Государственное управление недвижимостью в советский период: от военного коммунизма — к началу перестройки

Придвижкин С.В.

Как складывадлось управление недвижимостью в советский период? Программа партии большевиков исходила из необходимости проведения земельной реформы на базе национализации всех земель, отмены частной собственности на землю и объекты недвижимости и передачи земли в руки тех, кто ее обрабатывает.
Система управления в жилищном хозяйстве советских времен строилась на принципе двойного подчинения - центральным органам власти и местным Советам. Важнейшие ресурсы и реальные рычаги власти находились у государства, которое распоряжалось ими через системы ведомств под контролем коммунистической партии. Тарифы на оплату жилищно-коммунальных услуг носили символический характер. Финансирование организаций жилищного хозяйства осуществлялось преимущественно в виде бюджетных дотаций. В статье прослеживается путь к тем переменам в отношении недвижимости, которые стали реальностью нынешнего дня.

 С.В. Придвижкин
 


Как было показано в нашей предыдущей статье*, система управления городской недвижимостью в России прошла длительный исторический путь становления. К концу XIX века управление недвижимым имуществом, расположенным на территории города, являлось уже не просто формой пополнения доходов городской казны, а инструментом решения комплекса пространственных, градостроительных, финансово-экономических проблем городского развития. Однако в советский период формы государственного управления недвижимостью кардинально меняются.

Программа партии большевиков исходила из необходимости проведения земельной реформы на базе национализации всех земель, отмены частной собственности на землю и объекты недвижимости и передачи земли в руки тех, кто ее обрабатывает. Одним из первых практических шагов по реализации этой программы стал Декрет ВЦИК "О земле" от 26 октября 1917 г., который провозгласил отмену частной собственности на землю. Сделки с недвижимостью были запрещены в декабре 1917 г. Декретом ВЦИК "Об отмене права частной собственности на недвижимость в городах" от 20 августа 1918 г. был определен правовой статус городских земель и недвижимости. Право частной собственности на все без исключения участки, как застроенные, так и недостроенные, было отменено, а в городских поселениях с численностью жителей свыше 10 тыс. чел. также было отменено право частной собственности на все строения, которые вместе с находящейся под ними землей имели стоимость или доходность свыше предела, установленного местными органами власти. Все городские земли и строения, изъятые из частной собственности, подлежали передаче в распоряжение местных органов власти.

Таким образом, буквально за несколько месяцев сложившаяся в дореволюционный период система управления была уничтожена. Многие города, особенно крупные, пришли в упадок. Практически все системы городского хозяйства оказались разрушены, а население влачило жалкое существование. Так численность населения Петербурга с 1917 по 20-е годы сократилась более чем в два раза. Киев был практически опустошен. Именно в то время происходило массовое заселение бедноты в квартиры обеспеченных граждан, в результате чего преобладающим стало коммунальное заселение. Квартплата была отменена, так как деньги полностью обесценились, а никаких услуг жителям городов не предоставлялось. Жилой фонд практически был брошен на произвол судьбы.

Принятие новых законодательных актов закрепило непосредственное распоряжение единым государственным земельным и жилищным фондом за народными комиссарами и местными органами власти. Функции управления недвижимостью были переданы Управлению коммунального хозяйства НКВД и исполкомам. Для решения хозяйственных вопросов в составе НКВД, пришедшему на смену ВЧК, было создано управление коммунального хозяйства, которое и взяло на себя функции координатора восстановления жилья и коммунальных объектов в городах.

Первичные функции учета объектов недвижимости, в том числе составление реестров-списков домовладений в городах и поселках, с указанием, кому домовладение принадлежит по праву собственности или застройки, и регистрации перехода права собственности и застройки в целом или в части от одного лица к другому лицу стали функцией отделов коммунального хозяйства местных исполкомов.

Необходимость ведения реестров и регистрации в городах была продиктована в то время важнейшими мероприятиями по муниципализации и национализации строений. Коммунальные отделы должны были произвести учет всех немуниципализированных владений и завести реестровую книгу. В исполкомах составляли списки муниципализированных и подлежащих муниципализации строений и представляли их на утверждение Главного управления коммунального хозяйства НКВД. Эти списки в дальнейшем нередко служили основанием для решения вопросов и споров, возникающих со стороны ведомств, фактически завладевших муниципализированными строениями. Примечательно, что именно НКВД, структура, призванная обеспечивать внутреннюю безопасность страны, фактически военизированный орган, выполнял наиболее важные функции в сфере управления недвижимыми объектами в Советской России.

