Развитие законодательства о государственной службе (Государственная Дума Российской Федерации,1993–2005 гг.)

Южаков В.Н.

1 Статья подготовлена для издания "Государственная Дума России (1906-2006). Энциклопедия".

Выход Энциклопедии планируется на март 2006 г. Публикуется с разрешения редакции Энциклопедии.


Не государство и уж тем более не государственный служащий наделяют человека жизненными правами и свободами. Напротив, именно права и свободы граждан, их законные интересы "определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием" (статья 18 Конституции Российской Федерации).
Следовательно, и деятельность государственных чиновников в меру их полномочий, ее смысл и содержание должны определяться необходимостью обеспечивать реализацию прав, свобод и законных интересов граждан. Законодательство о государственной службе должно создать правовые условия для того, чтобы организация государственной службы обеспечивала реализацию этих норм Конституции Российской Федерации.

 В.Н. Южаков
 


Государственная Дума Федерального собрания Российской Федерации за период с 1993 г. по настоящее время приняла три специализированных федеральных закона о государственной службе.

В 1995 г. был принят Федеральный закон "Об основах государственной службы Российской Федерации". Он был подготовлен по инициативе депутатов Государственной Думы РФ первого созыва и представлен на рассмотрение Государственной Думы РФ депутатами, представляющими большинство ее фракций.

В 2003-2005 гг. ему на смену пришли новые Федеральные законы: "О системе государственной службы в Российской Федерации" (принят Государственной Думой РФ третьего созыва в 2003 г.) и "О государственной гражданской службе Российской Федерации" (принят в 2004 г., вступил в силу в 2005 г.). Оба Федеральных закона были внесены в Государственную Думу РФ Президентом Российской Федерации.

Вопросы государственной службы регулируются также принятыми и уточненными Государственной Думой РФ в этот период федеральными законами о воинской обязанности и воинской службе, службе в правоохранительных органах и иных отдельных государственных органах, отдельными статьями, нормами Гражданского и Уголовного кодексов РФ, Закона Российской Федерации "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан", других законодательных актов. Тем не менее, статус государственной службы и государственных служащих в Российской Федерации устанавливался и устанавливается прежде всего специализированными федеральными законами о государственной службе.


ПРЕДПОСЫЛКИ И УСЛОВИЯ РАЗРАБОТКИ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЕ

Вопрос о необходимости установления законом статуса государственной службы был поставлен юристами еще в СССР в конце 80-х годов2 .

Одним из мотивов обращения к этой теме было желание повысить уровень профессионализма чиновников, занятых прежде всего в органах исполнительной власти (точнее, в тот период в исполнительных комитетах Советов народных депутатов). Придание службе в исполнительных органах статуса профессиональной служебной деятельности - государственной службы позволило бы повысить требования к профессионализму служащих и, возможно, их статус по отношению к партийным чиновникам, поставить профессионализм выше политического чутья.

После ликвидации партийной монополии КПСС, а затем и самой КПСС, работа в этом направлении была продолжена. Целью разработки законодательства о государственной службе для всех участников этой работы по-прежнему оставалось повышение профессионализма и эффективности чиновников. Однако мотивы, которыми руководствовались разные участники разработки на разных ее этапах, и задачи, которые при этом решались, стали более разнообразными.

Первая задача диктовалась отсутствием прежнего механизма, обеспечивающего, с одной стороны, подбор и расстановку кадров и, с другой стороны, продвижение по службе - механизма партийно-государственной номенклатуры. Объективно нужно было создавать новый - не партийный и желательно более эффективный - механизм подбора и расстановки специалистов и руководителей государственных органов и их служебной карьеры, исходя из их способностей и заслуг. Представлялось полезным установить этот механизм законом.

Чиновники, участвовавшие в разработке законопроектов, естественно, стремились закрепить в законе понятные перспективы своего будущего на государственной службе. С точки зрения интересов гражданского общества, мотивом решения этой задачи было стремление модернизировать всю систему отношений в государственных органах, базировавшуюся на партийно-государственной номенклатуре и как следствие - на системе личной зависимости подчиненного и руководителя. Представлялось возможным утвердить в государственных органах новые административно-управленческие отношения, базирующиеся на зависимости чиновника и его служебного и жизненного успеха непосредственно от закона и от граждан, для которых он работает.

Вторая задача определялась устремлениями закрепить с помощью закона демократические преобразования, направленные, в том числе, на установление демократических механизмов принятия решения. В прежней партийно-государственной машине политический выбор во многом оказывался формальностью, утверждавшей или прикрывавшей реальные, принимаемые аппаратом, чиновниками решения. Чиновничий аппарат в значительной степени формировал и диктовал политику, сообразуясь, прежде всего, со своими интересами. Механизм партийно-государственной номенклатуры закреплял это особое положение чиновничьего аппарата в принятии решений. Не случайно слово аппарат в государственном органе писалось (и вновь начинает писаться) исключительно с большой буквы - как Аппарат. Это отражало не только уровень самооценки, но и реальное положение дел. Чиновничий аппарат и был реальной властью в государстве и стране. В условиях реального политического выбора, многопартийной системы, становления демократических процедур принятия решений о целях, функциях и задачах государственных органов роль аппарата, чиновников должна измениться. Чиновники не должны обладать властью и влиять на власть. Аппарат государственных органов, каждый чиновник в отдельности могут и должны лишь обеспечивать эффективную деятельность государственных органов и тех, кто определяет их политику согласно политическому выбору.

