Административный ресурс в государственном управлении — хорошо это или плохо?

Важенина О.В.

Российские граждане, не прошедшие многовековую "школу демократии" и гражданского общества, по сути дела возродили на новом витке спирали чрезвычайно упрощенное понимание выборной процедуры и участия народонаселения в политике.
Эти последствия форсированной демократизации заставили государство серьезно задуматься о создании сдержек и противовесов "бескрайним просторам демократического творчества масс".
Возможно, в условиях российских реалий административный ресурс, которым обладала "старая псевдополитическая власть (номенклатура)", стал ответом государства на вызов общества, не готового к современной демократической правовой культуре. Административный ресурс стал средством, позволяющим отстранять или отодвигать от власти демагогов и популистов, представителей криминального мира, политических экстремистов и радикалов.

 О.В. Важенина
 


Прежде всего, следует определиться с содержанием понятия "административный ресурс". Как только употребляешь это понятие, в мыслях твоих собеседников в первую очередь всплывает устойчивое, закрепленное годами, негативное представление об этом явлении. Причем обязательно связанное с выборами или избирательным процессом. И действительно, научные споры и размышления о роли административного ресурса в политической жизни страны ведутся по большей части в связи с прошедшими или намечающимися выборами.

А ведь это не всегда так. Если исходить из семантики словосочетания, никакого отрицательного смысла оно не несет да и не обязательно связано только с выборами.

Семантику словосочетания "административный ресурс" составляют значения двух слов: "административный" и "ресурс". Разберем каждое из них.

Вообще в слове "администрировать" никаких отрицательных смыслов не заложено: буквальное значение глагола - управлять, руководить (мы знаем, например, компьютерное, деловое администрирование). Ресурсы - "источники, средства, возможности", а также ресурс - "средство, к которому можно прибегнуть в случае необходимости, единственный выход", то есть то, что используется для достижения чего-либо, какого-либо результата. Следовательно, понятию "административный ресурс" синонимично понятие "управленческий ресурс", то есть средство решения и достижения управленческих целей и задач.

Если исходить из такого понятия, то, очевидно, что административный ресурс прежде всего используется в системе управления, а уже потом в различных его проявлениях присутствует и в других сферах жизнедеятельности человека.

Если говорить обобщенно, то административный ресурс подразумевает довольно широкий набор легальных, полулегальных и явно незаконных методов, применяемых на всех стадиях избирательной кампании и государственного управления.

Сегодня получить в свое распоряжение административный ресурс значит "заручиться поддержкой Администрации Президента", так можно расценить многочисленные информационные сообщения периода парламентских выборов о том, какие из партий получили административный ресурс, а каким - его не хватило. "В общем и целом, можно заключить: в "мирное" время административный ресурс - это административные возможности, позволяющие сделать что-то реальное, используя рычаги управления, в "военное" - то самое, хорошо известное, "служебное положение", которым можно и злоупотребить, и использовать его в определенных целях"1 .

Проведя исследование использования административного ресурса в различных областях управления, мы составили типологию данного явления. Здесь есть несколько оснований для классификации.


Во-первых, по уровню власти, на котором он используется, можно выделить (здесь приведем примеры из практики избирательных процессов):

ресурс местного значения (имеются в виду населенные пункты типа сел. Предоставление информации об активности оппонентов на территории населенного пункта; привлечение местной администрации (старост, глав и проч.) на агитационную работу; обеспечение оптимальных условий для встреч с коллективами предприятий, находящихся на территории населенного пункта и т.п.);

ресурс муниципального значения (предоставление информации об активности оппонентов на территории МО; обеспечение оптимальных условий для проведения встреч кандидата с коллективами муниципальных бюджетных организаций; предоставление всех возможных рекламных мест для щитов и растяжек, имеющихся на территории МО; рекомендации журналистам и редакторам СМИ работать с дружественным кандидатом; привлечение комитетов и служб типа СЭС, пожарных и др. для дестабилизации работы конкурентов с пропагандистским сопровождением);

