Механизмы нового государственного управления и модернизированной бюрократии в концепции административной реформы

Клименко А.В.

Практика реализации реформ государственного управления показывает важность координации их отдельных элементов и мероприятий. Консервация или задержки изменений в одних элементах системы государственного управления могут затормозить и обесценить модернизацию других. Риски некомплектности, непоследовательности, подмены новых институтов их титулами, имитации реформ крайне высоки.
Разработка перечней и стандартов государственных услуг может стать еще одним инструментом оптимизации размеров государства, барьером на пути появления ненужных, навязанных обществу услуг. Электронные административные регламенты в перспективе могут стать базовыми рабочими элементами электронного правительства и дать наибольший эффект с точки зрения гибкости управления, информационной насыщенности принятия решений, снижения затратоемкости исполнения государственных функций и услуг.

 А.В. Клименко
 


В международной практике под административными реформами понимается изменение институтов (отношений, организаций, правил функционирования) исполнительной власти, а зачастую - общественного сектора в целом. Административные реформы предполагают радикальные изменения в системе государственного управления, в том числе его законодательной базы. Для сохранения и развития результатов реформ, действие которых охватывает ограниченный период времени, необходима система управления изменениями, обеспечивающая "доводку" сложившихся в процессе реформирования институтов государственного управления, распространение лучшей практики и формирование повестки дня будущих реформ. Постоянное улучшение исполнительной власти является условием решения национальных политических и социально-экономических задач, обеспечения конкурентоспособности страны в глобализируемом мире.

М. Вебер указывал на значение совершенствования бюрократической организации для экономического развития. Однако в дальнейшем больше внимания уделялось негативным аспектам бюрократии, а вопрос о том, "…какая структура государства будет скорее всего способствовать экономическому росту, был просто забыт"1 . В одной из работ П. Эванс показал, что улучшение бюрократической организации, резервы которого имеются в любой стране, является фактором и условием социально-экономического развития.

Традиционными ориентирами административных реформ являются повышение качества общественных услуг (включая государственные), экономичность общественного сектора (снижение удельных расходов на исполнение государственных функций и оказание услуг), укрепление исполнительской дисциплины (обеспечение выполнения указов, постановлений, решений, планов и программ)2 . Такие ориентиры обычно не вызывают возражений, поскольку, на первый взгляд, удовлетворяют всех.

Наряду с такими общими ориентирами административной реформы, имеющими форму благих пожеланий, формируются цели конкретных групп интересов - политиков, чиновников разных уровней, институтов гражданского общества, выражающие их персональные (групповые), непосредственные интересы.

Политиков, если исходить из демократической организации государства, интересует популярность среди избирателей, а значит популярность их политических программ, включая модели исполнительной власти. Не в меньшей степени политики стремятся усилить свой "административный ресурс", т.е. иметь возможность повседневно контролировать исполнительную власть как гарантию выполнения своих программ и лояльности чиновников.

Бюрократов волнуют перспективы карьерного роста, уровень оплаты труда и социальных гарантий. Для них предпочтительно, чтобы у них было больше свободы действий и шире дозволенный им диапазон принятия решений. В этом случае общественная ценность бюрократов как лиц, принимающих решение, повышается.

Институты гражданского общества и граждане являются клиентами исполнительной власти и выступают за прозрачность, открытость и отзывчивость государственных органов, требуют эффективности и гарантий качества услуг общественного сектора. Чем более развито гражданское общество (чем в большей степени оно включено в процесс принятия решений и разделяет ответственность за них), тем обоснованней и умереннее его требования к исполнительной власти и тем чаще эти требования удовлетворяются.

Общественный вес и относительное значение каждого из игроков на административно-политической сцене - гражданского общества, политиков и бюрократов - определяют реальную композицию целей административной реформы в той или иной стране. В странах с преобладающим значением бюрократии в обществе, например, цели открытости и подконтрольности исполнительной власти имеют меньшую вероятность постановки и достижения, чем в странах с развитыми и влиятельными гражданскими институтами.

Цели административных реформ, безусловно, отражают баланс групп интересов, сложившийся в обществе, но вместе с тем предполагают изменение этого баланса. В этом изменении и состоит их главная роль. Изменение общественного выбора в пользу тех или иных групп интересов задает вектор административным преобразованиям. Поскольку в демократическом обществе выразителями общественного выбора являются политики, то именно на них, а не на бюрократов, ложится главная ответственность за формулировку целей реформ.

