Законодательные основания досрочного прекращения полномочий глав муниципальных образований

Курочкин А.А.

Благодаря законодательному закреплению, отзыв главы муниципального образования избирателями стал императивным правовым институтом. Долгое время федеральный законодатель избегал его регулирования, возлагая решение этой задачи на субъекты Федерации и муниципальные образования. Считалось, что если отзыв выборного должностного лица признается уставом самоуправляющейся территории, то возможность его принятия существует. Если нет, то такой формы прямой демократии для населения данного муниципального образования также нет. Теперь отзыв становится обязательной частью устава территории самоуправления.

 А.А. Курочкин
 

Глава муниципального образования - высшее должностное лицо муниципального образования, наделенное уставом муниципального образования в соответствии с собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. (Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: ФЗ от 06.10.2003 №131-ФЗ. В редакции от 18.04.2005. Ст. 36, п. 1). Глава муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования: избирается на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава; в случае избрания на муниципальных выборах либо входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и является его председателем, либо возглавляет местную администрацию; в случае избрания представительным органом муниципального образования является председателем представительного органа муниципального образования; не может быть одновременно председателем представительного органа муниципального образования и главой местной администрации; в случае формирования представительного органа муниципального района является председателем представительного органа муниципального района.

Каковы же законодательные основы досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования?

Эти основания установлены Федеральным законом от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"1 (в дальнейшем ФЗ от 06.10.03). Сделано это впервые, так как прежний закон об общих принципах организации местного самоуправления2 избегал регламентации статуса выборных должностных лиц местного самоуправления и депутатов муниципальных представительных органов. Предполагалось, что их правовое положение должно регулироваться самостоятельным федеральным законом об основах статуса выборного лица местного самоуправления3 . Однако процесс разработки и принятия такого закона прервал Президент РФ, посчитавший, что ядром правового регулирования отношений подобного рода должно стать не федеральное, а региональное законодательство.

Все же ФЗ от 06.10.03 отчасти компенсирует отсутствие специального законодательства, закрепляя нормативные установки, прежде неизвестные уровню федерального правового регулирования. К примеру, наконец в рамках одного законодательного акта определены временные границы срока полномочий выборного должностного лица местного самоуправления - от двух до пяти лет. Конкретное решение этого вопроса зависит от устава муниципального образования. Прежде минимальный срок (не менее двух лет) устанавливался в законе об общих принципах организации местного самоуправления, а верхняя планка срока полномочий (не более пяти лет) - законом об основных гарантиях избирательных прав… граждан РФ.

Более удачно в сравнении с депутатами местных представительных органов решается вопрос о начале и окончании срока полномочий глав муниципальных образований. Полномочия начинаются со дня вступления в должность (обычно день принятия присяги или день издания акта о вступлении в должность) и прекращаются в день вступления в должность вновь избранного главы муниципального образования. Согласно законодательству, у депутатов полномочия возникают со дня избрания, что на практике вызывает много кривотолков. Что считать днем избрания: день голосования, день принятия соответствующей избирательной комиссией решения об установлении результатов выборов или же день опубликования такого решения?

Решен также вопрос об основаниях досрочного прекращения полномочий выборных должностных лиц. Их одиннадцать. Одни из них следуют из гражданского законодательства: признание судом недееспособным или ограниченно дееспособным; признание безвестно отсутствующим или умершим, опять-таки по решению суда. Другие регламентируются нормами уголовного права - вступление в законную силу обвинительного приговора суда.

Нормативное установление данных оснований каких-либо неожиданностей не вызывает, за исключением, пожалуй, одного несоответствия. Хорошо известно, что избирательного права лишены лица, признанные недееспособными. Однако ограниченно недееспособные в этот круг не попадают. Следовательно, они могут быть избраны руководителями муниципальных образований. Но исполнять соответствующие обязанности не смогут, поскольку нормы муниципального права указывают на то, что ограниченная дееспособность, признанная судом, служит причиной досрочного сложения таким главой своих служебных обязанностей. И еще. В последние годы в российском законодательстве о статусе выборных лиц в качестве самостоятельного основания прекращения полномочий устанавливается смерть лица. В общем перечне законодательных оснований это занимает первое место (ст. 36, 37, 40 ФЗ от 06.10.03). Насколько юридически целесообразно отражать в нормах закона данное обстоятельство? Неужели не понятно, что смерть человека - единственно самое прочное условие завершения им своей деятельности, и не только выборной. Вряд ли это требует нормативного подтверждения.