ресурс регионального значения (предоставление информации обо всех мероприятиях (совещаниях, семинарах, акциях), проводимых в регионе в целом; привлечение лидеров общественного мнения (заслуженных учителей, врачей и проч.) в качестве доверенных лиц или для выступления в СМИ, а также для сопровождения кандидата в бюджетных организациях соответствующего профиля; работа силовых ведомств (налоговая инспекция, милиция, прокуратура, РУБОП, ФСБ) для дестабилизации штаба соперника с пропагандистским сопровождением; обеспечение лояльности избирательной комиссии и прохождения в ней нужных решений, контроль за низовыми комиссиями; обеспечение нужных решений по избирательным процессам в региональном суде).

ресурс федерального значения (привлечение лидеров общественных организаций и партий для выступлений в СМИ; обеспечение лояльности Центральной избирательной комиссии и прохождения в ней нужных решений, контроль за низовыми комиссиями в интересах дружественного кандидата и мн. др.)

В зависимости от степени легитимности средств, используемых в рамках административного ресурса, мы выделяем:

легитимный административный ресурс - это использование должностными лицами или государственными органами исполнительной ветви власти легальных властных полномочий с целью получения дополнительных возможностей и гарантий в процессе реализации своих политических интересов. К этому же виду административного ресурса можно отнести кадровый резерв, запасные кадры административных сотрудников. То есть запас людей, способных к руководству, людей, постоянно повышающих уровень знаний (причем, не только в системе государственного управления);

нелегитимный административный ресурс - совокупность различных административных технологий (в основном нелегальных), позволяющих добиться при минимальных финансовых и вообще материальных затратах максимального воздействия на людей, обеспечить их "добровольную" подчиняемость. Он пускается в ход, как правило, в том случае, когда позиции действующей власти на предстоящих выборах оказываются недостаточно крепкими. Когда появляется реальный конкурент, серьезный соперник.

Третий критерий классификации административного ресурса - средства, используемые в рамках административного ресурса. В соответствии с ним можно выделить:

институциональный ресурс, связанный с разнообразным использованием потенциала государственных организаций и институтов в ходе выборов, и не только;

бюджетный ресурс, связанный с использованием бюджетных средств в электоральных целях;

медийный ресурс, связанный с использованием государственных средств массовой информации в интересах тех или иных кандидатов и партий.

Причем, необходимо отметить, что по данным Центра антикоррупционных исследований и инициатив ТРАНСПЕРЕНСИ ИНТЕРНЕШНЛ-Р, в 2003-2004 гг. на выборах преобладал медийный ресурс. Соотношение между тремя типами административного ресурса продемонстрировано на рис.1.

 рис.1
 


Важно отметить тот факт, что значительное число случаев использования административного ресурса носит комбинированный характер, т.е. включает в себя признаки как медийного, так и институционального ресурса.

Административный ресурс появился в нашей стране не 15 лет назад, когда стали активно применяться демократические принципы управления обществом. Административный ресурс существовал во всех политических системах нашей страны и в странах Запада, а его проблема обозначилась лишь в связи с избирательными процессами в России.

Почему же в нашем обществе это явление зачастую воспринимают отрицательно?

На наш взгляд, это связано с несоответствием ожиданий народа от власти и реального поведения чиновников. Чиновники ведут себя по старым схемам, в соответствии со старыми традициями управления, в рамках которых использовать преимущество своего должностного поведения (административный ресурс) было нормально и даже необходимо. А общество от провозглашенной в стране демократии ждет некой идеальной модели поведения представителей органов власти. Этот идеал демократии подразумевает разделение властей, подчинение, служение власти обществу. Он предполагает создание партий как форму организации общественной и политической активности и как способ реализации наиболее глубинных социальных интересов и целей людей. При этом любая партия специфическими средствами организует диалог власти и общества.

