Пути решения проблем административной реформы

Цыганов С.И.

Интересы российской государственности требуют установления исторической цели стратегии экономического развития России - построение экономики информационного типа, определение конкретных макроэкономических задач на долгосрочную перспективу и путей, средств, методов их решения.
В процессе разработки стратегии предстоит сделать выбор между модернизацией и реконструкцией экономики. Для взятия курса на модернизацию или реконструкцию необходимо исходить из фактического состояния производительных сил России.
Для выхода на экономику информационного типа необходимо осуществление коренного переустройства экономики, то есть проведение реконструкции. Необходима ясность в экономической стратегии российского государства по вопросу об уровне подъема производительных сил. Такой сигнал может быть дан в форме принятия документа "Основы стратегии экономического развития Российской Федерации на период до 2025 года". Ориентация на положения этого акта обогатит содержание мероприятий по проведению административной реформы новыми установками в области государственного регулирования, контроля и надзора.

 С.И. Цыганов
 

Стабилизация российской экономики в начале ХХI века поставила в практическую плоскость вопрос омоложения производительных сил. Однако подъем по лестничным маршам продвинутой экономики стал сдерживаться низкой эффективностью государства, которое оказалось не готовым к созданию условий формирования новых технологических способов производства. Возникло противоречие между устаревшим механизмом государственного управления и потребностью перехода к более высокому этажу экономического строительства.

Эта ситуация потребовала специального разбирательства на уровне Президента Российской Федерации В.В. Путина, считающего малоэффективность государственного аппарата серьезной угрозой России1 .

Развивая эту тему, Контрольное управление Президента Российской Федерации сформулировало такое заключение: "Правительство Российской Федерации до настоящего времени не выработало эффективных мер государственного регулирования, способных обеспечить ускоренный рост производительных сил"2 .

Любая реформа имеет систему ключевых задач. Сущность экономической сверхзадачи административной реформы заключается в обустройстве условий развития производительных сил России.

Без всемерной активизации бизнеса нельзя добиться серьезных успехов в обновлении производительных сил, поэтому в правовых актах акцентируется внимание на том, что в ходе административной реформы усиливается защита и обеспечивается дальнейшее развитие предпринимательства.

В рамках первого этапа реформы в Указе Президента Российской Федерации от 23 июля 2003 г. №824 "О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах"3 были определены приоритетные направления преобразований. Проведение мероприятий по этим направлениям означает дерегулирование экономики. Это необходимо для окончательного и бесповоротного слома сохранившихся рудиментов административно-командной системы управления национальным хозяйством, все еще сдерживающих маневренность субъектов предпринимательской деятельности.

Новая конструкция системы федеральных органов исполнительной власти (федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства) повысила предсказуемость деятельности государственного аппарата. Принципиальным моментом является переход от отраслевого к функциональному принципу управления экономикой.

Нельзя также не отметить, что проведенная реорганизация системы федеральных органов исполнительной власти привела к появлению механизма гибкого реагирования на развивающиеся потребности национальной экономики. Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. №314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" (в ред. Указа Президента Российской Федерации от 20 мая 2004 г. №649, с изм., внесенными Указом Президента Российской Федерации от 15 марта 2005 г. №295)4 установлен перечень служб и агентств, который может быть изменен в случае необходимости.

Исследуя этот вопрос, И. Хутинаев отмечает: "Если министерства - структуры длительного, стратегического назначения, то создаваемые для решения конкретных задач службы и агентства могут быть краткосрочного, тактического свойства"5 . Присоединяясь к такому выводу, хотелось бы подчеркнуть, что важно изначально верно определить тактические задачи служб и агентств.

Начало второго этапа реформы обозначила "Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 годах", одобренная распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. №1789-р6 . В этом документе определена следующая система целей реформы в 2006-2008 гг.: повышение качества и доступности государственных услуг; ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования; повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти.

Эти цели подлежат оценке с позиций инвестиционного процесса.

Как подчеркнул Президент Российской Федерации В.В. Путин, существует крайняя заинтересованность России в масштабном притоке частных инвестиций, включая вложения из иностранных источников: "это наш стратегический выбор и стратегический подход"7 . Достижение целей административной реформы приведет к изменению условий инвестиционной деятельности, что подтолкнет продвижение инвестиционных проектов. В свою очередь инвестиционные вливания инициируют развитие производительных сил.