Для реформаторов мотивом к решению этой задачи была необходимость подчинения аппарата выполнению политических целей. Аппарат с большой буквы нередко оказывался инструментом саботажа, но не выполнения этих целей. Как ни странно, и у чиновников (многих из них) были мотивы для решения этой задачи. Закрепленная законом политическая нейтральность, отстраненность от принятия политических решений должна была гарантировать независимость чиновников от политических передряг, стабильность их служебного положения.

Третья задача определялась открывшейся возможностью коренного изменения роли государства и, следовательно, государственных чиновников в жизни общества. Отказ от тоталитарных традиций, критика и в значительной мере отход от административно-командной системы и методов управления позволяли (и позволяют) надеяться, что задан долгосрочный тренд изменениям отношений государства и общества. Ожидания того, что государство будет меньше, вмешиваться в жизнь своих граждан (как в личную жизнь, так и в бизнес) и, напротив, больше будет заботиться о том, чтобы создать гражданам и их организациям благоприятные условия для реализации ими своего потенциала, существовали и существуют независимо от того, связывались (и связываются) ли они только с преодолением тоталитарного наследия в подходах к государственному управлению или идут дальше - к отказу от этатизма вообще, к преодолению неэффективных в современных - технологических прежде всего - условиях патерналистских методов государственного управления.

В прошедшие десять с лишним лет эта задача стала рассматриваться и как последовательный переход от модели взаимоотношений государства и граждан как власти и подданных к партнерским отношениям, в которых граждане являются клиентами государства, и далее к отношениям, в которых приоритетной является позиция граждан как налогоплательщиков, содержащих государство. В любом случае государства должно быть меньше там, где оно не нужно, и оно должно быть более эффективно и менее затратно там, где оно необходимо. В отношении статуса государственных чиновников и организации государственной службы это означало и означает, что закон должен ограничить возможности государственных служащих вмешиваться в жизнь граждан и бизнеса, использовать служебное положение в личных целях, в том числе - для извлечения административной ренты, или создания монопольного положения государственных органов. Говоря другим языком, закон должен уменьшить число возможностей для чиновничьего произвола, возникновения зависимости граждан и бизнеса от чиновника. И напротив, закон должен создать механизмы, определяющие зависимость чиновников, их денежного содержания и должностного положения от результативности их действий в пользу соблюдения и поддержки прав, свобод и законных интересов граждан и их организаций.

Если говорить о первых шагах Государственной Думы РФ по разработке законодательства о государственной службе, основным мотивом решения этой задачи было предотвращение разрастания вмешательства государственных чиновников в экономические процессы. Дальнейшие события показали, что в переходный период экономической трансформации общества вопрос в такой постановке вряд ли реализуем. Чиновник, участвующий в перераспределении собственности, лишь в исключительных случаях оказывается защищен от активного участия в ее перераспределении. Решение этой задачи становится более реалистичным, когда окрепший бизнес ставит перед собой и своими политическими представителями задачу защиты от административной ренты или, по крайней мере, избыточной административной ренты.

Это не означает, что эта задача чужда самим государственным служащим. Но это, пожалуй, та задача реформирования государственной службы, которая с наименьшей вероятностью может быть решена самими чиновниками по собственной инициативе.

Наконец, четвертой задачей разработки законодательства о государственной службе с самого начала было установление нового порядка оплаты труда чиновников. Точнее, в 1991-1995 гг. интересам государственных служащих отвечало просто закрепление определенного и устойчивого порядка денежного содержания и социальных гарантий для государственных служащих, и лишь позже речь пошла об укреплении материального положения государственных чиновников. В том числе, исходя из необходимости обеспечить конкурентоспособность государственной службы на рынке труда квалифицированных управленцев. Для реформаторов проблемой было и остается сокращение доли неденежных набавок к оплате труда государственных служащих (привилегий, льгот, социальных выплат - в приоритетной терминологии разных лет) и повышение зависимости денежного содержания чиновников от реальных результатов их работы.

В 1993 г. эти задачи получили поддержку в новой Конституции Российской Федерации. Конституция создала новые правовые условия для правового регулирования и организации государственной службы.

* * *

Термин "государственная служба" был введен в правовой оборот современной России, по-видимому, Постановлением Правительства РСФСР "Об образовании Департамента государственной службы РСФСР" (от 23 ноября 1991 г.), рядом других, связанных с ним постановлений Правительства РФ и Президента РФ, Указами Президента РФ от 4 апреля 1992 г. "О борьбе с коррупцией в системе государственной службы" и "О первоочередных мерах по организации системы государственной службы в Российской Федерации" от 3 июня 1993 г. При этом содержание понятий "государственная служба" и "государственный служащий" не было определено. В этой связи, например, в правовом смысле было не ясно, к кому должны применяться требования Указа о борьбе с коррупцией, с кого спрашивать за его неисполнение.