Таким образом, контекст административных реформ гораздо шире административных, управленческих (технологических) преобразований. Эти изменения имеют пределы, определяемые сложившимся государственным устройством, действующим законодательством и судопроизводством. Именно поэтому административные реформы почти всегда рассматриваются как элементы более широких политических программ и проводятся в жизнь не бюрократами, а политиками. Политики, а не бюрократы несут большую часть ответственности за успех административных реформ, поскольку в их задачи входит определение и реализация общественного выбора по вопросам государственного устройства, установление целей административных преобразований и обеспечение их согласования с другими элементами государства.

На стадии реализации установленных политиками целей и задач бюрократы должны обеспечить их исполнение с полной лояльностью, при условии достижимости установленных целей. При этом бюрократы не могут нести ответственность за правильность выбора политических целей реформ, а лишь за достижение непосредственных (возможно, промежуточных) результатов отдельных мероприятий.

Такая постановка вопроса соответствует принципу политико-административной дихотомии, т.е. рациональному разделению политики и администрирования, провозглашенному в начале прошлого века одним из классиков государственного управления, бывшим президентом США В. Вильсоном. В. Вильсон утверждал, что "…администрирование находится вне сферы политики. Административные вопросы не являются вопросами политическими. Политики не должны иметь возможность манипулировать органами исполнительной власти, а лишь устанавливать задачи для администрации"3 . Возможности манипуляции сужаются, если политики вместе с высшими чиновниками (политическими назначенцами) детализируют цели реформы (цели верхнего уровня) до целей конкретных мероприятий и задач. Иерархия целей позволяет разделить ответственность за результаты реформирования между политиками и бюрократами и на этой основе создать механизмы стимулирования реализации реформ.

Наряду с обоснованностью определения целей разного уровня успех реформы, как и любой иной программы действий, зависит от согласованности обеспечивающих ее мероприятий, последовательности, ресурсной и экспертной поддержки. В большинстве стран, где эти вопросы были решены корректно, реформы оказались результативными. Там же, где реформы были лишь провозглашены политиками и полностью отданы на откуп бюрократам, положительных изменений достичь не удалось. Более того, сами реформы оказались дискредитированы. Примером неудачи может быть бюджетная реформа в Таиланде в 1999-2000 гг. По заключению экспертов, причина ее провала состояла в том, что "…слишком большие, нереалистичные задачи реформы были возложены на агентства при их минимальной внешней поддержке"4 .

В условиях четкого разделения ответственности, надлежащей организации и внятного определения результатов реформирования бюрократия с ее системой иерархического контроля, исполнительской дисциплины и лояльности становится не препятствием, а созидательной силой. И наоборот, необоснованное требование решить сложную проблему в короткий срок заведомо ставит исполнительную власть в неловкое положение, отводит чиновникам роль консерваторов, отягощающих жизнь граждан и бизнеса. Те бюрократы, которые из принципа лояльности соглашаются со сверхамбициозными целями, становятся на какое-то время положительными героями, а более ответственные и менее лояльные их коллеги оказываются в роли противников прогресса.

Принцип презумпции оппортунистического поведения бюрократов не верен постольку, поскольку в бюрократической среде существует конкуренция, основанная на долгосрочных карьерных стратегиях. В этих стратегиях большое значение имеет репутация чиновника, его профессионализм, формируемые в рамках не одного, а нескольких электоральных циклов, периодической смены политического руководства. Именно поэтому принцип лояльности перед политиками не всегда соблюдается, а те цели, которые они формулируют, подвергаются обсуждению среди исполнителей с точки зрения их обоснованности и достижимости.

Практика показывает, что чиновники успешно решают амбициозные задачи, требующие дополнительных усилий, компенсацией которых служат наращивание опыта и навыков решения неординарных задач (человеческого капитала), надежда на то, что заслуги будут учтены и скажутся на карьерном росте. Это в полной мере относится и к российским чиновникам, восприимчивым к нововведениям в области новых технологий управления, готовых проявлять разумную инициативу.

Российский опыт показывает, что государственные служащие даже в сложных ситуациях способны решать нестандартные задачи. Так, в 2004 г. в процессе бурной реорганизации федеральных органов исполнительной власти было начато внедрение новых технологий бюджетирования по результатам параллельно с подготовкой традиционных бюджетных заявок ведомств. Задания по подготовке докладов о результатах и основных направлениях деятельности были выполнены, несмотря на новизну и отсутствие практического опыта. В 2005 г., параллельно с продолжающейся работой по модернизации бюджетного планирования, ведомства приступили к реализации совершенно новых положений вступившего в силу Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации", а наряду с этим к разработке в соответствии с постановлениями правительства РФ таких не имевших аналогов инструментов управления, как административные регламенты.


