Коррупционная преступность в системе государственной и муниципальной службы

Воронин Ю.А.

Коррупция - это социальное явление, заключающееся в разложении власти. Государственные служащие или иные лица, уполномоченные на выполнение публичных функций, используют свое должностное положение, авторитет занимаемой должности в корыстных целях, для личного обогащения или в групповых интересах.
Из этого следует, что в типичном виде механизм коррупции выглядит следующим образом. Это использование уполномоченными на выполнение государственных и приравненных к ним функций лицами своего служебного статуса и связанных с ним возможностей для незаконного получения материальных благ и преимуществ, а также противоправное предоставление им таких благ и преимуществ физическими и юридическими лицами.

 Ю.А. Воронин
 


Коррупция в России -

не преступление,

а национальная самобытность,

и относиться к ней надо без гнева,

но с состраданием...

В. Шендерович


ПОНЯТИЕ КОРРУПЦИОННОЙ ПРЕСТУПНОСТИ, ХАРАКТЕРИСТИКА ЕЕ СОСТОЯНИЯ И ТЕНДЕНЦИЙ

1. Коррупция в Российской Федерации не имеет легального, законодательного определения. Разнятся по объему и содержанию употребляемые в российской и зарубежной криминологии понятия этого явления. Пожалуй, наиболее простым и одновременно наиболее емким представляется определение, приводимое в целом ряде документов ООН о международной борьбе с коррупцией: коррупция - это злоупотребление публичной властью для получения выгоды в личных целях государственными чиновниками, должностными лицами, общественными и политическими деятелями.

При этом (применительно к анализируемой проблеме) под публичными лицами - субъектами коррупции понимаются лица, "постоянно, временно или по специальному полномочию выполняющие должностные или служебные обязанности в органах государственной власти и местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, а также лица, выполняющие управленческие функции в государственных и муниципальных предприятиях или в иных коммерческих, а также некоммерческих организациях, в уставном капитале которых государственные и муниципальные органы имеют преобладающую долю; либо в коммерческих и некоммерческих организациях, обслуживающих государственный или муниципальный заказ"1.

В сущности, коррупция - это социальное явление, заключающееся в разложении власти. Государственные служащие или иные лица, уполномоченные на выполнение публичных функций, используют свое должностное положение, авторитет занимаемой должности в корыстных целях, для личного обогащения или в групповых интересах.

Из этого следует, что в типичном виде механизм коррупции выглядит следующим образом. Это использование уполномоченными на выполнение государственных и приравненных к ним функций лицами своего служебного статуса и связанных с ним возможностей для незаконного получения материальных благ и преимуществ, а также противоправное предоставление им таких благ и преимуществ физическими и юридическими лицами.

Во многих случаях - это двусторонняя сделка, при которой субъект, находящийся на государственной или иной службе, нелегально "продает" свои служебные полномочия или услуги физическим, юридическим лицам и группам, а "покупатель" получает возможность использовать государственную либо иную структуру в своих целях. При этом качественно новый этап продажности чиновничества в России заключается в том, что должностные лица, служащие покупаются "на корню", получая регулярное вознаграждение и не зная (до известного момента), какое задание им придется выполнять и когда именно. Наряду с этим процветает и классическая форма коррупции в виде эпизодических или систематических поборов со стороны должностных лиц за выполнение конкретных "услуг" в пользу взяткодателей, а также иных корыстных злоупотреблений должностных лиц своими полномочиями и авторитетом занимаемой должности, включая бесплатное пользование услугами, подлежащими оплате, хищения должностными лицами вверенного им в управление имущества (присвоение, растрата, мошеннические действия с использованием служебного положения).

Как социальное явление коррупция проявляется во множестве различных аморальных коррупционных проступков, а также правонарушений уголовно-правового, административного, гражданско-правового и дисциплинарного характера. Наиболее опасная часть из них признается законодателем преступлениями и преследуется в уголовном порядке.

В этой связи коррупционная преступность (как криминологическая категория) представляет собой совокупность преступлений, непосредственно посягающих на интересы государственной власти и публичной службы, совершаемых публичными лицами и выражающихся в незаконном получении ими материальных благ и преимуществ (имущества, прав на него, льгот и услуг), а равно в предоставлении последним таких благ и преимуществ.