Декретом Совнаркома от 8 августа 1921 г. коммунальные отделы обязывались пересмотреть списки муниципализированных домов и представить в НКВД на утверждение списки тех домов, которые ввиду незначительных размеров или по их непригодности для коммунальных и общегосударственных нужд могут быть переданы коллективам или отдельным лицам. Вновь была разрешена продажа немуниципализированных строений, но не допускалось сосредоточение в руках одного лица более одного владения. В конце 1921 г. часть домов была демуниципализирована и была разработана процедура возврата этих домовладений прежним хозяевам.

Смена идеологической парадигмы развития российского общества повлекла за собой и смену категориального аппарата, используемого для анализа процессов в сфере управления недвижимым имуществом. И самое серьезное изменение - это собственно отказ от категории "недвижимость". Упразднение деления имущества на движимое и недвижимое было закреплено Гражданским кодексом РСФСР 1922 г. В первом Земельном кодексе РСФСР (1922 г.) была окончательно закреплена государственная собственность на землю и усилено влияние государственных органов на регулирование земельных отношений. Земля, ее недра, леса и воды полностью были выведены из оборота. Так как земля стала объектом исключительно государственной собственности, ее нельзя было не продать, ни заложить. Право пользования земельным участком предоставлялось, контролировалось и могло быть изъято лишь государством. Вместо слова "недвижимость" появился целый ряд категорий: в Гражданском кодексе - "строение", в законодательстве о планировке городов и капитальном строительстве - "здание", в актах, регулирующих жилищное строительство и эксплуатацию жилых помещений - "дом", при правовой регистрации строений - "домовладение".

По окончании Гражданской войны и с переходом к НЭПу были изданы декреты, направленные на восстановление жилищного фонда, установление порядка управления домами и свободы распоряжения гражданами принадлежащими им строениями. Управление частновладельческим домами возлагалось на их владельцев, несущих ответственность перед жилищным отделом исполкома за сохранность дома. В случае невыполнения владельцем дома лежащих на нем обязанностей и происходящего по этой причине разрушения дома, коммунальный отдел мог представлять дом к муниципализации.

Определенное экономическое оживление и некоторое упорядочение общественной жизни создали условия для возрождения крупных городов и восстановления жилищного фонда, коммунальных систем. Допускались различные формы собственности на жилье и коммунальные объекты, была восстановлена квартплата за пользование жилищно-коммунальными услугами. Сделки с недвижимостью совершались в отделах или бюро юстиции нотариальными столами по месту нахождения строения. Совершенные сделки (договоры) подлежали регистрации в коммунальных отделах, которые вели реестры немуниципализированных строений и регистрировали переход права собственности на строения от одного лица к другому. Муниципализированные строения как изъятые из гражданского оборота не могли быть предметом купли-продажи. К покупателю строений в городских местностях вместе со строением переходило и право аренды земельного участка. Одновременно с реестром владений велся и реестр владельцев.


Оценочные работы, проводившиеся накануне Первой мировой войны, не были закончены, что вызвало определенные трудности при оценке недвижимости. При определении цены договора об отчуждении строений принимались во внимание:

1) цена, указанная сторонами в акте;

2) цена, указанная в акте последнего приобретения;

3) оценка при взимании государственного или иных сборов при прежних правительствах;

4) оценки при страховании или залоге.

Ценой акта считалась наивысшая из указанных цен.

Общая муниципализация завершилась в 1925 году. В последующие годы строения могли быть включены в муниципальный фонд лишь в специально оговоренных законом случаях: имелись ввиду строения, возведенные местными Советами, реквизированные и конфискованные, переданные по наследству государству и некоторые другие. Таким образом, произошло разграничение так называемого частновладельческого фонда и муниципального фонда строений.