В документе "Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 годах" закреплено, что реформирование системы государственного управления в России является одним из важнейших условий ускорения социально-экономического развития страны. Такая формулировка не позволяет придти к определенному выводу о потолке роста производительных сил, простор для которых открывает административная реформа.

В общетеоретическом аспекте возможны два сценария.


Согласно первому сценарию, реформа создает условия для развития производительных сил в периметре индустриальной экономики. По второму сценарию в ходе административной реформы укореняются условия, позволяющие производительным силам подняться до нижних этажей экономики информационного типа.

Очевидно, что содержание реформаторских мероприятий будет различаться в случае продвижения по пути первого (пессимистического) или второго (оптимистического) сценария.

Уклонение от фиксации уровня подъема производительных сил в результате проведения намеченных мероприятий является основной проблемой административной реформы.

Появление этой проблемы возводит препятствия на пути реформы. Рождаются сложности и разночтения в трактовке таких функций государственного управления, как государственное регулирование, контроль и надзор.

Формирование основной проблемы административной реформы вызвано отсутствием стратегии экономического развития страны на ближайшие два десятилетия.

Думается, что интересы российской государственности требуют установления исторической цели стратегии экономического развития России - построение экономики информационного типа, определение конкретных макроэкономических задач на долгосрочную перспективу и путей, средств, методов их решения.

В процессе разработки стратегии предстоит сделать выбор между модернизацией и реконструкцией экономики. Это достаточно сложный вопрос. Если в официальных документах второй половины 90-х гг. прошлого столетия используется термин "реконструкция экономики"8 , то с начала текущего столетия ему на смену пришла "модернизация экономики"9 . Такое изменение терминологического аппарата свидетельствует о явном снижении планки требований государства к росту производительных сил.

Для взятия курса на модернизацию или реконструкцию необходимо исходить из фактического состояния производительных сил России.

Подводя итоги глубочайшему экономическому кризису, поразившему страну в последнем десятилетии ХХ в., Президент Российской Федерации В.В. Путин указал на потерю почти половины экономического потенциала России10 . Недоинвестирование и неинвестирование приняли хронический характер, что обессилило производительные силы. Физический износ основных фондов приблизился к критической черте, за которой ожидаются масштабные техногенные катастрофы. Упала рождаемость нового знания. Обескровленная экономика просто не готова к широкому распространению нововведений. Не удалось возвести здание национальной инновационной системы. Заметно снизилось качество трудовых ресурсов. Сохраняется экспортно-сырьевая ориентация экономики, что не может обеспечить стабильного развития национального хозяйства и прогрессивного участия России в международном разделении труда.

В результате ослабления производительных сил объем валового внутреннего продукта (ВВП) Российской Федерации на сегодняшний день составляет 90% от уровня пятнадцатилетней давности11 .

В этих условиях модернизация улучшает характеристики производительных сил, замкнувшихся в тесном пространстве индустриальной экономики. Для выхода на экономику информационного типа необходимо осуществление коренного переустройства экономики, то есть проведение реконструкции. Это новый и исключительно важный этап развития России.

Пройдя путь реконструкции, Российская Федерация трансформируется в передовую супердержаву, сказочно повысится конкурентоспособность отечественных производителей, превратятся в едва различимые вкрапления ныне обширные метастазы бедности.

Уверенное продвижение по пути реконструкции экономики предполагает создание принципиально новых условий для инвестиционной деятельности.


По этому вопросу хотелось бы заметить следующее.

Низкий уровень развития производительных сил России затрудняет помещение инвестиций. Плачевное состояние базовой инфраструктуры (транспорта, связи, электроснабжения) сужает каналы продвижения крупных и особо крупных инвестиций в обрабатывающую и добывающую промышленность.

Сложившаяся ситуация во многом напоминает обстановку конца ХIХ в., когда инвестиции вяло поступали на отсталые территории. Изучая далекое прошлое с позиций сегодняшнего дня, М. Блауг отметил, что "в отсутствие развитой инфраструктуры - автомобильных и железных дорог, гаваней, доков, плотин и энергетических установок - потенциально высокую прибыль с капитала в бедных странах получить невозможно"12 .

Все это настораживает мировых стратегических инвесторов13 и национальные сверхмонополии, удерживает их на дальних подступах к инвестиционному процессу в России.