Из сказанного очевидно, что группа коррупционных преступлений (или коррупционная преступность как криминологическая категория) включает разные уголовно-правовые виды деяний, а не сводится к одному лишь взяточничеству. Действующий УК РФ позволяет относить к названной группе, в частности, воспрепятствование осуществлению избирательных прав или работе избирательных комиссий в случае совершения соответствующего деяния путем подкупа, в том числе с использованием своего служебного положения - ст. 141; мошенничество с использованием своего служебного положения - ст. 159, ч. 3; присвоение или растрату имущества с использованием своего служебного положения - ст. 160, ч. 3; воспрепятствование законной предпринимательской или иной деятельности (по корыстным мотивам) - ст. 169; недопущение, ограничение или устранение конкуренции (с использованием служебного положения и по корыстным мотивам) - ст. 178; незаконное получение или разглашение сведений, составляющих коммерческую, налоговую или банковскую тайну, в случае совершения соответствующего деяния путем подкупа - ст. 183; организацию преступного сообщества (преступной организации) при наличии цели совершения любого из тяжких или особо тяжких коррупционных преступлений в форме подкупа - ст. 210; злоупотребление должностными полномочиями из корыстной заинтересованности - ст. 285; нецелевое расходование бюджетных средств - ст. 2851; нецелевое расходование государственных внебюджетных фондов - ст. 2852; превышение должностных полномочий из корыстной заинтересованности - ст. 286; незаконное участие в предпринимательской деятельности - ст. 289; получение и дачу взятки - ст. 290, 291; служебный подлог из корыстных побуждений - ст. 292; провокацию взятки либо коммерческого подкупа - ст. 304; подкуп или принуждение к даче показаний или уклонению от дачи показаний либо к неправильному переводу - ст. 309.

Помимо коррупции в системе государственной и муниципальной службы, российское уголовное законодательство позволяет выделять фактически коррупционные преступления лиц, выполняющих управленческие функции в коммерческих и иных организациях, а также в спорте и в мире шоу-бизнеса: подкуп участников и организаторов профессиональных спортивных соревнований и зрелищных коммерческих конкурсов - ст. 184; злоупотребление полномочиями (в целях извлечения выгод и преимуществ) - ст. 201; злоупотребление полномочиями частными нотариусами и аудиторами (в целях извлечения выгод и преимуществ) - ст. 202; коммерческий подкуп - ст. 204.

2. Предваряя количественную и качественную характеристику коррупции вообще и коррупционной преступности в особенности, следует констатировать главное: коррупция - явление и системное (являющееся частью девиантной, криминальной системы), и, одновременно, системообразующее (т.е. генерирующее и цементирующее упомянутую систему). В этом и состоит ее главная опасность!

Так, по мнению экспертов, проституция - тоже явление системное. Она, как и коррупция, существует везде и всегда, она так же аморальна и незаконна. Но если вдруг по мановению волшебной палочки проституция в России возьмет и исчезнет, страна от этого в ступор не впадет. Потому что проституция - только маленький сегмент социальной и экономической жизни. И существование других сегментов и систем от нее кардинально не зависит. Иное дело - коррупция. Если вдруг не станет ее, много чего не станет: и наркоторговли, и организованной преступности, и, возможно, терроризма. Коррупция обеспечивает существование всего нелегального сегмента социально-экономической жизни.

Коррупционной преступностью в России охвачены практически все сферы власти и управления. Она разрушает, прежде всего, государственный аппарат, но одновременно разъедает и нравственные устои гражданского общества. Масштабы ее гигантски - и по числу торгующих своими полномочиями служащих, и по числу подкупающих их лиц.

По данным экспертных исследований ООН, регулярно проводимых среди 159 государств планеты, по размаху коррупции Россия занимает (по возрастающему индексу) 128-е место. Знаменательно, что всего лишь за один 2005 г. она сползла с 90-го ранга на 128-й!

После издания 4 апреля 1992 г. президентского Указа "О борьбе с коррупцией в системе государственной службы" органы МВД взялись вести особый учет коррупционных преступлений. Но, увы, оказалось, что выявленная ими и зарегистрированная коррупционная преступность составляет смехотворно мизерную долю, а с годами все более идет на убыль! С 3,4% в начале 90-х годов она к концу 90-х - началу нового тысячелетия уменьшилась до стабильных 0,1%. При этом вся остальная зарегистрированная преступность за тот же период выросла примерно на 100%.