В большинстве стран реформы государственного управления развиваются под маркой так называемого нового государственного управления (New Public Management, или сокращенно - NPM). NPM, которому насчитывается уже более тридцати лет, подразумевает адаптацию успешных управленческих технологий бизнеса для целей управления в общественном секторе. Широкое распространение NPM связано с тем, что набор технологий и практик, объединяемых под этим названием, в значительной степени инвариантен к форме государственного устройства и может быть применен в странах с различными политическими режимами. Пожалуй, единственным условием для применимости NPM является рыночный характер экономики. В противном случае об аутсорсинге, создании механизмов квазиконкуренции, различных формах мотивации ведомств и государственных служащих просто не приходится говорить.

Один из экспертов в области нового государственного управления Роберт Бен определяет NPM как "…коллекцию тактик и стратегий, нацеленных на преодоление неэффективности, присущей традиционной модели государственного сектора…"5 . Согласно Гаю Питерсу, NPM основывается на принципах широкого участия институтов гражданского общества в принятии решений, гибкости, дерегулировании внутренних взаимодействий и использовании рыночных механизмов во внешних взаимодействиях6 . Дональд Кетл дает шесть основных характеристик NPM, таких как продуктивность, маркетизация, ориентация на клиентов, децентрализация, ориентация на цели, заданные политиками, и отчетность по результатам7 .

Несмотря на то, что реформы государственного управления зачастую ассоциируются исключительно с NPM, в практике реформирования совершенствованию традиционной бюрократии также уделяется много внимания. Это объясняется не только тем, что технологии нового государственного управления применимы далеко не во всех областях общественного сектора и типах органов исполнительной власти, но и тем, что модель идеального бюрократа так же неисчерпаема по своему потенциалу, как и NPM. В частности, новые информационные технологии, снижая стоимость информационного обмена и контроля, деперсонализируя взаимодействия, позволяют повысить эффективность иерархической организации.

Использование компьютеров, информационных сетей и баз данных позволяет обеспечить оперативное управление, объективный, относительно дешевый учет и контроль деятельности органов исполнительной власти, их подразделений и отдельных служащих, создать мощную информационную поддержку процессу принятия решений. То, что ранее невозможно было сделать из-за больших транзакционных издержек (например, поэтапный контроль административных процессов и отдельных служащих), теперь возможно с применением электронного документооборота и других информационных технологий (ИТ). При использовании современных ИТ бюрократические модели организации становятся конкурентоспособными в сравнении с моделями, основанными на NPM. Во многих случаях, где раньше децентрализация и стимулирование достижения показателей результативности казались единственным решением, поскольку прямое иерархическое управление было слишком неповоротливо и дорого, теперь возможно внедрение жестких правил, "зашитых" в электронные системы (электронных административных регламентов).

На пути внедрения NPM и совершенствования бюрократической организации стоит одна общая проблема, связанная с оценкой результативности. Контрактные по своей сути инструменты NPM, так же, как усовершенствованные регламенты и правила бюрократической организации, в явном или неявном виде содержат критерии результативности (в виде условий контрактов, инструкций или правил деятельности, указаний начальства). Эти критерии так же иерархичны, как и сама бюрократия. Отталкиваясь от политических целей и критериев верхнего уровня, бюрократия самостоятельно определяет критерии результативности для своих институтов, отдельных государственных служащих, исполняя тем самым роль интерпретатора политических установок, формируемых в демократическом обществе на основе общественного выбора. Достоверность интерпретации политических целей и критериев, адекватность им исполнительских действий характеризует качество бюрократии. Одна из главных задач административных реформ как раз и состоит в создании "понятливого" и эффективно работающего бюрократа.

В традиционной бюрократической системе основным критерием результативности служит полнота и четкость исполнения законов, правил, поскольку они выражают общественные приоритеты. В то же время законы зачастую допускают широкий выбор вариантов конкретных действий, в том числе выгодных бюрократам, а не обществу. Формирование законов прямого действия, детальных процедур и правил, согласованных с приоритетами, является необходимым условием повышения общественной полезности традиционной бюрократии. Аналогично условия контрактов в рамках NPM, сформулированные не вполне конкретно, могут не гарантировать желаемых общественных результатов. Детализация и конкретизация заданий и условий их выполнения является главным признаком движения к управлению по результатам, будь то в рамках традиционной бюрократической модели или в модели NPM. С этой точки зрения противопоставление традиционной бюрократии (как системы, ориентированной на контроль затрат) и NPM (ориентированного на контроль результатов) выглядит эмоциональным и по сути не верным.

