Анализ коррупционного юридического климата России и выработка на его основе программ противодействия коррупции

Денисов С.А.

Работа выполнена в рамках гранта, предоставленного Американским Университетом г. Вашингтона, США, и Московским исследовательским Центром по проблемам транснациональной организованной преступности и коррупции при Институте государства и права РАН, г. Москва, Россия.

Основное внимание в реформе законодательства необходимо уделять не нормам уголовного права и процесса, а нормам служебного права, которые должны не допускать коррупции.
Нормы административного права должны обеспечивать всесторонний общественный контроль за деятельностью публичных должностных лиц и органов государственной (муниципальной) власти. Особое внимание во многих программах противодействия коррупции обращается на установление процедур принятия как нормативных, так и правоприменительных решений должностными лицами и властными органами. Эти процедуры должны быть понятны гражданам, осуществляться как можно более открыто.

 С.А. Денисов
 


БЛАГОПРИЯТНОСТЬ ПОЗИТИВНОГО ПРАВА ДЛЯ КОРРУПЦИИ

В правовой науке обычно говорят только о положительном влиянии позитивного права на жизнь общества. Однако, надо признать, оно может создавать условия для сохранения негативных для общества явлений. В частности, можно говорить о позитивном праве как условии для противодействия коррупции или, наоборот, условии, способствующем совершению коррупционных деяний. Например, А.Э. Жалинский говорит о коррупциогенности юридических институтов1 . По этой тематике нами было проведено социологическое исследование. 76% опрошенных в ходе исследования юристов согласились с тем, что позитивное право может способствовать коррупции. Вместе с тем, четверть опрошенных склонны к юридическому романтизму, идеализации позитивного права. Они утверждают, что право ни при каких условиях не может способствовать коррупции в стране. При этом 14% опрошенных юристов считают, что отечественное позитивное право не оказывает никакого влияния на коррупцию, поскольку право в России вообще имеет ограниченное действие.

Теоретически нормы позитивного права с разных сторон и с разной эффективностью могут воздействовать на коррупцию. Они могут обеспечивать или не обеспечивать организацию предупреждения и борьбы с коррупцией, сужать или расширять возможности действия различных причин и условий коррупции, снижать или повышать выгоды участников коррупционных акций, увеличивать или уменьшать вероятность выявления коррупционных действий и неизбежность наказания за них. Данное исследование предлагает взглянуть на позитивное право как на систему, создающую благоприятные или неблагоприятные условия для коррупции. С этой целью формулируется понятие "коррупционного юридического климата". Это система норм права, их характеристик, создающих вместе какой-то уровень благоприятствования для совершения коррупционных деяний в стране. Предлагается ввести такие характеристики юридического климата, как (а) "наиболее благоприятный коррупционный юридический климат", (б) "благоприятный", (в) "неблагоприятный", (г) "наиболее неблагоприятный" или "суровый" климат для коррупции.


МЕТОДИКА ИССЛЕДОВАНИЯ

Для выработки методики анализа коррупционного климата в стране проводилось анкетирование юристов и лиц, не имеющих юридического образования, но занятых изучением коррупционных явлений (работников Фонда ИНДЕМ, Трансперенси Интернешнл в России). Автор интервьюировал лиц, которые часто становятся жертвами вымогательств со стороны работников милиции (иностранцы из стран СНГ, приезжающие на заработки в Россию), и представителей малого бизнеса. Для изучения прозрачности деятельности административных органов было проведено обследование некоторых сторон их деятельности. Представление общества о роли права в развитии коррупционных явлений выявлялось путем обзора статей "Российской газеты" и "Новой газеты".

Анализ коррупционного климата в России производился с использованием сравнительного метода. Автор выявлял, насколько законодательство России воспринимает мировой опыт противодействия коррупции. Для этого использовалась информация, помещенная на сайтах Интернета. В ходе исследования были изучены предложения по противодействию коррупции ООН и ее подразделений2 , Совета Европы3 , Союза Американских государств4 , Группы государств против коррупции (ГРЕКО)5 , Союза 46 , Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР)7 , Агентства по международному сотрудничеству США8 , Трансперенси Интернешнл9 . В предложениях по развитию законодательства России были учтены нормы ряда конвенций по противодействию коррупции (перечислены ниже), положения антикоррупционных программ ряда стран и Программы Национального антикоррупционного комитета России10 .


ОСНОВНЫЕ СВОЙСТВА

позитивного права, составляющие благоприятный юридический климат для коррупции

Важнейшей чертой права, обеспечивающей благоприятность юридического климата для коррупции, является предоставление свободы усмотрения публичным служащим и иным должностным лицам. Указанная свобода может прямо закрепляться в нормах позитивного права или вытекать из неясных, противоречивых, некодифицированных норм права. Об этом много говорится в теоретических исследованиях11 . Однако в ходе анкетирования только 9% опрашиваемых прямо указали на свободу усмотрения управленцев как важный фактор коррупции. Вместе с тем, на ту или иную форму неопределенности норм права как предпосылку коррупции обратила внимание половина опрошенных.