Тогда же, в 1925 году, было установлено разграничение государственных фондов строений на две группы: принадлежащие местным советам - муниципализированные, и принадлежащие центральным ведомствам и их территориальным органам - национализированные. Реестр по этим строениям велся раздельно. Таким образом, в 1926 году в основном завершилось распределение домовладений по фондам строений, перешедших в собственность государства и оставшихся в личной собственности граждан.

В период НЭПа при управлении городской недвижимостью широко использовались арендные отношения. В 1925 году было принято Положение о земельных распорядках в городах, которое допускало аренду земель на срок не более 6 лет и предусматривало ряд ограничений. Все нежилые помещения (магазины, конторы, складские и подвальные помещения, гаражи и т.д.) подлежали сдаче в аренду. Арендодателем выступал соответствующий исполком. Нежилые помещения сдавались в аренду двум типам арендаторов:

1) домоуправлениям в арендуемых ими владениях;

2) отдельным арендаторам - государственным органам, партийным, профсоюзным и кооперативным организациям, частным объединениям и лицам - в случае, если домоуправление отказывалось от аренды.


Арендаторы имели право сдавать помещения в субаренду. Наряду с субарендой использовалась соаренда, т.е. наем помещений несколькими арендаторами или привлечение к арендному договору новых физических или юридических лиц с солидарной ответственностью перед исполкомом. Допускалась также переуступка арендных прав (цессия) - передача всего или части помещения новым физическим или юридическим лицам с переложением на них всех прав и обязанностей первоначальных арендаторов по договору с исполкомом. Величина арендной платы зависела от следующих факторов:

- благоустройство и оборудование помещения (ремонт, освещение, отопление, канализация, водопровод, очистка);

- местонахождение помещения (разряд улиц, удобство помещений, выход на улицу);

- расположение помещения (на улице, во дворе, в глубине двора);

- категория арендаторов;

- площадь помещения и его высота;

- капитальный ремонт, проведенный предыдущим арендатором.


Для передачи права аренды на оставшиеся свободными помещения широко практиковались торги.

В 1926-1928 гг. были приняты важные решения по введению обоснованной системы платы за жилье и коммунальные услуги, которая являлась сравнительно прогрессивной для того времени, так как учитывала не только количество жилья и потребляемых услуг, но и качественные параметры жилых помещений, а также уровень дохода жителей.

Развивались децентрализованные системы коммунального управления и жилищные товарищества, что было вполне целесообразно в рамках существующего государственного строя. Но функционирование НЭПа было недолгим. Уже в конце 20-х годов началось административное сворачивание новой экономической политики по всем направлениям, включая и жилищную сферу.

На этом этапе наиболее характерным было становление жесткой административно-командной системы, в рамках которой не допускались альтернативные формы собственности и хозяйственные уклады. Административные методы управления стали преобладать и в жилищной сфере. С 1930 г. в целях устранения параллельности учетно-оценочных работ по имуществу местных Советов налоговые и страховые органы были обязаны пользоваться оценками и данными, полученными при инвентаризации земель, строений и др. Земельная регистрация в городах и поселках практически утратила свое значение и была заменена инвентаризацией. В ходе инвентаризации был проведен сплошной учет земель и строений путем обследования их по месту нахождения, произведена оценка строений по "строительной" и "действительной" стоимости (с учетом износа). Сложившаяся система оценки через инвентаризацию сохранилась в основных чертах до начала 90-х годов.

В 1931 г. был создан Народный комиссариат коммунального хозяйства РСФСР, переименованный в Министерство коммунального хозяйства РСФСР в 1946 году. В эти же годы был организован комитет по строительству (Госстрой СССР).

Основным приоритетом в этот период стал подъем промышленности и особенно военно-промышленного комплекса. Города теряли самостоятельные очаги управления и собственные ресурсы, которыми они обладали в период новой экономической политики. Все материальные и финансовые потоки были сосредоточены на государственном уровне и в руках ведомств, т.е. крупных министерств союзного и союзно-республиканского значения. Получили развитие ведомственный жилищный фонд и ведомственное коммунальное хозяйство. Жилищные кооперативы стали ликвидироваться.

Система управления в жилищном хозяйстве строилась на принципе двойного подчинения - центральным органам власти и местным Советам в лице соответствующих исполкомов городов и районов. Важнейшие ресурсы и реальные рычаги власти находились у государства, которое распоряжалось ими через системы ведомств под контролем Коммунистической партии.