Более того, если нет уверенности в правильности определения результатов, то контракты становятся не только неэффективными, но и крайне опасными, поскольку накладывают на государство обязательства без гарантии получения ожидаемого результата. Если невозможно или очень дорого контролировать результат, более гибкая форма традиционного бюрократического управления является предпочтительной. И наоборот, чем легче измерить эффект государственной функции или услуги, тем больше шансов и смысла применять при их исполнении механизмы NPM. Именно поэтому новое государственное управление внедряется в основном на среднем и нижнем этажах административной пирамиды (агентства, учреждения, муниципалитеты), которые обеспечивают вполне ощутимый и измеримый эффект, и не распространяется на верхнем уровне (на уровне правительств, министерств), где результаты деятельности носят сложный характер, имеют множество побочных эффектов.

В тех сферах, где возможны определение и контроль результата, новое государственное управление получает преимущество за счет привлечения инициативы и ресурсов частного сектора к оказанию общественных услуг, в то время как традиционная бюрократия опирается лишь на собственные силы. NPM использует систему государственного заказа, аутсорсинга, частно-государственного партнерства, т.е. потенциал частного сектора для решения общественных задач, что позволяет гибко реагировать на изменение спроса на общественные блага и услуги. Однако расширение взаимодействия государства, в лице отдельных органов и чиновников, с частным сектором повышает опасность принятия невыгодных для общества решений, коррупции. Вероятность таких решений тем ниже, чем более детальны, открыты и прозрачны планируемые результаты, критерии и процедуры принятия решений. Таким образом, административная реформа предполагает сочетание совершенствования бюрократии как в ее традиционном понимании, так и в контексте нового государственного управления.


В последнее пятилетие в России одновременно реализовывалось несколько направлений реформирования федеральной исполнительной власти. Наиболее значимыми среди них являются: реформы государственной службы, бюджета и бюджетного процесса, административная реформа, реформа федеративных отношений. Каждое из этих направлений реформирования содержит мероприятия, связанные как с совершенствованием традиционной бюрократической организации, так и с внедрением инструментов нового государственного управления (см. табл 1).

 
 

Один из первых шагов по реформированию исполнительной власти в современной России был связан с аудитом государственных функций, которым в 2003 г. занималась Комиссия по административной реформе при Правительстве РФ. Ликвидация избыточных и дублирующих функций и полномочий государственных органов является известным, аксиоматичным условием повышения эффективности государства, лежащим в русле концепции нового государственного управления.

В ходе работы комиссии были проанализированы функции федеральных органов исполнительной власти и подготовлены рекомендации по сокращению избыточных и дублирующих функций (около 30% от общего числа). Однако на практике значимого сокращения государственных функций не произошло, поскольку это противоречило ведомственным интересам и даже ставило под вопрос целесообразность существования некоторых из них. Кроме того, последствия сокращения функций не были просчитаны из-за недостатка времени и экспертных ресурсов. Ликвидация излишних функций требовала широкомасштабных изменений в нормативных правовых актах, значительного времени и средств. В этих условиях отстаивать ведомственные интересы было проще, чем взять на себя ответственность за непопулярные в бюрократической среде решения. В результате работа по оптимизации государственных функций не была доведена до конца, ожидания общества, и прежде всего бизнеса, по устранению административных барьеров не оправдались.

Очевидно, что оптимизация государственных функций должна быть не разовой, а постоянной задачей исполнительной власти. Ее решение может быть основано на принципах минимизации вмешательства государства в экономику, доказательства ведомствами необходимости того или иного вида деятельности.

В международной практике имеются примеры такого рода доказательных процедур. В Канаде, например, действует программа "сделай или купи", в соответствии с которой государственные органы обязаны в ряде случаев обосновывать целесообразность самостоятельного оказания той или иной услуги в сравнении с вариантом ее покупки на рынке. Это прежде всего касается функций или услуг, обеспечивающих основную деятельность органов исполнительной власти.