О неясности этого понятия на тот момент говорит и его употребление в документах того времени. В названном выше Указе Президента РФ "О первоочередных мерах…", например, говорится о "межведомственной координации деятельности государственной службы в федеральных органах исполнительной власти". Здесь фактически о государственной службе говорится как о самостоятельных структурах в органах исполнительной власти, деятельность которых должна координироваться.

Понятие государственной службы, ее правовое положение предполагалось утвердить в законе РСФСР "Основы законодательства Российской Федерации о государственной службе". 19 июля 1993 г. Верховный Совет РСФСР принял проект этого закона в первом чтении. Последующий роспуск Верховного Совета РСФСР прервал работу над законом.

Конституция РФ 1993 г. придает термину "государственная служба" конституционный характер. Хотя Конституция РФ, разумеется, не содержит определения государственной службы, она определяет важнейшие требования к развитию правовой базы государственной службы и к ее организации.

Прежде всего, Конституция РФ предписывает (п. 4. ст. 32) необходимость обеспечить равный доступ граждан Российской Федерации к государственной службе. Однако этим требованием конституционные предписания в адрес государственной службы не ограничиваются. Определяющими для развития законодательства о государственной службе были и остаются нормы Конституции РФ, устанавливающие:

- статус государственной власти и ее органов;

- разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную;

- разграничение предметов ведения и полномочий Российской Федерации и субъектов РФ;

- статус и содержание прав, свобод, законных интересов и обязанности граждан;

- обязанности государственных органов.

Нормы Конституции РФ по этим вопросам имеют прямое отношение к установлению правовых основ государственной службы и к ее организации, если государственную службу понимать не как отдельный государственный орган или иную структуру, а как деятельность части персонала органов государственной власти по обеспечению их полномочий.

Ключевое значение для правового регулирования государственной службы имеет, например, п. 2 ст. 3 Конституции РФ: "Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления". Законодательство, регулирующее государственную службу, следовательно, должно обеспечить правовую базу для того, чтобы государственная служба осуществлялась в соответствии с этой природой органов государственной власти. Народ, общество, наконец, налогоплательщик - выше государства, которое является только формой реализации власти народом, самоорганизации общественных отношений, их регулирования посредством государственного управления. Выполнение этой нормы Конституции РФ - главное противоядие превращению чиновников в работающую на свои собственные (в том числе и декларируемые как государственные) интересы "надменную касту".

Не менее важны для развития законодательства о государственной службе конституционные нормы, устанавливающие статус прав и свобод человека и гражданина. Человек, его права и свободы провозглашены Конституцией РФ как высшая ценность для всех живущих в нашем обществе. Не государство и уж тем более не государственный служащий наделяют человека жизненными правами и свободами. Напротив, именно права и свободы граждан, их законные интересы "определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием" (ст.18 Конституции РФ). Следовательно, и деятельность государственных чиновников в меру их полномочий, ее смысл и содержание должны определяться необходимостью обеспечивать реализацию прав, свобод и законных интересов граждан. Законодательство о государственной службе должно создать правовые условия для того, чтобы организация государственной службы обеспечивала реализацию этих норм Конституции РФ.

Принципиальное значение для разработки и развития законодательства о государственной службе имели и имеют конституционные нормы, направленные на обеспечение единства системы органов государственной власти РФ ее субъектов. Ст. 72 Конституции РФ, в частности, устанавливается, что в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ находится "установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления". Тем самым, Конституция федеративного российского государства предполагает и установление основ единого правового регулирования государственной службы в федеральных государственных органах и органах государственной власти субъектов РФ.

Эти и другие конституционные нормы, устанавливающие требования к российской государственности, к ее организации, создали существенно новые правовые условия для разработки законодательства о государственной службе по сравнению с теми, в которых разрабатывался проект закона об основах законодательства о государственной службе РСФСР. Существенно иное звучание приобрела и сама задача разработки законодательства о государственной службе. Теперь суть дела состояла (и состоит) в создании правовых условий для наиболее полной реализации Конституции РФ чиновниками.

Первым шагом в этом направлении стало утвержденное Указом Президента РФ от 22 декабря 1993 г. "Положение о федеральной государственной службе". В нем впервые дано юридически значимое определение государственной службы. Однако в нем были урегулированы основные вопросы организации только федеральной государственной службы. Вопросы организации государственной службы в субъектах РФ рекомендовалось регулировать по аналогии с организацией федеральной государственной службы.

Конституция РФ, Положение о федеральной государственной службе, проект закона РСФСР ""Основы законодательства Российской Федерации о государственной службе", а также знания и опыт ученых и практиков, готовивших предложения по реформированию государственной службы, разработке законодательства о государственной службе, дали возможность Государственной Думе РФ вскоре после начала ее работы приступить к подготовке законодательства о государственной службе современной России.


