в Москве 9% суммы чистого дохода недвижимого имущества, в дальнейшем она возросла до 10%.

В Перми основной доход приносил сбор с городских недвижимых имуществ и оброчных статей. В 1912 г. в Перми числилось недвижимого имущества без малого на три миллиона рублей. Сумма бюджетных доходов составляла в 1871 г. - 172 тыс. руб., а в 1911 г. - 911,2 тыс. руб. Большая часть сборов приходилась на имущие слои населения. Взимаемые налоги были невелики. Так в 1879 г. с недвижимого имущества, оцененного в 100 руб. брали всего 28 копеек [7].

Особенностью формирования городской казны Екатеринбурга было то, что город в 1807-1863 гг. находился под значительным влиянием горной администрации и горного начальника, который имел право рассматривать смету городских доходов и расходов и вносить в них изменения. Важное значение с первых лет образования бюджета Екатеринбурга приобретают сборы с городской недвижимости - земель и зданий - в виде арендной платы преимущественно за торговые места. Доля этих сборов в доходах характеризуется следующей динамикой: 1802 г.- 8,6%; 1810 г. - 24,0%; 1820 г. - 37,4%; 1829 г. - 50,9%; 1839 г. - 38,9%; 1852 г. - 34,7%. Доля в доходах поземельного сбора невелика: 1820 г. - 2,4%; 1829 г. - 3,4%; 1839 г. - 6,7%; 1852 г. - 4,2%. Среди расходов важное место занимало содержание органов управления: 1802 г. - 77,8%; 1810 г. - 47,9%; 1820 г. - 36,6%; 1829 г. - 45,8%; 1839 г. - 25,8%; 1852 г. - 33,8%, а также городское хозяйство (благоустройство и финансирование городских предприятий): 1810 г. - 37,4%; 1820 г. - 23,5%; 1839 и 1852 гг. - 40,1%, содержание управы благочиния: 1810 г. - 12,5%; 1820 г. - 12,4%; 1839 г. - 16,7%; 1852 г. - 20,5%. Самостоятельность города в решении бюджетных вопросов ограничивало множество инструкций высших инстанций.

Среди доходов во второй половине XIX в. выделялись сборы с городских недвижимых имуществ (рынков, торговых помещений, городских земель, в том числе выгона): в 1872 г. - 37,2%; в 1881 г. - 29,5%; в 1890 г. - 28,1%; в 1900 г. - 30,5%; оценочный сбор с городских недвижимых имуществ (1881 г. - 12,8%; 1890 г. - 11,2%; 1900 г. - 10,1%). В структуре расходов существенно повысилась доля затрат на городское хозяйство и благоустройство (1872 г. - 5,8%; 1881 г. - 6,1%; 1890 г. - 12,4%; 1900 г. - 16,0%).

Существенное значение доходы от налогообложения и использования недвижимого имущества занимали и в бюджете города Казани (таблица 2).


 
 

На возможностях развития городов зачастую отрицательно сказывалось нерациональное определение уровня платежей земского сбора с недвижимости, государственного налога с недвижимости и квартирной повинности (квартирный налог) в пользу военных. Так, достаточно часто источником конфликтов были противоречия между городскими властями и уездным земством по поводу величины земского сбора. Эта ситуация была характерна, в частности, для Казани. Но гораздо большим бременем для Казани были государственный налог и особенно квартирная повинность, по сравнению с которыми оценочный сбор в городскую казну с недвижимости был невелик и составлял до 1882 г. 0,5% с оценочного рубля. От оценочного сбора освобождалось лишь имущество, оцененное ниже 60 руб. В условиях крупного дефицита бюджета города дума в феврале 1882 г. постановила оценочный сбор с недвижимых имуществ производить в размере 1% оценки, однако он поступал крайне несвоевременно.

О соотношении государственного налога, квартирной повинности и расходов по взиманию налога с суммой оценочного сбора в бюджет города свидетельствует таблица 3.

Таким образом, только с 1882 г. оценочный сбор в пользу городского бюджета начинает постепенно приближаться по размерам к величине государственного и квартирного налогов.

Особенно тяжела для города была квартирная повинность. Управа должна была отводить помещения для воинских частей, ремонтировать их за свой счет, заключать договоры с домовладельцами об аренде зданий для войск, о найме помещений для расквартирования военных, а также квартир для офицеров. Так, в 1871 г. на отправление квартирной повинности для войск было выделено 72,8 тыс. руб. городских средств.


 
 

Данная система налогообложения вызывала недовольство городских властей не только в Казани, но и в других городах. В 1883 г., чтобы замаскировать непомерно высокий размер квартирной повинности, по предложению Государственного Совета, одобренному императором, налог с недвижимых имуществ и дополнительный сбор на квартирную повинность были соединены вместе. Теперь они исчислялись в общей сумме под названием налога с недвижимых имуществ в городах, посадах и местечках.