На что действительно следует обратить внимание законодателю, так это на группу оснований, имеющих публично-правовое выражение. Их несколько: отрешение от должности; выезд за пределы страны; прекращение гражданства России; отзыв избирателями; стойкая неспособность по состоянию здоровья осуществлять полномочия; досрочное прекращение полномочий представительного органа при условии, что глава избран из состава этого органа. В данную группу следовало включить еще одно - занятие должностей и осуществление полномочий, несовместимых со статусом главы муниципального образования. Ряд ограничений подобного рода следует, например, из избирательного законодательства, законодательства о муниципальной службе.

Выборные должностные лица не могут быть депутатами Государственной Думы, членами Совета Федерации, депутатами законодательных органов государственной власти субъектов Федерации. Они не вправе занимать государственные должности Российской Федерации и ее субъектов, должности государственной и муниципальной службы. Им нельзя заниматься предпринимательской деятельностью. Очевидно, что данные обстоятельства должны были найти отражение в качестве дополнительного основания прекращения полномочий глав муниципальных образований.

Прекращение гражданства России - основание, терминологически приведенное в соответствие с законодательством о гражданстве. Прежде законодатель с упорством называл его "утрата гражданства". Выезд за пределы России на постоянное место жительства - основание, ставшее самостоятельным недавно. Ранее законы многих субъектов Федерации предусматривали несколько иное - выезд выборного лица за пределы муниципального образования на постоянное место жительства. Данное положение противоречило нормам избирательного законодательства, которое позволяло участвовать в выборах лицам, никак не связанным местом жительства с местом своего избрания.

Кроме того, оно получило негативную оценку Конституционного суда РФ4 . Суд признал, что федеральное законодательство не устанавливает ограничений в зависимости от места жительства применительно к возможности занятия гражданином должности и исполнения им соответствующих полномочий. Хотя в постановлении Конституционного суда речь шла о главе администрации субъекта Федерации, очевидно, что данная точка зрения имеет прямое отношение и к главам муниципальных образований.

Благодаря законодательному закреплению, отзыв главы муниципального образования избирателями стал императивным правовым институтом. Долгое время федеральный законодатель избегал его регулирования, возлагая решение этой задачи на субъекты Федерации и муниципальные образования. Считалось, что если отзыв выборного должностного лица признается уставом самоуправляющейся территории, то возможность его принятия существует. Если нет, то такой формы прямой демократии для населения данного муниципального образования также нет. Теперь отзыв становится обязательной частью устава территории самоуправления (пп. 8 п. 1 ст. 44 ФЗ от 06.10.03). В соответствии с п. 2 ст. 24 данного закона, в уставе должны быть закреплены основания и процедура отзыва. Законодатель указывает, что основаниями для отзыва могут служить только конкретные противоправные решения или действия (бездействие) выборного лица и только в случае их подтверждения в судебном порядке.

Нетрудно заметить, что судебное решение служит, по ФЗ от 06.10.03 г., основанием как для отзыва, так и для отрешения от должности глав муниципальных образований (ст. 74). Мотив такого судебного вердикта - противоправное решение должностного лица (при отзыве) и издание нормативного правового акта, противоречащего Конституции РФ и законодательству (при отрешении от должности). Очевидно, что понятия противоправного решения, а тем более действия (бездействия) могут чрезвычайно широко трактоваться. В чем выражается это противоправное решение? В издании правового акта? В устном распоряжении? Ответов на эти и другие вопросы закон не содержит. А как быть, если суд подтвердил в своем решении противоправный характер действий главы, но тот подчинил их (действия) законодательным требованиям? В этом случае процедура отзыва сворачивается?

Гораздо более очевидно, что законодатель многое почерпнул из постановления Конституционного суда РФ от 2 апреля 2002 г.5. Так, процедура отзыва должна предусматривать возможность главы дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований для отзыва.