Дееспособность данной системы основывалась на праве директивного централизованного распределения ресурсов и внеэкономического принуждения. Все сколько-нибудь значимые вопросы развития и содержания жилищных систем решались в Москве или столицах союзных республик. Тарифы на оплату жилищно-коммунальных услуг носили символический характер и не отражали сути экономических процессов в данной сфере. Финансирование организаций жилищного хозяйства осуществлялось преимущественно в виде бюджетных дотаций.

В то же время советская система остро нуждалась в крупных промышленных центрах городского типа, и поэтому уже в 30-е годы города получают определенное развитие и тенденция урбанизации, ослабевшая в послереволюционный период, опять стала набирать силу. К 1940 г. удельный вес городского населения составил уже 33% от общей численности населения страны. Получило определенное развитие и жилищно-коммунальное хозяйство, но это развитие касалось прежде всего крупных, столичных городов. Так, в Москве, Ленинграде, Киеве началось жилищное строительство, сооружались объекты водопроводно-канализационного хозяйства, осуществлялось благоустройство городской территории.

В большинстве же городов жилищная сфера практически не развивалась из-за полного отсутствия ресурсов. Качество предоставляемых жилищно-коммунальных услуг жителям городов было низким.


Период 40-х годов характеризовался громадными разрушениями во время Отечественной войны 1941-1945 гг. и восстановлением разрушенного хозяйства, в том числе жилищного фонда и коммунальных объектов, в 1946-1950 гг. Уровень жилищно-коммунального обслуживания населения оставался низким, а обеспеченность жильем составила в 1950 г. всего лишь 7 м2 общей площади на душу населения, что соответствовало уровню жилищной обеспеченности в 1917 г. и явно не отвечало потребностям горожан. В конце 40-х годов были восстановлены реестры и регистрация строений в городах и поселках по установленным формам. Регистрация строений возлагалась на бюро по инвентаризации жилищно-коммунальных органов исполкомов местных Советов. Тогда же была разработана классификация строений по формам собственности, которая фактически сохранилась до наших дней. Классификация включает четыре вида строений:

1) строения на праве государственной собственности, находящиеся в ведении местных Советов;

2) строения на праве государственной собственности, находящиеся в ведении государственных учреждений и предприятий;

3) строения кооперативных и других общественных организаций;

4) строения отдельных граждан на праве личной собственности или праве застройки.

Объектом регистрации являлось домовладение в целом с самостоятельным земельным участком. Право пользования земельным участком, обслуживающим строение, отдельно не регистрировалось.

В 50-е годы начался самый длительный и достаточно последовательный этап развития жилищной сферы и коммунальных систем в советское время, который оказался завершающим этапом функционирования советского государства. Наиболее характерной в данной области была тенденция урбанизации, которая с некоторыми естественными колебаниями сохранилась вплоть до начала 90-х годов.

Так, если в 1859 г. удельный вес численности городского населения в общей численности населения страны составил 5,7%, в 1897 г. - 13%, в 1940 г. - 33%, то в 1990 г. - 66%, т.е. городской образ жизни стал преобладающим. Уже в первой половине 50-х годов было начато строительство добротных зданий, которые в первую очередь возводились в Москве, Ленинграде и столицах союзных республик. Но в целом по стране объемы вводимого жилья были незначительны и не решали жилищную проблему, которая заметно обострилась в середине 50-х годов, когда жители сельской местности, получив право выбирать место жительства, ринулись в крупные города.

После принятия в 1957 г. известного Постановления ЦК КПСС о переходе к типовому проектированию и строительству в стране начался строительный бум. Возникали новые города, расширялись действующие, активно сооружались объекты городского хозяйства. Именно на этом этапе возникла новая технология индустриального домостроения, предусматривающая производство строительных деталей и конструкций в заводских условиях и достаточно быстрый монтаж зданий на строительной площадке. Указанная технология и громадные объемы привлеченных ресурсов позволили существенно нарастить объемы строительного производства и довести среднюю обеспеченность жильем в городах страны до 10 м2 в 1966 г. и до 15,5 м2 в 1980 г.