Усложняет пользование законодательством для граждан и расширяет полномочия должностных лиц широкое употребление в нем статей со ссылочным и бланкетным способом изложения норм права. На это обратили внимание 11% опрошенных. Разработчики Программы противодействия коррупции в России Национального антикоррупционного комитета отмечали, что альтернативные и относительно определенные санкции в административном праве дают простор для произвола управленцев12 . На это обратили внимание 9% опрошенных. Коррупции могут способствовать широкие дискретные полномочия публичных служащих при осуществлении разрешительной деятельности (лицензирование, выделение квот, предоставление кредитов, налоговых льгот, распределение государственных заказов). Широкие возможности для коррупции открываются свободой усмотрения должностных лиц в применении или неприменении санкций к нарушителю (неимперативная ответственность). Это породило в России практику избирательного привлечения к юридической ответственности.

Важное значение имеет зарегулированность поведения граждан. Либеральная концепция исходит из идеи, что само расширение полномочий государственного аппарата неизбежно приводит к росту коррупции. Установление высоких требований к субъектам права заставляет их искать пути обхода правовых препятствий, в частности с помощью подкупа публичных служащих. "Коррупция, - пишет М. Пинто-Душинский, - представляет собой один из способов избежать государственных ограничений. Отсюда следует, что чем больше этих ограничений, тем мощнее размах коррупции"13 . Интересы обособленных от общества управленческих групп реализуются за счет вытеснения частного права публичным правом14 . Это приводит к росту потенциала рынка коррупционных услуг. Однако на чрезмерное количество норм права как фактор коррупции обратили внимание только 5% опрошенных.

Степень благоприятности юридического климата для коррупции определяется тем, насколько законодательство страны реализует набор антикоррупционных мер, предлагаемых в мире: ООН (Anti-corruption Tool Kit)15 , Советом Европы (для стран Европы)16 , Организацией экономического сотрудничества и развития17 , Трансперенси Интернешнл18 . Необходимо брать во внимание антикоррупционные стандарты, принимаемые в отдельных странах. При анкетировании только один из опрашиваемых указал на пробелы в законодательстве как благоприятное условие для коррупции. Это объясняется тем, что отечественные юристы не знают международных юридических антикоррупционных стандартов.

Третьей составляющей юридического коррупционного климата является содержание норм отдельных отраслей права. Значимое для коррупции содержание норм права выявляется путем сравнения положений исследуемой отрасли права какого-то государства с мировыми антикоррупционными стандартами, действующими в этой отрасли права.

ООН выработала три основных принципа, которые должны быть реализованы законодательством любой страны в борьбе с коррупцией: (а) обеспечение прозрачности деятельности публичных органов власти; (б) обеспечение их подотчетности обществу; (в) закрепление господства права19 . Конституционное право может создавать благоприятный юридический коррупционный климат в стране, если не обеспечивает реализацию этих принципов. Это, в свою очередь, происходит, когда не действует разделение властей, отсутствует парламентский контроль за работой исполнительных органов власти, верховенство законов подменяется доминированием подзаконных актов. Формированию коррупционных связей может способствовать избирательное законодательство, не создающее достаточных препятствий для подкупа кандидатов на выборные должности. На нормы конституционного, избирательного и муниципального права как благоприятствующие коррупции обратили внимание 39% опрошенных.

Нейтрализация средств массовой информации обеспечивается их зависимостью от органов государственной власти.

Полная зависимость граждан и их объединений от государственного аппарата создается нормами административного права. Коррупция внутри аппарата управления создается при подборе кадров вне конкурсного подбора. Затрудняет противодействие коррупции слабая система контроля за деятельностью административных органов (обеспеченная нормами права "круговая порука" внутри аппаратов управления и неразвитая система административной юстиции), отсутствие норм, устанавливающих эффективную ответственность за деяния, обычно сопровождающие коррупционные действия: плохой учет деятельности государственных (муниципальных) служащих и должностных лиц, сокрытие от общества или искажение информации об их работе, нарушение иных ограничений для государственных (муниципальных) служащих, предусмотренных законом. На административное право и смежные с ним отрасли как на способные благоприятствовать коррупции указало 70% опрошенных.

Благоприятный коррупционный климат создается закрытостью принятия решений в бюджетной сфере, неглубокой дифференцированностью бюджетной классификации, позволяющей должностным лицам свободно манипулировать бюджетными средствами в собственных интересах. Исследователи финансового права отмечают коррупциогенность создания разного рода внебюджетных фондов. Резко расширяет возможности должностных лиц по своему усмотрению распоряжаться бюджетными средствами принятие нереальных (неисполнимых по доходам и расходам) законов о бюджете. В этой ситуации исполнительные органы получают возможность принимать решение о том, кого и в какой степени финансировать, исходя из наличия реальных средств. Повышает благоприятность коррупционного климата отсутствие ответственности должностных лиц за нецелевое использование бюджетных средств. На нормы финансового права как благоприятные для коррупции обратили внимание только 9% опрошенных.

Коррупция процветает при отсутствии криминализации ряда коррупционных проступков. Формулировка норм уголовного права может существенно затруднять их применение. На способность норм уголовного права благоприятствовать коррупции обратили внимание 24% опрошенных.


БЛАГОПРИЯТНОСТЬ КОРРУПЦИОННОГО ЮРИДИЧЕСКОГО КЛИМАТА В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

Очень часто отечественные исследователи в своих работах перечисляют те законодательные меры, которые применяются для противодействия коррупции20 . Получается очень впечатляющая картина. Но анализ коррупционного климата в стране требует выявления в первую очередь того, что не сделано или не дает ожидаемого антикоррупционного эффекта.