ОСНОВНЫЕ ЭТАПЫ РАБОТЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЫ ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ РФ НАД ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВОМ О ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЕ

В Государственной Думе РФ первого созыва (1994-1995) головным комитетом по вопросам законодательства о государственной власти и государственной службе стал Комитет по делам Федерации и региональной политике (председатель Комитета - депутат ГД РФ С.А. Шаповалов). Комитетом был сформирован и утвержден Советом ГД РФ подкомитет по вопросам государственной службы (председатель - депутат ГД РФ В.Н. Южаков).

16 мая 1994 г. по представлению Комитетов по делам Федерации и региональной политике и по законодательству и судебно-правовой реформе Советом Государственной Думы и Распоряжением Государственной Думы РФ "в целях подготовки проектов законодательных актов по организации государственной службы" утверждена межкомитетская депутатская группа (Застрожная О.К., Миронов О.О., Муравьев И.В., Похмелкин В.В., Рыжков В.В., Титенко Б.М., Южаков В.Н. - руководитель группы). Для экспертного обеспечения законодательной деятельности межкомитетской группы была утверждена также рабочая группа во главе с В.А. Сердюковым (депутатом Верховного Совета РФ, руководившим подготовкой проекта закона о государственной службе в Верховном Совете РФ).

7 июня 1994 г. Комитет по делам Федерации и региональной политике по решению Совета Государственной Думы провел парламентские слушания по вопросу "О государственной службе в Российской Федерации".

Парламентские слушания помогли определить основные направления разработки законодательства о государственной службе, учесть различные подходы к пониманию самой государственной службы, ее роли в развитии системы государственной власти в России. Ключевая на тот момент задача была сформулирована председателем Комитета по делам Федерации и региональной политике С.А. Шаповаловым. Стержнем работы по подготовке законодательства о государственной службе для Комитета стала "забота об обеспечении единства системы государственной власти в России как основы ее федеративного устройства". В Комитете в тот период разрабатывался проект Федерального закона "Об общих принципах организации системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Но единство системы государственной власти невозможно и без единства общих требований к организации государственной службы Российской Федерации и ее субъектов. Закон о государственной службе и должен был установить эти общие требования.

(В скобках следует отметить, что при предварительном обсуждении депутатами высказывались аргументы в пользу того, чтобы вопросы государственной службы регулировались не самостоятельным законом, а более общим федеральным законом об общих принципах организации системы органов государственной власти Российской Федерации. По ряду причин такой или подобный закон не мог быть разработан и принят. Однако определенный смысл в таких предложениях был. Федеральное законодательство о государственной службе вынужденно содержит нормы, регулирующие отношения, не являющиеся государственно-служебными. Это касается, прежде всего, ключевого для законодательства о государственной службе разделения должностей в государственных органах, выделения тех из них, работа на которых относится к государственной службе.)

На слушаниях отмечалось существование различных подходов к разработке законодательства о государственной службе. Со ссылкой на Конституцию РФ (в ней речь идет о том, что к ведению Российской Федерации относится федеральная государственной служба, и ничего не говорится о государственной службе субъектов РФ) предлагалось на федеральном уровне ограничиться законодательным регулированием только федеральной государственной службы, оставив проблему правового регулирования государственной службы в субъектах РФ полностью на их усмотрение. С другой стороны, была высказана позиция, что федеральный закон должен регулировать на уровне общих принципов организации государственную службу как на федеральном уровне, так и в субъектах РФ.

Сохранялось и различное понимание того, что является государственной службой. Существовало мнение, например, что депутаты и судьи также должны рассматриваться как государственные служащие. Было, напротив, высказано предостережение против возложения на государственных служащих (государственную службу) "общих глобальных задач", против рассмотрения государственной службы как некой особой "высокой структуры, которая реализует общие функции и задачи, цели государства". Государственная служба (государственный служащий) лишь обеспечивает исполнение целей, функций, задач государственных органов, должностных лиц (руководителей), которые непосредственно ответственны за их формулирование и реализацию.

Существенной проблемой, по мнению участников слушаний, оставалось соотношение разрабатываемого законодательства о государственной службе и правового регулирования труда государственных служащих.

Отмечалось, что "нужна прямая и приоритетная ответственность государственных служащих перед законом и гражданином. Ответственность, не опосредованная их обязательствами перед начальником, перед тем, кто дает ему приказ и распоряжение".

Предлагалось, чтобы закон определил механизмы карьеры государственного служащего, которая должна быть в значительной степени зависима не от непосредственного руководителя, а от роста профессионализма государственного служащего.

Закон должен быть направлен, отмечали участники парламентских слушаний, не на укрепление чиновничества в Российском государстве, а на улучшение работы государственных служащих в интересах гражданского общества.

В Рекомендациях Комитета по делам Федерации и региональной политике по итогам парламентских слушаний предложено при доработке проекта закона исходить из того, что "закон должен создать необходимые условия для повышения эффективности государственной службы, для улучшения социального положения и социальной защиты занятых ею людей и в то же время не допустить формирования узкой корпоративности, кастовости чиновников, их отрыва от интересов гражданского общества".