Презумпция невмешательства, свойственная либеральному государству, является основанием практики аутсорсинга, частно-государственного партнерства, саморегулирования. Однако одних этих оснований недостаточно. Необходима развитая и диверсифицированная рыночная экономика, способная взять на себя выполнение ряда функций и предоставление отдельных услуг (аутсорсинг). В равной степени необходимо доверие бизнеса к государству (в случае частно-государственного партнерства), так же, как и государства к бизнесу (саморегулируемые организации).

Законодательно установленные функции органов исполнительной власти определяют их структуру. Приведению структуры органов в соответствиие с типами исполняемых ими функций был посвящен первый этап административной реформы, связанный с уточнением специализации полномочий ведомств и созданием трехзвенной организационной модели: "министерства - службы - агентства"8 .

В рамках выбранной организационной модели функции выработки политики и правоустановления были сосредоточены в министерствах, функции оказания государственных услуг - в агентствах, а контроль и надзор (правоприменение) - в службах. Теоретически такая функциональная специализация позволяет избежать конфликта интересов, когда один и тот же орган планирует деятельность, исполняет и контролирует исполнение собственных планов. Аналоги такой структуры можно найти во многих странах.

Специализация органов исполнительной власти по видам функций требует выработки нового типа отношений между ними. Эти отношения могут быть построены на контрактной основе, в духе нового государственного управления, или на основе административной подчиненности, т.е. традиционной бюрократической организации.

На практике в течение двух лет, прошедших после реорганизации российских правительственных органов, четкая модель их взаимодействия не сформировалась. С одной стороны, большинство федеральных агентств и служб были переданы в ведение соответствующих министерств, т.е. в определенной степени оказались у них в подчинении. С другой стороны, агентства и службы сохранили статус главных распорядителей бюджетных средств (наличие самостоятельного бюджета), обрели административную автономию. Эта автономия не была дополнена контрактными отношениями, за исключением определения для подведомственных агентств и служб показателей результатов деятельности. И не удивительно, что после утверждения новой структуры ведомств возникло множество процедурно неурегулированных ситуаций, перераставших иногда в личные конфликты руководителей ведомств и мешавших работе. Даже исполнение правительственных поручений, ответственность за которые возлагается на министерства, а реальное выполнение обеспечивается подведомственными им агентствами и службами, в ряде случаев стало проблемой, поскольку министерства не получили достаточных ни экономических, ни административных полномочий по контролю и координации работы находящихся в их ведении служб и агентств.

Созданные агентства и службы по сути стали "младшими министерствами", а не "хозрасчетными единицами", работающими на основе принципов NPM, как это принято в международной практике. Развитие системы исполнительной власти пошло по бюрократическому пути, и этот путь был закономерен. Дело в том, что большинство российских агентств и служб охватывают слишком широкие сферы ведения, и поэтому их деятельность непредметна, а значит не может быть спланирована в терминах результатов, сбалансированных с ресурсами. Например, Федеральное агентство по промышленности организует выполнение работ по созданию авиационной техники, осуществляет ведение сводного реестра организаций оборонно-промышленного комплекса, государственного реестра контрольно-кассовой техники, ведомственного регистра ядерных материалов и проч. Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека осуществляет государственный надзор за соблюдением санитарного законодательства, контроль за соблюдением законов, регулирующих отношения в области защиты прав потребителей, выдает лицензии на осуществление, например, деятельности, связанной с использованием возбудителей инфекционных заболеваний. Она, кроме всего прочего, регистрирует отдельные виды продукции, представляющие потенциальную опасность для человека (кроме лекарственных средств), а также лиц, пострадавших от радиационного воздействия и подвергшихся радиационному облучению в результате чернобыльской и других радиационных катастроф и инцидентов. Федеральное агентство по культуре и кинематографии занимается кино и театрами, библиотеками и архивами, музеями и выставками.

Многопрофильность, отсутствие каких-либо элементов "хозрасчета" в довольно крупных по международным меркам российских агентствах и службах не позволяет им перейти к контрактным отношениям с курирующими их работу министерствами, внедрить формализованную оценку деятельности и бюджетирование, основанное на планируемых результатах. Несмотря на то, что эти усилия до сих пор продолжаются в рамках реформы бюджетного процесса, все больше признаков того, что рецепты NPM для многопрофильных российских агентств (служб) и тем более министерств будут непродуктивны. Без перехода к большей специализации и без расширения экономической самостоятельности не удастся не только увязать затраты с результатами (что, собственно, и является бюджетированием по результатам), но даже внятно и непротиворечиво определить сами результаты.