В России постепенно, с учетом мирового опыта вырабатываются юридические антикоррупционные стандарты21 . Сравнение права России с этими стандартами позволяет определять степень благоприятности юридического климата страны для коррупции.

Многие исследователи отмечают, что для норм российского позитивного права характерна высокая степень неопределенности, противоречивости. 83% опрошенных считают, что существующая степень неопределенности и противоречивости российского права благоприятствует коррупции. Количество принятых в стране норм законов и подзаконных актов уже не может быть усвоено даже юристами. Они не помогают гражданам, а "топят" их в обилии правил, которыми "жонглируют" публичные служащие. Вместе с тем, только 60% опрошенных считают, что сложность системы российского права благоприятствует коррупции.

На самом высшем уровне признается22 , что в России имеется большое количество бюрократических или административных барьеров на пути реализации гражданами и юридическими лицами их прав. Фактически создан эффективно работающий механизм нейтрализации прав и свобод граждан23 . Для преодоления поставленных барьеров приходится искать покровительства у должностных лиц.

Нормы, закрепляющие повсеместное вмешательство государства в хозяйственную жизнь, способствуют монополизации экономики, формированию властно-предпринимательских групп с тесными коррупционными связями внутри их. Создание правовых барьеров для предпринимателей сопровождается введением правовых льгот, которые применяются к предпринимателям, опекаемым чиновниками. Само наличие правовых барьеров и льгот является "плодородной почвой" для коррупции. 80% опрошенных считает, что усиление роли публичного права является благоприятным условием для коррупции.

Исследование научного правосознания, проводимое в ходе участия в 8 научно-практических конференциях, показывает, что в России очень мало ученых, осведомленных о правовых инструментах противодействия коррупции, применяемых в мире. Отечественная правящая элита не торопится использовать опыт антикоррупционной деятельности, наработанный в мире. Российское законодательство последних лет не только не учитывает рекомендации ООН по противодействию коррупции, разработанные в рамках Всемирной программы против коррупции, но развивается в противоположном направлении24 .

Россия подписала, но не ратифицировала Конвенцию об уголовно-правовых мерах против коррупции Совета Европы. Не подписана Гражданско-правовая конвенция Совета Европы о коррупции. Россия, в отличие от других стран Европы, не желает присоединяться к Конвенции Организации экономического сотрудничества и развития о борьбе с подкупом иностранных должностных лиц в международных коммерческих отношениях. Она не поддержала инициативу ряда стран Европы о создании Группы государств против коррупции (ГРЕКО).

В России саботируется принятие закона "Основы антикоррупционной политики". В связи с этим неопределенным остается понятие коррупции и составы правонарушений, которые оно охватывает. Таким образом, государство все еще не определилось, с чем оно собралось бороться. В отличие от многих стран Европы, Россия даже не приняла государственной программы противодействия коррупции.

Россия не желает воспринимать нормы, показавшие свою полезность в противодействии коррупции в других странах. Здесь, например, не принят закон о доступе граждан к информации, аналогичный закону США "Freedom of Information Act". Все еще не принят закон о лоббировании.

Все это говорит о том, что российское общество еще не осознало опасность, исходящую от коррупции, и не стремится к созданию сурового для нее юридического климата.

Огромный коррупционный потенциал заложен в самой Конституции РФ, которая обеспечивает бесконтрольность и безответственность деятельности президентских структур и правительства, не обеспечивает прозрачности деятельности всего государственного аппарата и господства права25 . Политики и исследователи обращают внимание на слабость российского парламента, его контрольных органов. Парламент не может провести полномасштабное расследование фактов коррупции в высших эшелонах власти или халатного отношения высших должностных лиц к коррупции в подчиненных им органах. Даже в случаях, когда парламентские комиссии располагают фактами о коррупции конкретных должностных лиц, они не могут повлиять на президентские структуры, органы исполнительной власти, прокуратуру, от которых зависит привлечение виновных к ответственности. Счетная палата России констатирует факты нарушения финансовой дисциплины, но не может принять никаких мер к нарушителям. Анализ публикаций в печати хорошо показывает, что в России нет политической воли к борьбе с коррупцией. Это, в свою очередь, является следствием отсутствия у оппозиционных сил реальных возможностей конструктивно воздействовать на правящие группы.

Представительные органы в регионах и муниципальных образованиях являются еще более слабыми. Попытки расширить их полномочия в ряде регионов были пресечены Конституционным Судом РФ, который своими решениями навязал модель "сильного главы региона и слабого парламента" по всей стране. Не обеспечивает потребность противодействия коррупции финансовый контроль со стороны счетных палат в регионах и на местах. Они оказываются подчиненными не закону, а политическим группировкам.

Нормы избирательного права не создают достаточно препятствий для подкупа кандидатов на выборные должности, для использования так называемого "административного ресурса" на выборах. Прокуратура, призванная выполнять надзорные функции, не справляется со своими обязанностями, так как связана с исполнительными органами власти. Она ответственна за недопущение роста правонарушений в стране и поэтому участвует в их сокрытии. Это хорошо известно всем, кто работал в органах прокуратуры и милиции.