Проект федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации", подготовленный с учетом обсуждения на парламентских слушаниях, был внесен на рассмотрение Государственной Думы депутатами ГД РФ В.Н. Южаковым, О.К. Застрожной, С.П. Опенышевым, В.В. Похмелкиным, В.А. Рыжковым, Б.М. Титенко, С.А. Шаповаловым.

В пояснительной записке к законопроекту сформулирована основная цель закона - "создание общефедеральной правовой базы государственной службы Российской Федерации, придание ей профессионального характера". Установление общефедеральных основ государственной службы, отмечалось в пояснительной записке, должно способствовать утверждению единой системы государственной власти в Российской Федерации, стать одной из важнейших опор ее государственной целостности. Закон должен был способствовать "развитию правовой базы для борьбы с бюрократизмом, коррупцией, произволом центрального и местного чиновничества, практикой подбора кадров по принципу личной преданности". Он был направлен на "повышение требований к государственным служащим, их обязанностям, на обеспечение их правовой и социальной защищенности".

21 июля 1994 г. проект закона "Об основах государственной службы Российской Федерации" принят в первом чтении.

15 ноября 2004 г. создана согласительная группа из представителей фракций и депутатских групп для доработки законопроекта с учетом поступивших поправок. В нее по представлению фракций и депутатских групп Государственной Думы РФ вошли депутаты Большаков Е.А. (Либерально-демократическая партия России), Гайдаш М.И. ("Женщины России"), Голов А.Г. ("Яблоко"), Замай Б.Ф. (Либерально-демократический союз "12 декабря"), Васильев М.А. ("Новая региональная политика"), Опенышев С.П. (Аграрная партия России), Пашенных Ф.С. (Демократическая партия России), Решульский С.Н. (Коммунистическая партия России), Чарторицкая Т.В. (независимый депутат), Шаповалов С.А. (Партия российского единства и согласия), Южаков В.Н. ("Выбор России"). После доработки законопроекта согласительная депутатская группа "пришла к общему мнению одобрить текст законопроекта с учетом обсужденных поправок" для рассмотрения во втором чтении. Таблица поправок, предложенных по итогам обсуждения к принятию, включала 221 поправку. Всего же в ходе подготовки законопроекта ко второму чтению Комитет по делам Федерации и региональной политике обобщил и систематизировал свыше 700 поправок, поступивших, в том числе, от 57 субъектов РФ. Законопроект был вначале отклонен 23 декабря 1994 г., а затем принят во втором (18 января 1995 г.) и третьем (10 февраля 1995 г.) чтениях Государственной Думой РФ.

Дальнейшая судьба закона также была непростой. Он был отклонен Советом Федерации 1 марта 1995 г. 5 апреля Государственная Дума предприняла неудавшуюся попытку преодолеть вето Совета Федерации.

Была создана согласительная комиссия Государственной Думы и Совета Федерации. Некоторые члены Совета Федерации, например, считали, что закон необоснованно вторгается в компетенцию субъектов РФ. Поэтому, например, предлагалось назвать закон не "Об основах государственной службы Российской Федерации", а "Об основах государственной службы в Российской Федерации" и отразить этот предлог "в" во всем содержании закона, поставив во главу угла независимость правового регулирования государственной службы субъектов РФ. Высказывалось мнение и о том, что государственными служащими следует считать и всех лиц, замещающих по терминологии законопроекта государственные должности категории "А" - депутатов, министров, судей… На пяти заседаниях согласительной комиссии были найдены компромиссы по большинству спорных вопросов.

23 мая 1995 г. Комитетом по делам Федерации и региональной политике были проведены парламентские слушания на тему "Развитие законодательства о государственной службе в субъектах Российской Федерации". Целью парламентских слушаний было привлечение общественного внимания к необходимости принятия закона. К тому моменту сложилась ситуация, когда во многих субъектах РФ уже были приняты законы о государственной службе, подготовленные на основе еще не принятого федерального законопроекта.

Закон был принят Государственной Думой повторно 24 мая 1995 г. и направлен Советом Федерации без рассмотрения Президенту РФ 9 июня 1995 г. Президент отклонил закон. Вновь была создана согласительная комиссия по доработке законопроекта. Закон был принят Государственной Думой с учетом поправок Президента РФ 5 июля 1995 г., направлен Советом Федерации Президенту РФ без рассмотрения 24 июля 1995 г. и подписан Президентом 31 июля 1995 г. 3 августа закон был опубликован в "Российской газете". В полном объеме закон вступил в силу с 1 января 1996 г.

Последующий период (с 1995-го по 2000 г.), с точки зрения развития законодательства о государственной службе, связан в основном с разработкой подзаконных нормативных правовых актов, предусмотренных ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации", с совершенствованием организации в соответствии с ним федеральной государственной службы и государственной службы субъектов РФ.


В Государственной Думе РФ второго созыва (1996-1999) головным комитетом в этой работе также был Комитет по делам Федерации и региональной политике (председатель Комитета - депутат Л.А. Иванченко) и созданный в нем подкомитет по организации государственной службы (председатель подкомитета - депутат С.Н. Решульский).