Но массовая застройка оказалась ориентирована на стандартные панельные и крупноблочные здания с некоторым вкраплением кирпичного строительства. Типовые проекты сооружаемых зданий были выхолощены с точки зрения обеспечения технических и особенно потребительских и архитектурных качеств жилых домов. Эксплуатация жилищного фонда и жилищно-коммунальное обслуживание населения также не соответствовало предъявляемым требованиям. В результате острота жилищной проблемы за годы советской власти не только не сократилась, но даже выросла. Осознавая такую ситуацию, руководство страны предпринимало попытки улучшить положение дел в строительстве и эксплуатации жилья и коммунальных систем. К числу решений, направленных на обеспечение этих улучшений, относятся:

- Постановление совета Министров СССР от 26 августа 1967 г. № 807 "О мерах по улучшению эксплуатации жилищного фонда и объектов коммунального хозяйства", в котором был определен порядок возмещения жилищно-эксплуатационным организациям затрат на содержание внутридомовых инженерных систем со стороны предприятий водо-, тепло-, и электроснабжения;

- Постановление Совета Министров СССР от 4 сентября 1978 г. № 740 "О мерах по дальнейшему улучшению эксплуатации и ремонта жилищного фонда", которое определило курс на передачу ведомственного жилья в ведение местных Советов и наметило меры по развитию ремонтно-строительного производства;

- Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 8 апреля 1987 г. № 427 "О мерах по дальнейшему совершенствованию работы жилищно-коммунального хозяйства", которое определило пути перестройки в жилищно-коммунальной сфере;

- Постановление Совета Министров РСФСР от 29 июня 1989 г. № 235 "О переходе жилищного хозяйства на хозрасчет и самофинансирование", которое наметило меры по внедрению экономических отношений в данную сферу и введению договорных отношений местных органов власти с предприятиями жилищно-коммунального хозяйства на основе планово-расчетных тарифов, покрывающих их затраты на предоставление услуг потребителям.

Принятые в конце 80-х годов решения в совокупности определили важнейшие направления перестройки в жилищно-коммунальной сфере, но реализация этих документов была затруднена их ориентацией на административную экономику перестроечного типа, которая в то время уже перестала функционировать. Так, на поддержание жилищно-коммунальной сферы государство расходовало 4 процента ВВП, т.е. больше, чем на социальную сферу, но этих средств все равно не хватало по причине их неэффективного использования.


В самом начале 90-х годов наступил переходный период в развитии жилищной сферы. Его характерными чертами были:

- разрушение государственной системы распределения жилья, которая существовала в СССР в течение многих десятилетий;

- существенное повышение тарифов на жилищно-коммунальные услуги для предприятий, организаций и населения;

- частичная приватизация государственного (муниципального) жилищного фонда и появление рынка жилья;

- усиление ведомственного монополизма и ослабление функций государственного (городского) контроля в данной сфере;

- изменение организационно-правовых форм предприятий и организаций жилищно-коммунальной сферы.

Логическим завершением советского этапа развития стало возвращение в правовую и научную практику категории "недвижимость". Основами гражданского законодательства СССР в 1991 г, а затем и новым Гражданским кодексом РФ 1994 г. был восстановлен институт движимого и недвижимого имущества. Этими документами была закреплена классическая трактовка термина "недвижимое имущество", которое включает земельные участки и все, что с ними связано: здания, сооружения, предприятия, иные имущественные комплексы, перемещение которых невозможно без несоразмерного ущерба их назначению. Таким образом, круг замкнулся, имущественно-земельные отношения стали постепенно возвращаться к рыночным принципам функционирования, а формы государственного управления недвижимости стали трансформироваться за счет расширения использования косвенных, экономических инструментов воздействия.



"Доступное и комфортное жилье - гражданам России"

Всероссийская научно-практическая конференция, прошедшая в марте 2006 г. в Челябинске, была посвящена обсуждению темы "Доступное и комфортное жилье - гражданам России". Ученые и строители не только обозначили проблемы, мешающие реализации одного из самых социально значимых приоритетных национальных проектов, но и совместными усилиями пытались найти пути их решения.

Инициатором проведения Всероссийской научно-практической конференции "Доступное жилье - гражданам России" при поддержке Правительства Челябинской области выступила группа строительных предприятий "Массив" и областной Союз предприятий строительной отрасли. К подготовке, организации и ведению конференции активно подключился Челябинский институт (филиал) Уральской академии государственной службы.