Российское законодательство не обеспечивает открытость правотворческой деятельности. Процесс лоббирования принятия нормативных решений в представительных органах не урегулирован нормами права. Законы о законодательной деятельности и регламенты представительных органов не требуют обязательного проведения общественных слушаний по проектам бюджетов и отчетам об их исполнении.

Нормы административного права перегружают имеющийся государственный аппарат, и он не в состоянии быстро и эффективно справляться с возложенными на него функциями. Подкуп должностных лиц осуществляется с целью ускорения или качественного разрешения дел. Проведенное исследование порядка регистрации лиц по месту пребывания и жительства позволяет сделать вывод о том, что он очень усложнен и приводит к массовому нарушению установленных норм. Работники милиции и регистрирующие органы систематически взимают с нарушителей коррупционную ренту.

Коррупционный климат создается отсутствием четкого урегулирования должностных полномочий государственных (муниципальных) служащих, наличием дублирования функций, неясностью ответственности за те или иные действия и результаты труда. Без коррупционных связей решить какой-либо вопрос становится очень трудно.

Проведенное обследование работы ряда государственных и муниципальных органов показывает, что при отсутствии процессуальных норм, закрепляющих порядок предоставления гражданам исчерпывающей информации о работе административных органов, их деятельность становится непрозрачной, непонятной людям. Предоставление членам общества права искать и получать информацию часто не сопровождается обязанностью должностных лиц и служащих выдавать эту информацию. Отсутствует эффективная юридическая ответственность за посягательства на права граждан получать информацию о деятельности государственных (муниципальных) органов. Государственные (муниципальные) органы не имеют простых путеводителей, указывающих устройство органов власти, функций отдельных подразделений, порядок обращения к ним граждан. Недоступными для граждан являются реестры документов, издаваемых публичными органами, и сами документы. Все это существенно усиливает возможности для произвола должностных лиц и стимулирует создание коррупционных связей. 70% респондентов согласились, что непрозрачность деятельности органов власти в России способствует коррупции в стране.

Нормы российского права не обеспечивают независимость средств массовой информации, учрежденных государственными и муниципальными органами. Из мощных орудий антикоррупционной деятельности они превращены в органы государственной пропаганды, скрывающей факты коррупции или оправдывающей ее. В ходе исследования было проведено сравнение того, какое внимание коррупции отводят оппозиционная "Новая газета" и официальный печатный орган правительства "Российская газета". За апрель 2003 г. "Новая газета" писала о коррупции в 22 статьях. В этот же период "Российская газета" обращалась к этой теме только 8 раз. При этом официальная газета указывала на коррупцию в нижних эшелонах власти и с возмущением отвергала подозрения в коррупции лиц, занимающих высшие должности в государственном аппарате26 .

Отношения "круговой поруки", существующие в административных органах, обеспечивают безответственность публичных служащих за совершение коррупционых деяний. Как правило, не влечет юридической ответственности государственных (муниципальных) служащих получение подарков, незаконное занятие предпринимательством, сокрытие доходов, полученных иным путем. Законодательство не устанавливает ответственность руководителей органов власти за коррупционные деяния их подчиненных и за участие в их сокрытие. 55% опрошенных юристов считает, что существующие меры административной и дисциплинарной ответственности создают благоприятные условия для коррупции в стране.

В России не введен обязательный конкурсный подбор кадров, нет учета лиц, совершивших коррупционные проступки, нет запрета поступать на государственную службу лицам, их совершившим. 60% опрошенных считает, что существующий порядок подбора кадров в России способствует коррупции в стране.

Интервьирование предпринимателей и выводы отечественных исследователей доказывают, что зарегулированность предпринимательской деятельности нормами административного права привела к тому, что в России сложились отношения номенклатурного капитализма, при которых успешное занятие предпринимательством и сохранение прав собственности на имущество возможно только при условии покровительства со стороны каких-либо должностных лиц. Нормальная предпринимательская деятельность невозможна без нарушения каких-либо административных норм, в связи с чем у должностных лиц всегда существует возможность проводить избирательное привлечение к ответственности тех лиц, которые отказываются от коррупционных связей.

Коррупционную среду создает законодательство о государственных (муниципальных) закупках, которое не обеспечивает прозрачность в осуществлении этих закупок, не мешает производить сговор между должностными лицами и предпринимателями, предоставляет достаточную свободу усмотрения должностным лицам при решении вопроса о проведении конкурса (закрытого конкурса) или отказе от него, не обеспечивает защиту интересов сторон, которым наносится ущерб вследствие совершения коррупционного сговора. Об этом постоянно говорят юристы, журналисты и сами предприниматели27 .

Коррупция распространяется в экономической жизни общества при отсутствии реальной конкуренции между предпринимателями. Эта конкуренция подавляется монополиями, на поддержку которых работает российское законодательство28 .