Так должно быть. Но что получилось у нас, когда государство в конце 1980-х - начале 1990-х стало инициатором форсированной демократизации? Власть назначаемая ушла со сцены общественной жизни, освободив тем самым место для свободного выражения гражданами своего демократического отношения к власти вообще. "Она как бы ушла - но как бы осталась. Деньги новой экономической власти и административный ресурс старой псевдополитической власти в едином демократическом порыве объединились и с помощью тотального черно-белого пиара создали новую, теперь уже политическую реальность так называемой управляемой демократии"3 .

Действительно, новая власть в России обладает экономическими ресурсами, а старая "принесла" с собой в демократию административный ресурс, который и был основным рычагом управления обществом в советское время.

То есть активное использование сегодня властями административного ресурса можно объяснить традициями, которые сложились еще в советской системе управления. Хотя нельзя сказать, что именно советская система "придумала" этот дополнительный механизм управления обществом и процессами, в нем происходящими. Как показали наши исследования, проявления использования административного ресурса возникают уже там, где формируется какая-нибудь государственная власть.

Кроме того, к использованию административного ресурса чиновниками подталкивает и само общество, условия, в которых существует власть и ментальность населения страны.

Общество, не имеющее укорененной правовой культуры и привычки к законопослушанию, навыков политической деятельности, опыта конкуренции и диалога с государством, да и просто сколько-нибудь серьезных институтов, способных выразить настроения той или иной группы граждан, получило демократические права и свободы.

Российские граждане, не прошедшие, в отличие от граждан стран Европы и США, многовековую "школу демократии" и гражданского общества, по сути дела возродили на новом витке спирали чрезвычайно упрощенное понимание выборной процедуры и участия народонаселения в политике. "Восторжествовал принцип: "Красиво, убедительно говоришь - наш кандидат, а не понравился - в куль, да в воду""4 . Отсюда - стремление к постоянной смене власти, завышенные ожидания от новой и столь же быстрые разочарования.

Эти последствия форсированной демократизации заставили государство серьезно задуматься о создании сдержек и противовесов "бескрайним просторам демократического творчества масс". Возможно, в условиях российских реалий административный ресурс, которым обладала "старая псевдополитическая власть (номенклатура)", стал ответом государства на вызов общества, не готового к современной демократической правовой культуре. Административный ресурс стал средством, позволяющим отстранять или отодвигать от власти демагогов и популистов, представителей криминального мира, политических экстремистов и радикалов.


"Включение телефонных и силовых рычагов в избирательные кампании стало своеобразным стихийно возникшим цензом. В нынешних условиях иной вариант ценза невозможен"5 .

Мы считаем, что наиболее существенной причиной такого широкого применения административного ресурса в нашей стране также является и менталитет российского народа, привыкшего подчиняться, слушаться "царя-батюшку", с одной стороны, и, с другой, - традиция правящей элиты работать в рамках "автократической государственности", когда баланс между государственными, общественными и личными интересами соблюдается всегда в пользу государства. Административный ресурс современности порожден комплексом проблем российских реформ начала 90-х, а также неразрывно связан с историей государства Российского. Получается, что когда институты гражданского общества оказываются неспособными в силу своей незрелости сдержать крайности неразвитой демократии, административный ресурс упорядочивает политическую жизнь.

Западный мир создал более или менее эффективную систему, которая способна противостоять административному произволу - развитое гражданское общество, независимое от органов власти. У нас же отсутствует основная предпосылка его формирования - материальное благополучие широких слоев населения. Основная масса граждан просто парализована тяготами жизни и борется за элементарное выживание. Здесь уже не до демократических свобод.

Встает вопрос - как бороться с административным ресурсом и необходимо ли это делать?