Создание системы взаимодействий, основанных на принципах NPM, в том числе бюджетирования по результатам, требует более специализированного организационного дизайна, сосредоточения агентств и служб на однородных видах деятельности и клиентских группах, однотипных процессах и подотраслях. Такая специализация позволит учесть мнение однородных клиентских групп, объективно формулировать плановые задания и оценивать их исполнение. С точки зрения организационной рациональности, обоснование однородных предметных областей ведения может быть предпосылкой для уточнения полномочий и структуры федеральных органов исполнительной власти.


Помимо организационных изменений, внедрение контрактной практики в сфере государственного управления требует разработки процедур и методов определения результатов деятельности, а также нормативного обоснования их стоимости.

Определение конечных показателей результатов в общественном секторе является, как известно, сложной и конфликтной задачей, связанной с выбором правил и процедур, в рамках которых эти показатели утверждаются и контролируются. При этом недостаточно определить плановые показатели - необходимо обеспечить их достижение, т.е. обосновать объем ресурсов, гарантирующий достижение показателей (выполнение планов или контрактов). Решение этой задачи и означает, собственно, переход к бюджетированию по результатам.

В рамках современной концепции бюджетного процесса, получившей широкое распространение во многих странах, планирование и контроль исполнения бюджета перемещаются из области сметного планирования затрат в область детального обоснования результатов и их бюджетной стоимости. С 2004 г. Россия также пошла по пути внедрения этого подхода в форме докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования, разработки среднесрочного финансового плана, разделения бюджетов действующих и вновь принимаемых обязательств, совершенствования бюджетной классификации9 . Тем не менее, все еще недостаточно ясны цели и стратегия перехода от сметной модели финансирования к системе управления по результатам, т.е. замены традиционного контракта (бюджет ведомства как компенсация за исполнительскую, политическую и административную лояльность) на контракт в духе NPM (бюджет ведомства как плата за общественно значимый и признанный результат).

В концепции бюджетной реформы не сказано, насколько самостоятельными в перспективе должны стать ведомства в вопросах планирования и управления финансовыми ресурсами и каким образом эта самостоятельность будет определяться. Не установлено, кто должен выступать в роли принципала при оценке деятельности ведомств и эффективности использования бюджетных ассигнований (правительство, министерства, Минфин России, проч.) и каковы его полномочия. Не определено, каким образом будут пересматриваться действующие бюджетные обязательства, в том числе низкоэффективные или недостаточно финансируемые в настоящий момент. Отсутствие ответов на эти вопросы не отрицает важности намеченных в концепции мероприятий, но в то же время не позволяет увидеть контуры новой финансовой модели органов исполнительной власти, основанной на бюджетировании по результатам, а значит определить стратегию и тактику приближения к ней.

Можно сказать, что в рамках бюджетной реформы в настоящее время разрабатывается процедура планирования показателей деятельности и в меньшей степени процедура бюджетирования. Роли принципала и агента не разделяются. Тем самым речь скорее идет о развитии традиционного бюрократического подхода, чем о внедрении механизмов нового государственного управления.

Индикаторы результативности, устанавливаемые в докладах о результатах и основных направлениях деятельности российских субъектов бюджетного планирования, определяются самими органами исполнительной власти и лишь в незначительной степени учитывают мнения их клиентов и общественные приоритеты. Процедура обсуждения этих показателей и принятия решения по ним законодательно не установлена, полномочия рабочих групп, рассматривающих доклады, не определены. В результате одна из главных процедур NPM - определение показателей результатов и результативности - оказалась на периферии традиционных административно-управленческих процессов ведомств, стала экзотическим добавлением к ним.

В итоге цели, задачи, программы и показатели, фиксируемые в докладах о результатах и основных направлениях деятельности федеральных органов исполнительной власти, не играют той роли в годовом и среднесрочном бюджетном планировании, которая свойственна развитым моделям бюджетирования по результатам. Подготовка докладов и их защита не встроены в бюджетный процесс и протекают параллельно с ним. Решения по распределению бюджетных ассигнований принимаются не на основе докладов.

Концептуально не проработаны механизмы конкурентного распределения ресурсов по ведомственным программам, а также стимулирования достижения установленных в них плановых заданий. Неясны процедуры корректировки планов и бюджетов при существенном изменении приоритетов, ресурсных ограничений, рисков неисполнения намеченных программ и проч.