Нормы отечественного уголовного права не охватывают своими составами деяния, признаваемые коррупционными за рубежом. Не считается коррупцией: предоставление должностному лицу в виде взятки нематериальных ценностей; обещание дать взятку или предложение ее дать; вымогательство взятки, которое не привело к ее даче; дача взятки не самому должностному лицу, а третьим лицам, в успешной деятельности которых он заинтересован; подкуп иностранного должностного лица; принятие решения в условиях конфликта интересов; незаконное обогащение должностного лица. Коррупция лиц, выполняющих управленческие функции на государственных (муниципальных) предприятиях, отнесена к категории дел частного, а не публичного обвинения, что позволяет им уходить от ответственности. Юридическая ответственность за подкуп не применяется к юридическим лицам29 . Отечественные исследователи отмечают, что в российском уголовном праве отсутствуют такие составы преступлений, как коррупционный лоббизм, коррупционный фаворитизм, внесение тайных взносов на политические цели, внесение взносов в избирательные фонды с целью получения впоследствии государственных должностей, закрытое проведение приватизации и залоговых аукционов, незаконное предоставление налоговых и таможенных льгот (в том числе неприменение санкций за нарушение норм налогового, таможенного, хозяйственного права), переход государственного служащего на работу в частную компанию, которая находилась в его ведении во время несения службы30 . 49% опрошенных юристов согласились с тем, что отечественное уголовное право благоприятствует коррупции.

Все это позволяет сделать вывод, что общество и политические элиты России все еще не осознают того вреда, который наносит коррупция развитию страны, и не принимают необходимых антикоррупционных правовых мер. На основании проведенных исследований автор делает вывод, что позитивное право России создает благоприятные условия для коррупции в стране. С такой оценкой согласились 70% анкетируемых. 10% опрошенных считают, что позитивное право страны создает наиболее благоприятные условия для коррупции.


СОЗДАНИЕ НЕБЛАГОПРИЯТНОГО ДЛЯ КОРРУПЦИИ ЮРИДИЧЕСКОГО КЛИМАТА И ВЫРАБОТКА ПРОГРАММ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ

Выявление юридических факторов, благоприятствующих коррупции, позволяет разработать программу развития законодательства страны.

Преодоление неопределенности, противоречивости норм права, позволяющих правоприменителям творить произвол, возможно при активной деятельности законодателя. Комитеты по законодательству или иные специальные комитеты представительных органов должны наладить связь с обществом, организовать систематическое поступление от граждан и юридических лиц замечаний о качестве действующего законодательства, с тем чтобы оперативно вносить в него поправки. Может быть, следует официально признать судебные решения, принимаемые верховными судами, источником права при условии возможности отмены их действия законодателем. Необходимо принять закон о независимой правовой экспертизе проектов нормативных актов. Одним из видов экспертизы должна стать криминологическая экспертиза проектов нормативных актов на их коррупциогенность. Вместе с тем, только 43% опрошенных считают, что рост определенности норм права создаст неблагоприятные условия для коррупции. 33% опрошенных считает полезным для противодействия коррупции снижение степени сложности позитивного права. Больше надежд (60%) связывается с устранением противоречивости права.

Ослабление давления государственного аппарата на общество возможно путем расширения предмета регулирования частного права и ограничения предмета регулирования публичного права. Антикоррупционное значение имеют нормы, сокращающие налоговое бремя населения, уменьшающие расходы государства, ограничивающие государственное вмешательство в экономику путем квотирования, лицензирования, сертификации, распределения кредитов, предоставления льгот, осуществления контроля за хозяйственной деятельностью. Чем меньшую долю валового внутреннего продукта государство будет отнимать у общества и распределять через свои структуры, тем уже будет коррупциогенная зона. Эта идея не поддержана опрашиваемыми. 60% из них считает, что уменьшение публичного характера права приведет, наоборот, к росту благоприятности юридического климата для коррупции. Вместе с тем, 64% опрошенных связывают усиление неблагоприятности юридического климата в стране с уменьшением свободы действия чиновников.

Очевидно, что Россия должна прекратить дистанцироваться от международного сообщества и внедрить в свое законодательство все предложения, направленные на противодействие коррупции, выработанные в мире. В первую очередь необходимо ратифицировать и осуществить имплиментацию в своем законодательстве норм Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности против коррупции, Гражданско-правовой конвенции о коррупции. Значительный удар по коррупции в хозяйственной сфере мог бы быть нанесен присоединением России к Конвенции Организации экономического сотрудничества и развития о борьбе с подкупом иностранных должностных лиц в международных коммерческих отношениях. Это позволило бы России объединить ее усилия по расследованию фактов коррупции на высшем уровне с развитыми странами мира. Было бы полезным для России присоединение к программам, разрабатываемым Группой государств против коррупции (ГРЕКО)31 . Необходимо принять закон об "Основах антикоррупционной политики", который должен ввести понятие коррупции, определив тем самым предмет воздействия. Закон должен сформулировать цели, задачи, принципы и методы противодействия коррупции. Прозрачность деятельности государственного аппарата должна быть обеспечена законом "О свободе доступа граждан к информации". Поставить под общественный и государственный контроль процесс лоббирования отдельными группами граждан своих интересов в представительных органах должен закон "О лоббировании"32 .

Решение основных вопросов установления неблагоприятного для коррупции юридического климата связано с изменениями в нормах конституционного права. Все международные программы по противодействию коррупции говорят о необходимости обеспечения прозрачности деятельности публичных органов власти. Ст. 24 Конституции РФ должна быть дополнена частью третьей, в которой необходимо закрепить обязанность органов государственной власти и местного самоуправления, публичных должностных лиц предоставлять каждому возможность ознакомления с общественно значимой информацией, имеющейся в их распоряжении, если она не отнесена справедливым законом к роду информации ограниченного распространения. Конституция должна обеспечить парламентский контроль за всеми органами исполнительной власти, включая президентские структуры. Представительные органы должны иметь право создавать специальные следственные комиссии для расследования фактов коррупции высших должностных лиц и фактов халатного их отношения к коррупции в подчиненных органах. Предложение об усилении парламентского контроля за исполнительными органами, внесенное в Программе Национального антикоррупционного комитета России, заслуживает всяческой поддержки. Этот контроль является основой системы парламентаризма33 .