Ответ на этот вопрос, по нашему мнению, зависит от вида административного ресурса. Если речь идет о легитимном административном ресурсе, то здесь противостояние не нужно. Напротив, надо умело использовать номенклатуру, "вдохновить ее, заставить заниматься тем, чем она должна заниматься по роду своей деятельности (ЖКХ, транспорт, социальное обеспечение и пр.) и все это включить в PR-акции для населения"6 . Тогда получится, что администрация занимается тем, чем должна заниматься - служить своему населению, а избиратели, в свою очередь, будут довольны действующей властью и не захотят ничего менять. А это значит, что необходимость использования административного ресурса как манипулятивной технологии пропадает сама собой.

В настоящее время необходимо решать проблемы, связанные с применением нелегитимного административного ресурса, т.к. он действует на общество крайне разрушительно. Платой российской власти за использование административного ресурса стало падение авторитета в глазах собственных граждан. В условиях демократии легитимна только та власть, которая установилась в результате свободных и честных выборов. От людей, ставших во время выборов объектами административного воздействия, трудно ожидать исправной уплаты налогов, уважения к законам и патриотизма. "Ущерб от этого велик - ради достижения тактического эффекта предаются забвению стратегические цели России. Искушение властью нужно побороть - правила электоральной игры должны быть едины для всех"7 .

Против каждой отдельной административной технологии существуют методы противодействия. В этой связи большое значение имеет дальнейшее совершенствование избирательного законодательства. ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права граждан на участие в референдуме РФ" запрещает государственным и муниципальным органам власти и должностным лицам этих органов при исполнении ими должностных обязанностей вмешиваться в ход избирательной кампании.

Однако грань, отделяющая повседневную и необходимую деятельность органов власти от незаконного вмешательства в избирательный процесс, расплывчата. Четкая трактовка всех процедурных моментов и регламентация прав и обязанностей всех участников избирательного процесса существенно снизят возможности для использования административного ресурса.

Вместе с тем кардинальные перемены возможны лишь при развитии эффективной партийной системы в России. Не случайно масштаб фальсификаций во время федеральных кампаний значительно ниже. В этот период политические партии максимально мобилизуются: привлекают дополнительные финансы, направляют наблюдателей на избирательные участки и в комиссии. Поэтому выход один - формировать сильную партийную систему с партиями, способными активизировать социальную активность граждан, и с партийными структурами, которые смогут осуществлять контроль за действиями исполнительной власти на всех уровнях. Такую систему необходимо организовать, прежде всего, в регионах.

Глава Центральной избирательной комиссии А. Вешняков считает, что факты использования административного ресурса необходимо проверять и в случае их подтверждения "должна быть жесткая реакция прокуратуры и избирательной комиссии по привлечению к ответственности должностных лиц"8 .

Таким образом, чтобы избежать вмешательства в элективный процесс нелегитимного административного ресурса, необходимо строго придерживаться существующего законодательства и полностью использовать всю систему своих прав с момента начала сбора подписей в поддержку того или иного кандидата до получения копии протоколов подсчета голосов наблюдателями.

Только в этом случае мы сможем создать эффективную систему, которая будет способна противостоять административному произволу - развитое гражданское общество, независимое от органов власти.


1 Северская О. Административный восторг, административный ресурс //http://www.psyfactor.by.ru/

2 По данным Центра антикоррупционных исследований и инициатив ТРАНСПЕРЕНСИ ИНТЕРНЕШНЛ-Р//http://www.transparency.org.ru

3 Лоскутов В.А. Партия власти, или краткий курс политологии для начинающих партийных функционеров // ЧиновникЪ. 2002. №2 (18). С. 18.

4 Маркедонов С. Административный ресурс как реальность // http://www.russ.ru

5 Там же.

6 Особенности избирательных процессов в уральском регионе. Круглый стол // Чиновник. 1998. №3. С. 73.

7 Гиззатов Э. Искушение властью. Административный ресурс в избирательных кампаниях: сущность и методы противодействия // http://pressclub.host.ru/PR_Lib/report/gizzatov.shtml.

8 А. Вешняков обсудил с В. Яковлевым проблему использования административного ресурса на выборах. // http://www.rosbalt.ru/2002/10/31/72122.html.

  • Управление


Яндекс.Метрика