Кроме того, воспринята еще одна правовая позиция суда: выборное лицо считается отозванным, если за отзыв проголосовало не менее половины избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании. Указанное постановление Конституционного суда не только дает разъяснения по поводу юридических особенностей отзыва, но и служит также примером судебных актов, являющихся источниками муниципального права.

Установленная в судебном порядке стойкая неспособность по состоянию здоровья осуществлять полномочия главы муниципального образования - основание, впервые сформулированное ФЗ от 06.10.03. Здесь очевидна аналогия с конституционной нормой, указывающей на стойкую неспособность по состоянию здоровья осуществлять президентские полномочия (ч. 2 ст. 92 Конституции РФ). С разницей лишь в том, что в случае с главой муниципального образования данный факт устанавливается в судебном порядке. Однако в части процедуры установления неспособности исполнять должностные обязанности существует полная неясность - как в отношении главы государства, так и касательно главы самоуправляющейся территории. Механизм пока не апробирован на практике. Думается, что это основание останется невостребованным и в перспективе.

Глава муниципального образования в случае его избрания из состава депутатов представительного органа местного самоуправления может прекратить свои полномочия в связи с завершением деятельности самого представительного органа. Это естественно. А что делать с главой, избранным населением, но по должности возглавляющим местную думу, опять-таки в случае прекращения ею полномочий досрочно? Закон на этот вопрос не отвечает. Значит, такой глава сохраняет за собой должность, ожидая проведения выборов депутатов представительного органа местного самоуправления.

При всех указанных в законе обстоятельствах от главы муниципального образования не требуется письменного заявления о сложении полномочий. Действительно, когда есть обвинительный приговор суда, личное заявление никакой роли не играет. Тем не менее, в случае отставки по собственному желанию такое заявление необходимо (ведь мотивы подобного решения законодатель не раскрывает). Отсюда возникает необходимость подачи такого заявления.

Таковы законодательные основания досрочного прекращения полномочий глав муниципальных образований.

1 СЗ РФ. 2003. №40. Ст. 3822.

2 СЗ РФ. 1995. №35. Ст. 3506.

3 Проект данного федерального закона был отклонен главой государства еще в 2000 г. С тех пор он находится в согласительной комиссии, созданной совместно Советом Федерации и Государственной Думой Федерального Собрания РФ.

4 См.: Постановление от 10 декабря 1997 г. "По делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Тамбовской области" // СЗ РФ. 1997. №51. Ст. 5877.

5 См.: Постановление по делу о проверке конституционности отдельных положений закона Красноярского края "О порядке отзыва представительного органа местного самоуправления" и закона Корякского автономного округа "О порядке отзыва депутатов представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе" в связи с жалобами заявителей А.Г. Злобина и Ю.А. Хнаева // СЗ РФ. 2002. №14. Ст. 1374.


РАБОТА ПО РЕФОРМИРОВАНИЮ ПРОДОЛЖАЕТСЯ

5 декабря 2005 года состоялась видеопресс-конференция Полномочного представителя Президента РФ в Уральском федеральном округе П.М. Латышева. Речь шла о готовности округа к реализации приоритетных национальных проектов, о том, как в целом обстоят дела в социальной сфере регионов округа. Полпред рассказывал о работе по реализации проекта "Урал промышленный - Урал полярный". П.М. Латышев говорил об оздоровлении ситуации в сельском хозяйстве, о готовности жилищно-коммунальной сферы УрФО к зиме. Далее полпред остановился на вопросах реализации Федерального закона №131, процессах реформирования государственной службы.

По прежнему большое внимание уделяется вопросам реализации ФЗ-131. Насколько территории федерального округа готовы к работе в новых условиях?

П. Латышев: Органами власти субъектов РФ, входящих в УрФО, и органами местного самоуправления под контролем аппарата полномочного представителя проделана большая работа по реформированию системы местного самоуправления. Сформированы 1350 муниципальных образований, из них 110 городских округов, 93 муниципальных района, в их составе 78 городских и 1069 сельских поселений. Количество муниципальных образований увеличилось на 49%. В округе сформирована региональная нормативная правовая база для деятельности органов местного самоуправления. В 2004 году принято 697 законов, в 2005 году - 81. Активно ведется формирование правовой базы на муниципальном уровне. Завершена работа по приведению уставов ранее действовавших муниципальных образований в соответствие с ФЗ №131. Организована работа по государственной регистрации принятых уставов.