Законодательно следует закрепить самостоятельность контрольной ветви власти и наделить ее органы полномочиями, достаточными для выявления фактов коррупции во всех органах власти, проведения расследований и передачи дел в суд34 .

Международные программы и отечественные исследователи указывают на важность для России обеспечения прозрачности бюджетных процессов. Законы о бюджете должны приниматься гласно. Проекты бюджетов необходимо публиковать в печати и назначать по ним обязательные общественные слушания, общественные экспертизы. Под общественный контроль должно быть взято исполнение бюджета. Для анализа финансовой деятельности государственных органов предлагается привлекать независимые аудиторские фирмы (Принцип 11 Резолюции Комитета министров Совета Европы №24 (97)).

Вместе с тем, только 61% опрошенных связывает усиление неблагоприятности юридического климата для коррупции с ростом прозрачности деятельности государственных (муниципальных) органов. Из них 8% опрошенных считает, что это может привести к наибольшей неблагоприятности юридического климата для коррупции.

В рамках административного права следует резко сократить объем функций, выполняемых органами государственного (муниципального) управления, особенно в хозяйственной деятельности. Акцент должен быть сделан на первоочередном выполнении государственным аппаратом задач по охране собственности граждан (юридических лиц) и обеспечении свобод по реализации предпринимательской инициативы. Сокращение функций государственного аппарата позволит сократить его объем и добиться повсеместного конкурсного подбора кадров. В ходе сокращения государственного аппарата возникнет возможность реализовать меры юридической ответственности к коррупционерам.

Программа ООН против коррупции предлагает государствам провести реформу государственной службы. Целью ее должен быть отказ от подбора кадров на основе личной преданности начальнику. Вместо этого должна быть создана система конкурсного подбора кадров специальными органами и продвижения по службе на основе достоинств человека (принцип меритократии), способности его эффективно действовать в соответствии с законом и требованиями потребителей. Служба "государю" (начальнику) должна быть заменена гражданской службой (служением обществу). Об этом же говорят и отечественные специалисты в области организации государственной службы35 . 62% опрошенных надеются, что конкурсный подбор кадров, осуществляемый специализированными органами, создаст неблагоприятный климат для коррупции.

В законодательство необходимо внести понятие "публичное должностное лицо". Под это понятие должны подпадать, кроме должностных лиц государственных (муниципальных) органов власти, лица, осуществляющие функции управления в организациях и учреждениях, выполняющих публичные функции (государственные и муниципальные унитарные предприятия, компании с решающим государственным пакетом акций). Это предлагается многими исследователями36 .

Коррупционные деяния (не являющиеся преступлениями: получение подарков, занятие предпринимательской деятельностью, использование служебного положения в личных целях, предоставление ложной или искаженной информации о своей деятельности) должны быть переведены из разряда дисциплинарных в разряд административных проступков37 . Составы административных коррупционных проступков должностных лиц должны быть конкретизированы и влечь за собой императивную ответственность. Функция по контролю за работой государственных (муниципальных) служащих и расследованию жалоб о совершении коррупционных проступков административного характера должна быть передана специальному контрольному и квазисудебному органу. В США, например, существуют специальные комиссии по этике государственных и муниципальных служащих. Неотвратимость наказания за нарушение установленных правил может быть обеспечена системой специальных административных судов. Таким образом, удастся преодолеть "круговую поруку" внутри административного аппарата. Полезность этих преобразований поддерживает 55% опрошенных.

Все антикоррупционные программы обращают внимание на необходимость обеспечения прозрачности доходов государственных (муниципальных) служащих, иных должностных лиц и членов их семей. В этом направлении в России приняты лишь полумеры. Необходимо, чтобы контроль за доходами властных субъектов и членов их семей осуществляла специальная независимая служба, принятие любых подарков властными субъектами незамедлительно декларировалось, нарушение установленных правил влекло юридическую ответственность. Декларированию должно подлежать не только имущество, полученное в собственность, но и в пользование (аренда дачи, квартиры, машины, иного имущества).

Глобальная программа ООН против коррупции выделяет в качестве важнейшей профилактической меры принятие государствами кодексов поведения государственных служащих и иных должностных лиц. Подчеркивается, что эти кодексы не должны быть совокупностью призывов общего характера. Они должны содержать конкретные стандарты поведения, а за нарушение их должны устанавливаться вполне определенные (императивные) меры юридической ответственности. В России в рамках проведения административной реформы предлагается принять Кодекс государственной службы. Отдельные кодексы поведения Глобальная программа ООН предлагает принимать во всех органах власти (представительных, исполнительных, судебных). Данные кодексы должны обеспечить отчетность, прозрачность, ответственность и законность в деятельности государственных (муниципальных) служащих и иных должностных лиц, их беспристрастность, справедливость и честность. Международные стандарты требуют установления мер защиты служащих, которые сообщают в правоохранительные органы об известных им фактах коррупции и подозрениях о совершении коррупционных деяний (например, ст. 9 Civil Law Convention on Corruption).