В то же время сильнейших инвесторов не устраивает дальнейшее пребывание Российской Федерации в тисках архаичных отношений индустриальной экономики, так как это создает серьезные препятствия подключению страны к передовым производствам центральной зоны мирового хозяйства. Начинают вырисовываться признаки принципиально нового явления - отторжения страны за пределы процессов глобализации.

Это лишает крупнейшие монополии возможности извлекать сверхприбыль от предпринимательской деятельности в России.

Исследуя мировой инвестиционный процесс, П. Фишер приходит к следующему выводу: "Перенасыщение рынков передовых экономик заставляет ТНК искать новые рынки, в том числе и в России, для реализации товаров и стратегически переориентироваться на вывоз капитала"14 .

Соглашаясь с этим заключением, необходимо признать, что мировые стратегические инвесторы и национальные сверхмонополии постепенно начинают склоняться к признанию необходимости начать реализацию мегапроектов в инфраструктуре Российской Федерации. Огромные затраты в этом секторе преобразуют транспорт, связь и энергоснабжение, что позволит перейти к масштабным инвестициям в обрабатывающей и добывающей промышленности. Но окончательное решение будет принято только при наличии ясности в экономической стратегии российского государства по вопросу об уровне подъема производительных сил. Такой сигнал может быть дан в форме принятия документа "Основы стратегии экономического развития Российской Федерации на период до 2025 г.".

Ориентация на положения этого акта обогатит содержание мероприятий по проведению административной реформы новыми установками в области государственного регулирования, контроля и надзора. Тем самым коренным образом улучшится инвестиционный климат, что облегчит втягивание инвесторов в осуществление весомых инвестиционных вливаний. Скачок в повышении инвестиционной активности позволит приступить к реконструкции национальной экономики.

Среди иных проблем административной реформы нельзя не выделить появление сил, мешающих ее проведению.

Тончайшая прослойка государственных служащих упорно продолжает сохранять непомерную инерционность, презрительно относиться к интересам личности, общества и государства. В силу своей коррумпированности они фактически самоустранились от проведения в жизнь планов преобразования России. В связи с этим нельзя не привести заключение экспертов Организации экономического сотрудничества и развития, согласно которому ржавчина коррупции поразила все правительственные подразделения Российской Федерации15 .

В ходе борьбы с коррупцией нужно смело и быстро укрепить органы исполнительной власти всех уровней молодыми, честными, квалифицированными работниками, беззаветно преданными идее создания могущественной России. Беспощадная кадровая революция должна стать практикой сегодняшнего дня. В свою очередь Генеральная прокуратура Российской Федерации могла бы дать правовую оценку бездействию или ненадлежащим действиям тех государственных служащих, которые саботируют проведение административной реформы.

Представители теневого бизнеса не заинтересованы в открытости и прозрачности деятельности органов исполнительной власти. Они образуют мощную антиреформаторскую силу: в теневой экономике России производится 46% ВВП страны16 . Это позволяет организовывать сказочные подношения коррумпированной части бюрократического аппарата для сохранения низкой эффективности государства. При этом нельзя отрицать влияние западных спецслужб на руководителей синдикатов теневой экономики.

В этих условиях жизненной потребностью выступает организация фронтального наступления на теневую экономику. Слабость, нерешительность и низкий уровень профессионализма работников силовых структур должны компенсироваться массовостью проводимых акций с выдвижением на первые роли институтов гражданского общества. Бастионы теневой экономики не выдержат всенародного штурма.

Олигархические кланы продавливают чрезмерное расширение количества функций государства, которые признаются излишними. Выполнение таких требований сделает бессмысленной административную реформу.

Для нейтрализации этих порывов требуется продолжить развитие государственной политики равноудаления олигархических групп от власти, что позволит спокойно провести реформу. Важно пресекать любые попытки лоббирования интересов крупнейших представителей бизнеса в ущерб реформаторским планам.

Рассмотренные проблемы административной реформы мешают ее проведению, заставляют перекраивать планы модернизации системы государственного управления.

Одним из ярких примеров такого негативного влияния является трансформация проекта федеральной целевой программы "Административная реформа на 2005-2010 гг." в концепцию и план действий на 2006-2008 гг. Эксперты полагают, что в результате этого не стоит ожидать в обозримом будущем изменения качества государственных услуг17 .

Другим примером может быть разительное расхождение официальных оценок количества функций государства. В одном случае их насчитали 5,6 тыс., а в другом - 7,5 тыс.18 , что затрудняет обоснованное вычленение избыточных и дублирующих функций.