Идеи бюджетирования по результатам проще реализовать в тех типах органов исполнительной власти, для которых характерно преобладание локализуемых эффектов, наличие взаимодействий с гражданами и юридическими лицами, связанных с реализацией их законных прав и обязанностей, т.е. в агентствах и службах. Идентификация "бенефициаров" таких взаимодействий позволяет организовать обратную связь и тем самым объективно определять результаты деятельности. Однако и в этом случае, как отмечалось выше, деятельность агентств и служб должна быть достаточно специализирована, чтобы обеспечить возможность однородной оценки. В противном случае придется столкнуться с рационально не разрешимой в рамках административного процесса задачей - необходимостью сравнения разнокачественных эффектов деятельности. На практике решение подобной задачи почти всегда остается на усмотрение бюрократов.

Именно поэтому в министерствах инструменты NPM изначально могут быть применимы в очень малой степени, поскольку эти органы занимаются не точечными взаимодействиями с отдельными клиентами с понятными эффектами, а созданием общей среды - разработкой политики и нормативно-правовым регулированием подведомственных сфер. Результат их деятельности имеет долгосрочный, ярко выраженный общественный характер. Полноценно выразить его набором индикаторов невозможно, поскольку этот результат связан с трудно измеряемыми и гораздо более масштабными, чем в случае агентств и служб, побочными эффектами и в большей степени отражает влияние других властных институтов и различных экзогенных факторов.

Сказанное не означает, что для министерств не могут быть установлены на определенный период времени показатели и примерные лимиты бюджетных ассигнований на обеспечение деятельности. Необходимо лишь осознавать их вспомогательную, индикативную роль и невозможность прямой увязки планируемых результатов (целей, задач, показателей) с лимитами ассигнований на этом уровне исполнительной власти.

Расчет стоимости государственных услуг и исполнения государственных функций, приемлемый при определенных условиях для агентств и служб, не применим для министерств, численность аппарата и материально-техническое обеспечение которых является результатом политических решений. Бюджетирование должно для них строиться по традиционному сметному принципу, а показатели результативности могут играть лишь вспомогательную информационную роль, индикативно характеризуя состояние подведомственной сферы. Министерства как органы, отвечающие за выработку политики и правовое регулирование, не должны чрезмерно детально планировать свою работу, ограничивая себя тем самым в инициативе.

В министерствах, как и в других органах исполнительной власти, может и должна проводиться оценка исполнения установленных административно-управленческих процессов, анализ соблюдения формальных процедур государственной службы, стандартов взаимодействия с другими органами власти и гражданским обществом. На этой основе могут быть получены индикаторы качества внутренней деятельности, которые вполне пригодны для использования в системах премирования, оплаты по результатам, но не в бюджетировании.

Таким образом, универсальный подход к разработке систем управления по результатам для разных типов органов не является обоснованным. В одном случае он приведет к избыточной и искажающей реальную ситуацию детализации плановых заданий, а в другом случае - к недостаточной их регламентации и конкретизации.


В связи с объективной ограниченностью применения экономических механизмов NPM в государственном управлении получил развитие альтернативный (не контрактный) подход к оценке и контролю деятельности органов исполнительной власти, основанный на модернизированных бюрократических инструментах. Этот путь связан с разработкой административных регламентов и стандартов. В январе 2005 г. издано постановление правительства РФ "О Типовом регламенте взаимодействий федеральных органов исполнительной власти", а в июле 2005 г. - "Типовой регламент федеральных органов исполнительной власти в части внутренней организации". Подготовлен проект порядка разработки административных регламентов исполнения функций и оказания государственных услуг. Эти документы определяют систему регламентов и стандартов, которые призваны упорядочить иерархические взаимодействия, специфицировать права и обязанности органов исполнительной власти.

Административные регламенты исполнения государственных функций и оказания государственных услуг представляют собой подробное описание последовательности действий и взаимодействий, выполнение которых необходимо для надлежащей реализации полномочий органов исполнительной власти. Административные, по сути процедурные, регламенты являются дополнением к системе контрактов и заменяют их в тех сферах, где контракты применены быть не могут. Если на контрактной основе в принципе могут быть построены отношения министерства с находящимися в его ведении агентствами и службами, а служб и агентств, в свою очередь, с подведомственными им бюджетными учреждениями и предприятиями, то отношения внутри ведомств, между различными министерствами, агентствами и службами могут быть лишь регламентированы и стандартизированы в соответствии с законодательством.