Практически сразу после вступления закона в силу Указом Президента РФ № 900 от 6 сентября 1995 г. были утверждены "первоочередные мероприятия по улучшению работы с кадрами в системе государственной службы и реализации Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации". Предусматривались подготовка и принятие 28 федеральных нормативных правовых актов, включая 14 федеральных законов. Этот перечень необходимых нормативных правовых актов не был исчерпывающим.

Во всех субъектах РФ были приняты в соответствии с федеральным законом законы субъектов РФ о их государственной службе.

За это время (в 1999 г.) в Федеральный закон "Об основах государственной службы Российской Федерации" была внесена одна поправка. Было уточнено наименование специальности высшего профессионального образования, необходимой для соответствия квалификационному требованию к замещению ведущих и старших государственных должностей государственной службы ("государственное и муниципальное управление" вместо "государственное управление").

Других поправок практически не было. Однако первый специализированный федеральный закон о государственной службе уже в силу того, что многие его нормы были результатом непростых компромиссов, с самого начала вызывал нарекания.


Проблемы возникали и вследствие рамочного характера закона. Поскольку основной задачей закона было установление правового положения государственных служащих, в отношении многих важных вопросов организации государственной службы он определял лишь необходимость и субъектов ответственности, а в некоторых случаях и сроки их правового регулирования. При этом далеко не все необходимые для этого нормативные правовые акты были подготовлены и приняты.

В частности, не были подготовлены федеральные законы:

- о порядке применения и обжалования дисциплинарных взысканий (который должен был обеспечить реальную ответственность государственных служащих за добросовестное исполнение своих служебных обязанностей, законодательства о государственной службе);

- о денежном содержании федеральных государственных служащих (который должен был быть подготовлен и представлен Государственной Думе РФ Правительством РФ до 1 января 1996 г. и который должен был установить, в частности, реальную зависимость денежного содержания государственных служащих от результатов их работы).

Исключение составил проект федерального закона "О федеральной государственной службе", внесенный в Государственную Думу РФ второго созыва депутатами - членами Комитета по делам Федерации и региональной политике А.Н. Арининым, И.М. Братищевым, Ю.И. Бурлуцким, Л.А. Иванченко, М.М. Ульбашевым, А.В. Шишловым. В результате рассмотрения в первом чтении проект был отклонен палатой 15 сентября 1999 г.

Некоторые нормы Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации" были фактически "дезавуированы" подзаконными актами. Так, закон однозначно предусматривал, что с 1 января 1996 г. назначение на большинство государственных должностей государственной службы (на государственные должности государственной службы 2, 3, 4, 5 групп категории "В") должно осуществляться по результатам конкурса на замещение вакантной должности. Фактически указом Президента РФ была снижена обязательность этой нормы. Было установлено, что замещение вакантных должностей осуществляется по конкурсу "как правило". В результате это исключение стало правилом.

Некоторые ключевые мероприятия, предусмотренные законом, остались только на бумаге. Прежде всего, фактически проигнорированными оказались нормы закона о создании Совета по вопросам государственной службы при Президенте РФ, на который, согласно закону, должна была быть возложена обязанность по координации деятельности по реализации задач, вытекающих из закона. Этот Совет должен был формироваться из равного числа представителей Президента РФ, палат Федерального Собрания, Правительства РФ, высших органов судебной власти РФ. На деле Совет не был создан, вся работа по координации деятельности по реализации закона была сконцентрирована в Администрации Президента РФ.

Отсутствие нормативных правовых актов, предусмотренных Федеральным законом "Об основах государственной службы Российской Федерации", мешало и развитию законодательства о государственной службы субъектов РФ.

В итоге за пять лет с момента принятия закона его потенциал не был реализован в той мере, которая необходима была для реального реформирования государственной службы. Система нормативных правовых актов, которая должна была обеспечить эффективное применение этого рамочного закона, была создана лишь частично.

Задачи, которые ставились перед созданием (реформированием) государственной службы, достигались лишь частично. Личная зависимость на государственной службе по-прежнему оставалась определяющим обстоятельством при приеме на государственную службу и продвижении по карьерной лестнице. Конкурс не стал реальным новым механизмом подбора кадров и карьеры. Денежная составляющая материального обеспечения государственного служащего не потеснила реально его неденежную составляющую. Механизмы реального влияния результатов работы на материальное обеспечение и карьеру государственного служащего не были созданы. Не были созданы и действенные механизмы ответственности государственного служащего за ненадлежащее исполнение служебных обязанностей, в том числе за коррупционно опасные действия (бездействие), невнимание к соблюдению и обеспечению прав, свобод и законных интересов граждан.

Возможно, это стало следствием того, что в Администрации Президента РФ, которая в силу отсутствия предусмотренного федеральным законом координирующего органа сконцентрировала у себя ответственность за развитие законодательства о государственной службе, уже с 1997 г. приоритетной стала работа по подготовке нового федерального закона о государственной службе. Предполагалось заменить рамочный федеральный закон полновесным Кодексом государственной службы, исчерпывающе регулирующим все вопросы государственной службы нормами прямого действия.

Эта, в перспективе безусловно нужная работа, по-видимому, отодвинула на второй план заботу об эффективном применении действующего федерального закона.