Во всех субъектах приняты новые законы о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. В основном реализация государственных полномочий передана на уровень городских округов и муниципальных районов, в Тюменской, Курганской областях, Ямало-Ненецком АО отдельными государственными полномочиями наделены также органы местного самоуправления городских и сельских поселений.

Проводится работа по формированию органов местного самоуправления вновь образованных муниципальных образований. В октябре т.г. состоялись выборы в органы местного самоуправления вновь образованных и ранее существовавших муниципальных образований Свердловской и Тюменской областей, а также Ямало-Ненецкого и Ханты-Мансийского АО. Были избраны 148 глав муниципальных образований, а также проведены выборы 421 представительного органа в МО.

В части организации обучения кадров в субъектах РФ проведен расчет потребности в обучении муниципальных служащих. В 2005 г. будут проведены обучение, переподготовка и повышение квалификации 7544 человек (без учета депутатов представительных органов местного самоуправления), в 2006 г. - 8725 человек.

Совместно с территориальными управлениями ФНС России организована работа по принятию представительными органами местного самоуправления муниципальных правовых актов об установлении ставок земельного налога и исчисления единого налога на вмененный доход, введении налога на имущество. Ведется работа и по передаче имущества субъектов РФ в собственность муниципальных образований и муниципального имущества в собственность субъектов Российской Федерации.

Как осуществляется контроль за деятельностью чиновников в соответствии с федеральной программой реформирования государственной службы РФ? Какие конкретные меры принимаются аппаратом полпреда в этом направлении?

П. Латышев: Необходимость реформирования государственной службы неразрывно связана с административной реформой. Президент РФ В.В. Путин неоднократно отмечал, что современная система государственного управления должна стать эффективной, прозрачной, ориентированной на интересы гражданского общества.

Главное внимание в настоящее время нами уделяется вопросу соблюдения государственными и муниципальными служащими Уральского федерального округа установленных законодательством ограничений. В большинстве органов государственной власти и органов местного самоуправления в Уральском федеральном округе до недавнего времени отсутствовала система в работе по контролю за соблюдением государственными служащими ограничений, организации проверки достоверности сведений, сообщенных о себе гражданином при поступлении на федеральную государственную службу, назначении на государственную службу субъекта Российской Федерации или муниципальную службу.

Результат налицо. В период 2004 - 10 месяцев 2005 гг. выявлено 1689 нарушений законодательства о государственной и муниципальной службе, по которым внесено 562 представления, принесено 389 протестов, объявлено 95 предостережений, возбуждено 79 уголовных дел, привлечено к дисциплинарной ответственности 286 лиц, к административной ответственности - 65.

Причем 92% нарушений в данной сфере выявлено в деятельности муниципальных служащих, в результате к уголовной ответственности привлечено 38 должностных лиц. По территориальным органам федеральных органов исполнительной власти выявлено 98 нарушений, но количество уголовных дел - 36. В органах власти субъектов Федерации установлено 51 нарушение, к уголовной ответственности привлечены 5 должностных лиц.

Довольно часто выявляются нарушения требований законодательства, запрещающих совмещение государственной или муниципальной службы с депутатской деятельностью. Установлены многочисленные факты регистрации чиновников различных уровней власти в качестве индивидуальных предпринимателей либо участия в управлении коммерческими структурами. Анализ показывает, что нарушения данного вида и коррупционные проявления наиболее распространены в органах местного самоуправления Челябинской (580), Свердловской (357) и Курганской (279) областях, Ханты-Мансийском АО (201). Всего за 2004 год государственными и муниципальными служащими сдано в налоговые органы 91 414 деклараций. В 400 декларациях выявлены нарушения, связанные с неполным отражением доходов, в 353 - недостоверным отражением собственности. Случаи неполного или недостоверного отражения доходов и имущества допущены: 320 - служащими территориальных органов федеральных органов исполнительной власти; 294 - муниципальными служащими; 139 - государственными служащими субъектов РФ.

Мы будем продолжать соответствующую контрольную работу.

http://www.uralfo.ru/

  • Местное самоуправление


Яндекс.Метрика