С административными регламентами неразрывно связаны стандарты государственных функций и услуг. Стандарты задают конечные качественные и количественные характеристики административно-управленческих процессов, устанавливают требования к уровню доступности и качества взаимодействия исполнительных органов государственной власти с гражданами и организациями. В настоящее время отсутствие стандартов не позволяет конкретизировать обязательства органов власти перед гражданским обществом, внедрить объективные процедуры контроля и оценки их деятельности.

Стандарт государственной услуги представляет собой систематизированный набор требований к ее качеству и может быть установлен, с одной стороны, исходя из потребностей клиентов, с другой стороны - с учетом технологических, материально-технических, финансовых и иных ресурсных ограничений. Наряду со стандартами услуг предполагается внедрять стандарты обслуживания, которые содержат требования к общей процедуре взаимодействия государственной власти с гражданами и организациями, инвариантные к конкретным типам услуг. Стандарт обслуживания включает такие требования, как своевременность и полнота ответа на обращения граждан и организаций, периодичность обновления сайта ведомства, перечень контактных лиц и другие параметры взаимодействия. Внедрение стандартов и регламентов позволит ориентировать деятельность органов исполнительной власти на интересы пользователей.

Стандартизации подлежит взаимодействие, а не содержательное наполнение услуги (размер пособия, льготы, характер разрешения). Основная цель внедрения системы стандартов и регламентов состоит в минимизации издержек взаимодействия между гражданами и юридическими лицами с органами власти в процессе оказания государственных услуг и исполнения государственных функций.

Разработка стандартов государственных функций и услуг имеет важное значение для бюджетного планирования и управления по результатам в целом. Подготовка стандартов предполагает их экономическое обоснование. Удельные расходы на услугу, предоставляемую в соответствии со стандартом, могут в перспективе стать нормативами для обоснования бюджетных заявок ведомств.

Разработка перечней и стандартов государственных услуг может стать еще одним инструментом оптимизации размеров государства, барьером на пути появления ненужных, навязанных обществу услуг. Для этого необходимо, во-первых, чтобы включение функции или услуги в утверждаемый перечень носило доказательный характер. Во-вторых, государственные услуги, не прошедшие процедуру включения в перечень и не имеющие установленных стандартов, должны признаваться избыточными. В-третьих, вслед за бумажными версиями регламентов по наиболее массовым услугам должны разрабатываться технические задания на автоматизацию процессов, т.е. на создание электронных административных регламентов. Электронные административные регламенты в перспективе могут стать базовыми рабочими элементами электронного правительства и дать наибольший эффект с точки зрения гибкости управления, информационной насыщенности принятия решений, снижения затратоемкости исполнения государственных функций и услуг.


Практика реализации реформ государственного управления показывает важность координации их отдельных элементов и мероприятий. Консервация или задержки изменений в одних элементах системы государственного управления могут затормозить и обесценить модернизацию других. Риски некомплектности, непоследовательности, подмены новых институтов их титулами, имитации реформ крайне высоки. Подготовка и принятие новых законов и методик еще не гарантирует успешной реализации эффективных принципов и механизмов государственного управления.


1 P. Evance, James E. Rauch. Bureaucracy and Growth: A cross-national analysis of the effects of "weberian" state structures on economic growth. American Sociological Review, Oct 1999, 64, 5, p. 748.

2 Имеются другие трактовки целей административных реформ. Например, выделяются операциональные цели (экономичность, производительность), цели улучшения (реинжениринга) административных процессов, роста потенциала политической и административной систем, идеологические цели. C. Pollit, G. Bouckaert. Public Management Reform. F comparative Analysis. Oxford University Press, 2000, p. 98-99.

3 W. Wilson, "The Study of Administration," Political Science Quarterly (June 1887), reprinted in Frederic C. Mosher, Basic Literature of American Public Administration, 1787-1950, NY: Holmes and Meier 1981, p. 74.

4 Analytical report on the public sector reform in Thailand. Report for the Fiscal Policy Department, Russian Finance Ministry. Geoff Dixon, Geoff Dixon & Associates, August 2004

5 R.D. Behn. Rethinking Democratic Accountability, Washington: Brookings 2001, p. 26.

6 B.G. Peters. The Future of Governing, 2nd ed., Lawrence, KS: University Press of Kansas 2001.

7 D. Kettl. The Global Public Management Revolution, p. 30, 33.

8 Указ Президента Российской Федерации №314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" от 9 марта 2004 г.

9 Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 годах. Постановление правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 г. №249.

  • Государственная служба


Яндекс.Метрика