Проведенный анализ позволяет сформулировать ряд рекомендаций.

1. Необходимо ускорить подготовку и принятие Правительством Российской Федерации правового акта "Основы стратегии экономического развития Российской Федерации на период до 2025 г." и в соответствии с его положениями внести поправки в содержание мероприятий по проведению административной реформы.

2. Следует дать решительный бой силам, препятствующим достижению целей административной реформы.

Реализация предлагаемой программы действий позволит добиться несомненных успехов в решении проблем административной реформы, что имеет огромное значение для исторической судьбы России.


1 Российская газета. 17 мая 2003 г. С. 4.

2 О результатах проверки деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по выполнению законодательства, направленного на развитие производительных сил реального сектора экономики // Информационный бюллетень "Президентский контроль". 2005. №8. С. 3.

3 Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. №30. Ст. 3046.

4 Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. №11. Ст. 945, №21. Ст. 2023; 2005. №12. Ст. 1023.

5 Хутинаев И. Институционализация исполнительной власти в современной России // Государственная служба. 2005. №3. С. 108.

6 Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. №46. Ст. 4720.

7 Российская газета. 26 апреля 2005 г. С. 4.

8 См.: Указ Президента Российской Федерации от 1 июля 1996 г. №1008 (в ред. Указа Президента Российской Федерации от 16 октября 2000 г. №1756) "Об утверждении концепции развития рынка ценных бумаг в Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. №28. Ст. 3356; 2000. №43. Ст. 4233; "Программа Правительства Российской Федерации по стабилизации экономики и финансов", утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 10 июля 1998 г. №762 // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. №29. Ст. 3564.

9 См.: "План действий Правительства Российской Федерации в области социальной политики и модернизации экономики на 2000-2001 годы", утв. Распоряжением Правительства Российской Федерации от 26 июля 2000 г. №1072-р (в ред. распоряжений Правительства Российской Федерации от 27 декабря 2000 г. №1846-р, от 22 января 2001 г. №132-р, от 2 марта 2001 г. №385-р, от 12 марта 2001 г. №328-р, Постановления Правительства Российской Федерации от 12 апреля 2001 г. №291, распоряжений Правительства Российской Федерации от 13 апреля 2001 г. №520-р, от 17 апреля 2001 г. №544-р, от 18 апреля 2001 г. №552-р, от 14 июля 2001 г. №933-р, от 28 января 2002 г. №86-р) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. №33. Ст. 3414; 2001. №7. Ст. 661, №12. Ст. 1119, №13. Ст. 1278, №16. Ст. 1616, №17. Ст. 1746, 1756, №32. Ст. 3340; 2002. №6. Ст. 594; "Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2002-2004 годы)", утв. Распоряжением Правительства Российской Федерации от 10 июля 2001 г. №910-р (в ред. Постановления Правительства Российской Федерации от 6 июня 2002 г. №388) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. №31. Ст. 3295; 2002. №23. Ст. 2187; "Основные направления единой государственной денежно-кредитной политики на 2005 год", одобрено Советом директоров Банка России 15 ноября 2004 г. // Вестник Банка России. 2004. №71. С. 3.

10 Российская газета. 27 мая 2004 г. С. 3.

11 Экономика и жизнь. 2005. №44. С. 1.

12 Блауг М. Экономическая мысль в ретроспективе. М., 1994. С. 241.

13 Мировые стратегические инвесторы представлены несколькими десятками сильнейших транснациональных компаний, контролирующих основные потоки производительных инвестиций в мировом хозяйстве. См. подробнее: Цыганов С.И. Мировые стратегические инвесторы // Бизнес. Менеджмент. Право. 2002. №1. С. 10-14.

14 Фишер П. Россия и мировые притоки прямых иностранных инвестиций: проблемы и перспективы // Вопросы статистики. 2005. №9. С. 33.

15 КоммерсантЪ. 21 июня 2005 г. С. 1.

16 Экономика и жизнь. 2005. №40. С. 1.

17 Игнатов В., Понеделков А., Старостин А. Административная реформа в России: шаг вперед, два назад … // Власть. 2005. №9. С. 3.

18 Комаровский В., Морозова Е. Кому в России нужна административная реформа? // Власть. 2005. №4. С. 4.

  • Общество и власть


Яндекс.Метрика