По мнению автора исследования, основное внимание в реформе законодательства необходимо уделять не нормам уголовного права и процесса, а нормам служебного права, которые должны не допускать коррупцию и позволять увольнять с государственной (муниципальной) службы лиц за коррупционные деяния, не повлекшие существенного нарушения прав и законных интересов граждан или организаций. Высокие нормы социального обеспечения немногочисленного аппарата государственных (муниципальных) органов позволили бы укомплектовать штаты квалифицированными и честными работниками.

Нормы административного права должны обеспечивать всесторонний общественный контроль за деятельностью публичных должностных лиц и органов государственной (муниципальной) власти. Особое внимание во многих программах противодействия коррупции обращается на установление процедур принятия как нормативных, так и правоприменительных решений должностными лицами и властными органами. Эти процедуры должны быть понятны гражданам, осуществляться как можно более открыто. В программе Международного Центра по предотвращению коррупции при ООН (Center for International Crime Prevention) отмечается, что важнейшей целью правового регулирования является обеспечение прозрачности в распределении государственных заказов (Global Programmer against Corruption 1999 года). Этого же требует принцип 14 Резолюции Комитета министров Совета Европы №24 (97). Исследователи и предприниматели говорят о необходимости принятия нового федерального закона "О государственном заказе", обеспечивающего реальное проведение конкурсов при распределении государственных заказов и грантов и исключение решающего влияния при их проведении коррупционных связей38 . Важное значение для борьбы с коррупцией при распределении государственных заказов имеет подписание и ратификация Гражданско-правовой конвенции о коррупции Совета Европы (1999 г.), которая предусматривает возмещение лицам ущерба, полученного в результате акта коррупции. Гражданско-правовая ответственность возлагается на лиц, виновных в совершении коррупционных актов, и на государство (ст. 3-5).

Как уже отмечалось выше, в России необходимо принять закон, обеспечивающий свободный доступ граждан к информации о деятельности органов власти. За образец можно принять порядок доступа граждан к информации в публичных библиотеках. Закон должен обязывать публичных должностных лиц составлять подробные отчеты о своей деятельности, достоверность которых подтверждается независимыми контрольными органами. Эти отчеты и все принимаемые органами власти решения должны храниться в одном месте, где они будут доступны для ознакомления. Должны быть созданы реестры издаваемых документов, доступные для ознакомления с ними. Закон должен предусматривать меры административной ответственности за уклонение должностных лиц от учета своей деятельности и сокрытие документов от граждан39 .

Многие международные программы и резолюции международных организаций говорят о необходимости обеспечить свободу средств массовой информации (СМИ). Особые условия России требуют введения запрета на учреждение СМИ органами власти, запрета оказывать им финансовую помощь. Всем СМИ необходимо предоставить льготный налоговый режим.

Нормы уголовного права должны воспринять тот положительный опыт противодействия коррупции, который имеется в мировой практике. Необходимо криминализировать: предоставление взятки должностному лицу в виде нематериальных ценностей; обещание дать взятку или предложение ее дать; вымогательство взятки, которое не привело к ее даче; дачу взятки не самому должностному лицу, а третьим лицам, в успешной деятельности которых он заинтересован; подкуп иностранного должностного лица; конфликт интересов; незаконное обогащение должностного лица. Эти требования содержатся в уголовно-правовой конвенции Совета Европы по коррупции40 . Должностных лиц, выполняющих управленческие функции в государственных (муниципальных) предприятиях, необходимо отнести к публичным должностным лицам. Должна быть установлена уголовная или административная ответственность юридических лиц за подкуп должностных лиц в виде штрафа, конфискации прибыли, полученной с помощью подкупа должностных лиц, лишения права получать государственные (муниципальные) заказы на определенный срок. Юридические лица привлекаются к уголовной ответственности за подкуп во многих странах мира.

Уголовная ответственность должна быть введена за умышленный обман населения и сокрытие от него общественно значимой информации. В особой государственной защите нуждаются журналисты.

Основным видом наказания за коррупционные правонарушения в условиях массовости коррупции должно быть увольнение с должности с запретом поступать на государственную (муниципальную) службу в течение определенного времени.

Только 26% из опрошенных согласились с необходимостью дальнейшей криминализации коррупционных деяний в России. Остальные считают, что это бесполезно (73%) или даже вредно (40%). На результате могло сказаться то, что большинство опрошенных (40%) сами являются должностными лицами.

Анализ фактов коррупции в органах милиции, прокуратуры и Федеральной службы безопасности приводит автора к выводу, что необходимо создавать специальный орган (пусть временный, наподобие независимого прокурора в США), который бы мог беспристрастно расследовать дела подобного рода. Другим способом решения проблемы было бы допущение частного расследования такого рода дел и частного обвинения в суде в случае отказа прокурора поддерживать обвинение41 .

На межотраслевом уровне необходимо решать проблемы: обеспечения подконтрольности (прозрачности) государственных и муниципальных органов перед обществом; ответственности их за коррупцию и непринятие необходимых мер против нее; защищенности граждан (юридических лиц) от коррупционных посягательств на их права и интересы со стороны государственных (муниципальных) должностных лиц.