В этих условиях в Комитете по делам Федерации и региональной политике Государственной Думы РФ третьего созыва (2000-2003), председателем которого в начале созыва был депутат Л.А. Иванченко, а затем депутат В.И. Гришин, так же, как и в предыдущие созывы, был создан подкомитет по вопросам государственной службы (председатель - заместитель председателя Комитета депутат В.Н. Южаков). Целью создания подкомитета было дальнейшее развитие законодательства о государственной службе, содействие разработке нормативных правовых актов, необходимых для полноценной реализации ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации".

В Государственной думе РФ третьего созыва Комитетом по делам Федерации и региональной политике:

- подготовлен и представлен на рассмотрение Государственной Думы РФ проект федерального закона "О федеральной государственной службе" (внесен депутатами ГД РФ В.Н. Южаковым - фракция "СПС", В.В. Володиным - "Отечество - Вся Россия", О.Н. Коргуновым - депутатская группа "Народный депутат", Б.Е. Немцовым - "СПС", В.С. Останиным - "Яблоко", В.А. Рыжковым - независимый депутат, А.А. Фоминым - "СПС");

- проведены парламентские слушания "О практике применения Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации" и развитии законодательства о государственной службе Российской Федерации";

- обеспечено рассмотрение Государственной Думой РФ предложений о поправках в ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации";

- подготовлен и представлен на рассмотрение Государственной Думы проект федерального закона "Кодекс поведения государственных служащих" (внесен депутатами ГД РФ - членами Комитета по делам Федерации и региональной политике В.Н. Южаковым - "СПС" и В.А. Рыжковым - независимый депутат);

- проведены парламентские слушания "О проекте Федерального закона "О системе государственной службы Российской Федерации" и перспективах развития законодательства о государственной службе";

- обеспечено рассмотрение и принятие Государственной Думой РФ внесенного Президентом РФ Федерального закона "О системе государственной службы Российской Федерации";

- обеспечено рассмотрение и принятие Государственной Думой РФ в первом чтении и подготовка к рассмотрению во втором чтении внесенного Президентом РФ проекта федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации".

Проект федерального закона "О федеральной государственной службе" был подготовлен группой депутатов ГД РФ во исполнение ФЗ "Об основах государственной службы Российской федерации". Он предусматривал, в частности, установление более конкретных и жестких дополнительных квалификационных требований к федеральным государственным служащим по должностям федеральной государственной службы, соотношение должностей федеральной государственной службы и государственной службы субъектов РФ, порядок формирования федерального кадрового резерва. Проект был отклонен Государственной Думой РФ при его рассмотрении в первом чтении.

Парламентские слушания "О практике применения Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации" и развитии законодательства о государственной службе в Российской Федерации" прошли по инициативе Комитета по делам Федерации и региональной политике 16 ноября 2001 г.

В парламентских слушаниях приняли участие депутаты ГД РФ, члены Совета Федерации, представители Администрации Президента РФ, Правительства РФ, федеральных и региональных органов исполнительной власти, ученые и специалисты-практики в области государственной службы, государственного управления.

В итоговых Рекомендациях парламентских слушаний констатируется, что в результате проделанной работы по реализации ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации": "В целом государственная служба Российской Федерации регулируется как единая система единым же законодательством. Необходимостью этого руководствуются федеральные государственные органы и органы власти субъектов Российской Федерации".


Отметив, что основной проблемой развития законодательства о государственной службе является медлительность в разработке и принятии (утверждении) федеральных законов и иных нормативных правовых актов, предусмотренных рамочным ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации", назвав некоторые, возникающие в связи с этим, негативные обстоятельства, парламентские слушания предложили в первоочередном порядке законодательно установить (урегулировать):

- Реестр государственных должностей государственной службы РФ;

- статус (особенности) федеральной государственной службы;

- статус и порядок проведения конкурсов на замещение вакантных должностей государственной службы, квалификационных экзаменов, аттестации государственных служащих;

- содержание и условия карьеры государственных служащих;

- систему управления государственной службой РФ;

- положения, стимулирующие эффективное исполнение должностных обязанностей;

- правила поведения государственных служащих.

Учитывая, что 15 августа 2001 г. Президент РФ утвердил Концепцию реформирования системы государственной службы РФ (определяющую стратегию развития государственной службы - в том числе законодательства о государственной службе - в широком контексте реформирования государственного управления, во взаимосвязи с административной реформой), парламентские слушания рекомендовали одновременно вести работу по подготовке нормативных правовых актов по указанным выше проблемам и нового базового федерального закона, реализующего указанную Концепцию.

Во исполнение решений парламентских слушаний Комитет по делам Федерации и региональной политике рассмотрел и рекомендовал Государственной Думе РФ принять в первом чтении внесенный депутатами проект "Кодекса поведения государственных служащих". Законопроект предусматривал установление для государственных служащих правил служебного поведения, рекомендованных Комитетом министров Совета Европы для стран-участников (Рекомендация "О кодексах поведения для государственных служащих"). 17 мая 2002 г. законопроект был принят Государственной Думой в первом чтении.