Несмотря на столь высокое значение доходов от недвижимого имущества для формирования городских бюджетов, возможности местных властей для реализации самостоятельной имущественной политики были существенно ограничены. Пользование недвижимостью находилось под строгим контролем государства, а права города на нее были практически фиктивными. Город не имел налоговой инициативы. Налоги, которые он мог собирать в свою пользу, были установлены в правительственном Городовом положении. Там же была определена максимальная ставка налога на недвижимое имущество - 10%. Вместе с тем, городская недвижимость отчуждалась государством под строительство железных дорог, государственных учреждений.

Городские земли занимали незначительную часть территории города, поэтому городские власти вели наступательную земельную политику, направленную на "муниципализацию" земельных ресурсов. Расширение городских земель происходило различными способами - покупка, изъятие, освоение и т.д. Такая политика позволила, не повышая ставок налогов и не вводя дополнительных налогов, значительно сократить дефицит бюджета за счет эффективного управления землями и другими объектами недвижимости города. Так, если в 1863 г. оценочные сборы за землю в Москве составляли 56 тыс. руб. (или 2,5% всей доходной части бюджета), то уже в 1888 г. эти сборы составили 502 тыс. руб. (10,5%), а в 1901 г. - 1054 тыс. руб. (8%). Много земли и нежилых помещений город приобрел сам в расчете на доход от них или для устройства коммунальных предприятий. Городская управа предпочитала не торговать землей и нежилыми помещениями, оставляя их в своей собственности.

Основной формой имущественно-земельных отношений в Москве в начале ХХ века была аренда недвижимости. Городские земли сдавали под застройку, огороды, сады, под выгон скота и пр. Договор аренды заключался, как правило, на срок до 24 лет. Проведение Городской думой землеустроительных работ и регулирование арендных платежей способствовали увеличению доходов от сдачи недвижимости в аренду.

Необходимость сохранения и приумножения недвижимого имущества, приносившего стабильные доходы как городской казне, так и частным владельцам, требовала создания и соответствующей системы долгосрочного финансирования, которая не была бы жестко привязана к величине текущих бюджетных доходов. Неоценимую роль в развитии этой системы в России сыграли городские общественные банки. По словам министра финансов В.Н. Коковцова (1912 г.), значение городских банков для экономики "не может быть достаточно оценено на основании балансовых данных о сих банках, не выражающихся в крупных суммах. В нашем обширном отечестве, при слабом развитии торгового дела и путей сообщения, и также отсутствия инициативы в широких кругах населения, встречаются часто такие города, в которых вся потребность местной жизни в кредите находит удовлетворение лишь в городских банках".

Не ограничиваясь кредитным захолустьем, городские банки действовали и в торгово-промышленных центрах. Их специализация на рынке состояла в кредитовании клиентов среднего уровня. Если в области предпринимательского кредита им еще приходилось соперничать - прежде всего с крупными коммерческими банками, то по части кредита под недвижимость (как для обывателей, так и для мелких предпринимателей) конкурентов у них практически не было. Капиталы городских банков составляли или целевые пожертвования благотворителей городу, или собственные городские суммы из остатков от собираемых налогов. Основной капитал, таким образом, принадлежал городу. Но город не мог его изъять даже частично: служа обеспечением обязательств перед вкладчиками, собственный капитал банка был неприкосновенен и мог расходоваться лишь на покрытие собственных убытков.

Особенностью операций городских банков, в отличие от остальных кредитных учреждений, было совмещение краткосрочного коммерческого и ипотечного кредитования. Такое совмещение вызывало несоответствие между преимущественно краткосрочным характером пассивов и долгосрочностью значительной части активов. Учитывая острую нужду провинциального населения в кредите под недвижимость, Министерство финансов допускало эту операцию, но, во-первых, ограничивало ее суммой собственного капитала и вечных вкладов, во-вторых, рассматривая городские банки как учреждения для коммерческого кредита, поощряло развитие именно учета векселей. Например, вопрос об открытии кредита тому или иному городскому банку решался правлением Госбанка с учетом прежде всего соотношения вексельного портфеля и портфеля ссуд под недвижимость. Чем больше доля последнего, тем меньше шансов было у банка получить ссуду. Роль этих операций в деятельности городских банков характеризуется следующими цифрами: учет векселей на 1 января 1912 г. давал 43,8% сводного баланса всех банков, ссуды под недвижимость - 26,5% баланса.

Несмотря на вышеназванные проблемы, в сфере кредитования под городскую недвижимость городские банки оставались в большинстве местностей единственной альтернативой ростовщикам, даже когда в 1860-е гг. появились акционерные земельные банки и городские кредитные общества. Для первых существовали ограничения по работе в городах (ссуды под городскую недвижимость не должны были превышать 1/3 всех активов), по количеству банков в одном регионе (не более двух); ссуды они выдавали лишь на длительные сроки и только закладными листами, приносившими заметный убыток при реализации (тем более затруднительной в провинции, в отдалении от бирж). Что же касается городских кредитных обществ, то они создавались на взаимной основе, т.е. за счет заемщиков. Другими словами, требовалось, чтобы нуждавшиеся в займе сначала сами вложили деньги в общество, что делало этот вид кредитных учреждений неудобным. К тому же и кредитные общества тоже выдавали ссуды закладными листами.