1 Роль гражданского права и смежных с ним отраслей права в предупреждении коррупции и организованной преступности // Государство и право. 2002. №3. С. 105.

2 www.unodc.org; www.unicri.it; www.odccp.org

3 www.coe.int

4 www.cas.org

5 www.greco.coe.int

6 www.u4.no

7 www1.oecd.org

8 www.usaid.gov

9 www.transparensy.org

10 Чистые руки. 2000. №4. С. 56-62.

11 Гражданские инициативы и предотвращение коррупции. СПб.: Норма, 2000. С. 118-119.

12 Программа антикоррупционной политики России (основные направления) // Чистые руки. 2000. №4. С. 58.

13 Пинто-Душинский М. Политическая коррупция: уроки для России на основе международного опыта // Чистые руки. 2000. №4. С. 23.

14 Денисов С.А. Отношение обособленных управленческих групп к публичному и частному праву // Частное и публичное в праве. Челябинск: Издательство ЮУрГУ, 2002. С. 6-11.

15 www.odccp.org/odccp/corruption_toolkit.html

16 Council of Europe Criminal Law Convention on Corruption // http://conventions.coc.int; Civil Law Convention on Corruption // http://conventions.coe.int/treaty/en/Treaties/Html/174.htm

17 Convention on Combating Bribery of Foreign Public Officials in International Business Transactions // www1.oecd.org/daf/nocorruption/instruments.htm

18 www.transparensy.org/toolkits/2002

19 www.unicri.it/Projects%20corruption.htm

20 Пекарев В.Я. Правовые аспекты борьбы с коррупцией на национальном и международном уровне. М.: Издательство РУДН, 2001.

21 Политическая коррупция в России (Материалы "круглого стола") // Государство и право. 2003. №4. С. 106-111; Программа антикоррупционной политики России (основные направления) // Чистые руки. 2000. №4. С. 56-57.

22 Послание Президента РФ В.В. Путина Федеральному Собранию РФ // Российская газета. 2002. №71. С. 4.

23 Пастухов В. Право под административным прессом в постсоветской России // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. 2002. №2. С. 106-112.

24 Денисов С.А. Использование международного опыта предупреждения коррупционных преступлений // Актуальные проблемы борьбы с преступностью в Сибирском регионе. Красноярск: Сибирский юридический институт МВД России, 2003. С. 29-33.

25 Денисов С.А. Ограничение и обеспечение реализации интересов управленческих групп в нормах конституционного права России // Правовые проблемы укрепления российской государственности. Сборник статей. Ч. 14. Томск: Изд-во Том. ун-та, 2003. С. 200-202.

26 Веселов П. Компромат высшей пробы // Российская газета. 2003. №70. С. 5.

27 Лисицкий А. Этика взятки // Новая газета. 2003. №16. С. 10; Черкаев Д.И. Правовые методы предотвращения и пресечения коррупции при управлении общественными ресурсами (доклад) // Приложение к журналу "Местное самоуправление на российском Дальнем Востоке". Хабаровск, 2002. С. 19-24.

28 Петухов В. Комментарий к закону о финансово-промышленных группах // Право и экономика. 2002. №7. С. 7.

29 Денисов С.А. Международное уголовное право и российское законодательство // Ученые записки: Сборник научных трудов Института государства и права. Вып. 5. Вопросы международного права, международного частного права и сравнительного правоведения. Тюмень: Издательство Тюменского государственного университета, 2003. С. 61-70.

30 Черкаев Д.И. Правовые методы предотвращения и пресечения коррупции при управлении общественными ресурсами (доклад) // Приложение к журналу "Местное самоуправление на российском Дальнем Востоке". Хабаровск, 2002. С. 15.

31 www.greco.coe.int

32 Лопатин В.Н. О системном подходе в антикоррупционной политике // Государство и право. 2001. №7. С. 23.

33 Программа антикоррупционной политики России (основные направления) // Чистые руки. 2000. №4. С. 56-57.

34 Денисов С.А. Формирование контрольной ветви государственной власти для противодействия коррупции // Государство и право. 2002. №3. С. 9-16.

35 Оболонский А.В. Государева бюрократия и гражданская служба: общая теория, российская специфика и перспективы постсоветского развития // Становление конституционного государства в посттоталитарной России. Сборник статей. Вып. 2. М., 1998. С. 134.

36 Правовые механизмы предупреждения коррупции в управлении государственными ресурсами. Хабаровск: Частная коллекция, 2002. С. 70.

37 Денисов С.А. Использование административной ответственности для решения проблем государственной службы // Научные исследования высшей школы: Сборник тезисов докладов и сообщений на итоговой научно-практической конференции (13 февраля 2002 года). Тюмень: Тюменский юридический институт МВД РФ, 2002. С. 104.

38 Бремя государства и экономическая политика (либеральная альтернатива) // Общество и экономика. 2002, №10-11. С. 35.

39 Денисов С.А. Реализация прав граждан на полную и достоверную информацию // Информационное общество: право и власть. Сборник статей. Екатеринбург, 2001. С. 45-46.

40 Совет Европы и Россия. 2002. №2. С. 46-55.

41 Денисов С.А. Развитие частноправовых начал в уголовном процессе // Совершенствование права и юридического образования как стратегический ресурс развития России ХХI века. Екатеринбург, 2002. С. 26-31.

  • Общество и коррупция


Яндекс.Метрика