При обсуждении законопроекта депутатами Государственной Думы были высказаны предложения по его существенной доработке. В частности, предлагалось:

· распространить действие правил не только на государственных служащих, но и на муниципальных служащих и лиц, замещающих государственные должности категории "А" (депутатов, министров, судей);

· конкретизировать требования по запрету для государственных служащих конфликта служебных и личных интересов;

· конкретизировать ответственность за нарушение правил служебного поведения, в том числе запрета на конфликт интересов.

В период доработки законопроекта, в августе 2002 г. Президент РФ издал Указ, утвердивший "Общие принципы служебного поведения государственных служащих". Указ фактически рекомендовал государственным служащим следовать установленным в нем общим принципам служебного поведения.

Замечания, высказанные к проекту "Кодекса поведения государственных служащих" при его обсуждении в первом чтении, требовали большей обязательности и конкретности правил служебного поведения, механизмов ответственности за их соблюдение. Работа по подготовке законопроекта ко второму чтению была продолжена.

С учетом замечаний и предложений, высказанных при рассмотрении законопроекта в первом чтении, он был с измененным названием ("Кодекс служебного поведения должностных лиц государственных органов и органов местного самоуправления") предложен Государственной Думе РФ для рассмотрения во втором чтении более широкой группой депутатов, представлявших разные фракции парламента (В.Н. Южаковым - "СПС", В.Н. Лысенко - независимый депутат, С.С. Митрохиным - "Яблоко", Н.Д. Ковалевым - "Отечество - Вся Россия", Б.Е. Немцовым - "СПС", В.А. Рыжковым - независимый депутат).

Подготовленный ко второму чтению законопроект распространял обязательность соблюдения правил служебного поведения на министров, депутатов, судей, муниципальных служащих.

Законопроект не открывал каких-то новых, неведомых правил для добросовестного служебного поведения чиновников и иных должностных лиц, но их точная и обязательная для исполнения формулировка могла бы быть полезной для того, чтобы оградить клиентов государственных органов (граждан и организации) от недобросовестного чиновника.

В частности, постоянным фактором, порождающим зависимость и граждан, и организаций от любого, даже самого невысокого по рангу чиновника, является привычное, неоспариваемое право оказывать по своему усмотрению предпочтения "близким" или "нужным" людям или организациям при решении любых находящихся в компетенции чиновника вопросов. Это незыблемое и неоспариваемое в нашей стране право чиновника является краеугольным камнем бюрократизма, кастовости чиновничества и коррупции. У этого "права" есть даже фундаментальное оправдание - чиновники в России мало получают и поэтому могут "кормиться" с должности, оказывая предпочтения. Законопроект подверг сомнению это "право" чиновников на "кормление" с должности, предписав им в качестве обязательного правила служебного поведения беспристрастность. "Должностное лицо, - говорилось в законопроекте, - обязано принимать решения и совершать действия беспристрастно: не допускать при исполнении должностных обязанностей оказания предпочтения или создания условий для оказания предпочтения каким-либо лицам, группам лиц по признакам пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства и отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, профессиональной принадлежности и по иным обстоятельствам, а также каким-либо организациям, если иное не предусмотрено федеральными законами".

При этом проект Кодекса не только утверждал основные правила добросовестного (в интересах граждан и бизнеса) служебного поведения должностных лиц государственных органов и органов местного самоуправления, но и устанавливал гарантии соблюдения указанных правил и ответственность за их нарушение. Ответственность распространялась не только на "нарушителей", но и на их руководителей - за бездействие, попустительство, непринятие мер.

В качестве правил служебного поведения законопроект устанавливал обязательные нормы антикоррупционного поведения чиновников и иных должностных лиц государства. Прежде всего, законопроект вводил запрет на конфликты служебных и личных интересов. Запрещалось занимать государственную и муниципальную должность в любом случае, когда такой конфликт интересов существует или реально возможен. Должностное лицо не должно было иметь возможности принимать какие-либо юридически значимые решения или совершать юридически значимые действия, которые могли бы оказаться полезными для его широко понимаемых личных интересов или даже создать подозрения в этом. Этот "запрет на конфликт интересов" должен был стать серьезным инструментом профилактики коррупции. Для его соблюдения не надо было бы доказывать, использовало ли реально должностное лицо служебное положение в личных целях. Это часто недоказуемо. Должностное лицо не может находиться на должности, если существует только возможность такого использования. Это чаще всего достаточно просто доказуемо.

Инструментом обеспечения запрета на конфликт интересов должно было стать предоставление (регулярное и в установленных случаях) каждым должностным лицом государственных и муниципальных органов декларации о конфликте интересов. Законопроект содержал в качестве приложения форму декларации о конфликте интересов. В случае принятия Кодекса в короткий срок предстояло устранить (в том числе путем освобождения от должностей) все ситуации, когда чиновник (должностное лицо) мог воспользоваться служебным положением в личных целях. Открытый перечень таких ситуаций содержался в проекте.

(Окончание следует).


2 Реформа государственной службы России: история попыток реформирования с 1992 по 2000 год. М.: Издательство "Весь мир", 2003.№249.

  • Государственная служба


Яндекс.Метрика