Большее разнообразие кредитных учреждений, финансирующих операции с недвижимым имуществом, имело место в крупных городах. Так, в Москве в начале ХХ века появляется Городское кредитное общество недвижимых имуществ, которое своей целью ставило выдачу ссуд под залог недвижимости. Применение различных форм кредита - ипотечного, мелиоративного, землеустроительного - способствовало интенсификации рыночных отношений.

Временное правительство, пришедшее к власти в результате революции в феврале 1917 г., не произвело каких-либо изменений в имущественно-земельной политике России. Оно фактически ограничилось принятием законодательных актов, направленных на охрану помещичьих усадеб и земель и ограничение земельных сделок в связи с начавшейся спекуляцией и распродажей земель. Пролетарские партии в 1917 г. были представлены партиями меньшевиков и большевиков. Основной идеей программы партии меньшевиков было проведение конфискации частновладельческих земель и передача их местным самоуправлениям, т.е. проведение муниципализации земель. В отличие от программы меньшевиков, программа партии большевиков исходила из необходимости проведения земельной реформы на базе национализации всех земель, отмены частной собственности на землю и объекты недвижимости и передачи земли в руки тех, кто ее обрабатывает. Именно этот сценарий и был реализован осенью 1917 г.

Первым актом земельного законодательства России после Октябрьской революции 1917 г. стал Декрет ВЦИК "О земле" от 26 октября 1917 г., который провозгласил отмену частной собственности на землю. В ст.1 Крестьянского наказа о земле (приложение к Декрету) предусматривалось, что право частной собственности на землю отменяется навсегда; земля не может быть ни продаваема, ни покупаема, ни каким-либо образом отчуждаема. Вся земля - удельная, кабинетская, монастырская, церковная, майоратная и др. отчуждается безвозмездно, обращается во всенародное достояние и переходит в пользование всех трудящихся.

Сделки с недвижимостью были запрещены в декабре 1917 г. Декретом ВЦИК "Об отмене права частной собственности на недвижимость в городах" от 20 августа 1918 г. был определен правовой статус городских земель и недвижимости. Право частной собственности на все без исключения участки, как застроенные, так и недостроенные, было отменено, а в городских поселениях с численностью жителей свыше 10 тыс. чел. также было отменено право частной собственности на все строения, которые вместе с находящейся под ними землей имели стоимость или доходность свыше предела, установленного местными органами власти. Все городские земли и строения, изъятые из частной собственности, подлежали передаче в распоряжение местных органов власти.

Таким образом, буквально за несколько месяцев сложившаяся в дореволюционный период система управления была уничтожена. Многие города, особенно крупные, пришли в упадок. Практически все системы городского хозяйства оказались разрушены, а население влачило жалкое существование. Так, численность населения Петербурга с 1917-го по 20-е годы сократилась более чем в два раза. Киев был практически опустошен. Решение всех внутригородских проблем находилось в руках ВЧК, которая не только боролась с противниками режима, но и занималась перераспределением имеющихся ресурсов. Именно в это время происходило массовое заселение бедноты в квартиры обеспеченных граждан, в результате чего преобладающим стало коммунальное заселение. Квартплата была отменена, так как деньги полностью обесценились, а никаких услуг жителям городов не предоставлялось. Жилой фонд практически был брошен на произвол судьбы.

Этот этап можно сравнить с эпохой крушения древней цивилизации, разрушения древних городов под напором варваров. Отличие лишь в том, что в данном случае разрушительные силы были представлены не пришельцами извне, а находились внутри российского общества. Наступала новая эпоха в жизни российского общества и российских городов, разрушительное воздействие которой еще долго будет детерминировать современные тенденции городского развития.


Источники:

1. Бузырев В.В., Чекалин В.С. Экономика жилищной сферы. М.: ИНФРА-М, 2001. 256 с.

2. Горемыкин В.А. Экономика недвижимости. М.: Проспект, 2004. 848 c.

3. Григорьев В.В., Острина И.А., Руднев А.В. Управление муниципальной недвижимостью. М.: Дело, 2001. 704 с.

4. Кириллов А.К. Городские банки старой России // ЭКО. 2001. №8. С. 159-178.

5. Пушкарева В.М. История финансовой мысли и политики налогов. М.: Финансы и статистика, 2001. 256 с.

6. www. makazan.narod.ru Официальный сайт Татарстанского республиканского регионального отделения Российской Муниципальной Академии.

7. www. gorodperm.ru Официальный сайт администрации г. Перми.

  • История


Яндекс.Метрика