С докладами выступили: Ю.А. Серов, руководитель постоянно действующей комиссии Челябинской области по контролю за реализацией приоритетного национального проекта - "Доступное и комфортное жилье - гражданам России", директор Челябинского филиала ГУ "Федеральный лицензионный центр при Госстрое России" - "Некоторые аспекты государственного регулирования при реализации национального проекта "Доступное и комфортное жилье - гражданам России"; Ю.Р. Карликанов, председатель Комитета Законодательного собрания Челябинской области по строительству, жилищно-коммунальной политике и дорожному хозяйству - "Совершенствование региональных нормативно-правовых актов в сфере строительства жилья"; Л.Д. Семичастный, эксперт Федерального лицензионного центра по строительству и архитектуре при Правительстве Российской Федерации - "Как построить доступное жилье?"; В.Ф. Степанищев, руководитель главного управления Федеральной регистрационной службы по Челябинской области - "Роль Федеральной регистрационной службы в обеспечении прав граждан на доступное жилье"; А.В. Кондрашов, генеральный директор ОАО "Южно-Уральское агентство по ипотечному и жилищному кредитованию" - "Ипотечное кредитование и инвестирование строительства Южно-Уральским агентством по ипотечному и жилищному кредитованию"); С.Г. Головнев, заведующий кафедрой "Технология строительного производства" Южно-Уральского государственного университета - "Современные технологии строительства качественного жилья"; Л.А. Беркович, президент Союза предприятий строительной отрасли Челябинской области, председатель Совета директоров ГСП "Массив" - "Решение жилищного вопроса в городе Челябинске: чему учит история", и другие.

Национальный проект "Доступное жилье" - самый труднореализуемый из всех национальных проектов. Самый сложный, самый длинный. Рассчитывать на решение жилищной проблемы за год-другой было бы просто наивно. Но проект нацелен на будущее, на результат. Все это подтверждает, что на конференции обсуждались весьма актуальные проблемы. По итогам работы Всероссийской научно-практической конференции "Доступное жилье - гражданам России" были разработаны и приняты рекомендации в адрес федеральных и региональных органов власти, строителей, банкиров, риэлторов, ученых и других субъектов реализации этого национального проекта.

И. МАЛАХОВА, пресс-секретарь Челябинского института (филиала) УрАГС.



26-27 мая 2006 г. Уральская академия государственной службы совместно с Институтом государства и права РАН при участии Уральской государственной юридической академии, Института философии и права УрО РАН и Уральского гуманитарного института в рамках VI сессии Уральских историко-юридических чтений организует проведение научно-теоретической конференции "ТЕОРЕТИЧЕСКОЕ И ИСТОРИЧЕСКОЕ В ПОЗНАНИИ ПРАВА", посвященной памяти академика В.С. Нерсесянца.

Программа конференции предусматривает работу "круглых столов": правопонимание и познание права: теоретический и исторический аспекты; методология историко-юридического исследования: особенности использования методов различных наук; источниковедение истории государства и права: проблемы использования и критики источников; историография истории государства и права: проблемы обобщения и оценки накопленного научного наследия; учебник по курсу "История государства и права России": проблемы сочетания юридического и исторического в преподавании истории государства и права.

Для участия в работе конференции необходимо до 25 апреля 2006 г. представить в оргкомитет по электронной почте olga.blaginina@uapa.ru (координатору оргкомитета) в одном файле, для которого название файла - фамилия автора: заявку участника конференции; тезисы выступлений объемом до 5 страниц. Материалы конференции планируется опубликовать до ее начала.

Расходы оплачиваются участниками конференции.

Административный директор конференции - доктор юридических наук, профессор С.В. Кодан.

Тел: (343) 251-77-08. Электронная почта: sergey.kodan@uapa.ru.

Координатор конференции - Благинина Ольга Анатольевна.

Тел.: (343) 251-78-25. Электронная почта: olga.blaginina@uapa.ru.

Почтовый адрес: 620219, ГСП-502, ул. 8 Марта, 66, УрАГС, к. 525.

Оргкомитет.

  • История


Яндекс.Метрика