Совершенно очевидно, что несопоставимо высокой, по сравнению с другими видами преступности, является латентность (скрытность) коррупционных преступлений: почти 100% без нескольких десятых от совокупного их числа. И это объяснимо. Во-первых, в разоблачении коррупционной сделки-преступления не заинтересована ни одна из сторон. Как правило, все участники получают от этого выгоду, а сами преступления совершаются скрытно, нередко в рамках конфиденциальных видов государственной, служебной деятельности. Во-вторых, причиной высокой латентности является (не на словах, а на деле) отсутствие политической воли и желания у руководителей госорганов бороться с коррупционной преступностью. В-третьих, весомой причиной скрытности этой разновидности преступления является очень низкий профессиональный уровень работников оперативного и следственного аппарата, которым просто не по зубам этот орешек.

Структура (соотношение основных видов) официально зарегистрированных коррупционных преступлений в стране выглядит примерно следующим образом: служебный подлог - чуть более 40%; дача и получение взятки - около 39%; злоупотребление должностными полномочиями - около 20%; все иные виды коррупционных преступлений почти не попадают в уголовную статистику.

Примечательно, что чуть более 20% выявленных субъектов коррупционных преступлений присуждаются к реальным мерам уголовного наказания - даже за получение взятки при отягчающих и особо отягчающих обстоятельствах!

3. Наиболее пораженными масштабной, т.н. системной, коррупционной преступностью являются правительственные и парламентские круги, правоохранительные органы, а также структуры и ведомства, связанные с рассмотрением и решением вопросов приватизации, финансирования, кредитования, осуществления банковских операций, создания и регистрации коммерческих организаций, лицензирования и квотирования внешнеэкономической деятельности, распределения фондов, проведения земельной реформы.

По данным криминологических исследований, 98% опрошенных лиц за период своей предпринимательской деятельности прямо или косвенно сталкивались с вымогательством взятки со стороны официальных лиц. При этом 63% давали взятки функционерам исполнительной власти; 58% - работникам финансово-контрольных органов; 48% - служащим таможни и внешнеторговых организаций; 45% - депутатам разных уровней; 35% - работникам милиции; 25% - работникам суда и прокуратуры. 90% предпринимателей вообще считают невозможным сохранить дело, не давая взяток в различных государственных и муниципальных органах.

Характерной особенностью современной коррупционной преступности в России является ее теснейшая связь с преступностью организованной. Оперативные данные МВД свидетельствуют, что мафиозные структуры не просто дают взятки, они берут на содержание государственных чиновников, представителей власти различного ранга, по сути, скупают их "на корню" и тратят на это от 40 до 70% своих криминальных доходов. В этом - основная стратегическая линия криминальных структур, которой отдается предпочтение перед прямым насилием. Выплачиваемые в виде взяток деньги расцениваются ими как оправданное и выгодное инвестирование, значительно поднимающее шансы на экономический успех дела и на безнаказанность.

При этом коррупция для организованной преступности - средство обеспечения не только чисто корыстного, но и политического интереса. Граждане государства фактически утрачивают при этом свой государственный аппарат. Он служит в этих случаях не налогоплательщикам, которые наняли и содержат его, а интересам тех, кто его у них перекупил.

По данным социологических исследований фонда "Индем", объем взяток, в 2002 г. равный примерно доходной части госбюджета (т.е. 33,5 млрд долларов), к 2005 г. возрос до 319 млрд долларов в год и теперь равен 2,5 современного государственного бюджета. Некоторые сегменты коррупционного рынка росли еще быстрее: так, рынок коррупционных услуг по уклонению от службы в армии вырос с 13 млн долларов до 354 млн2. Но одновременно с очевидно возросшим спросом на взятки в правящем классе бюрократии готовность населения давать эти взятки пошла на спад: и в рамках бытовой, и в рамках системной (крупномасштабной) коррупции. Видимо, наступил "порог коррупционной выносливости" российских граждан3. В частности, все исследования показывают, что мест, куда несут взятки бизнесмены, стало значительно меньше. И можно было бы радоваться этому обстоятельству, если бы не знать, что суммы взяток неизмеримо возросли. Произошла канализация денежных потоков и монополизация рынка взяток. Типично рыночная схема: какие-то чиновники, успешнее пользуясь административным ресурсом, вытесняют своих соперников. Причина очевидна. В результате построения в стране вертикали власти было расчищено конкурентное поле. Раньше было так: подчиненные могли что-то решать, за это брали деньги и делились с руководством. Теперь все решает руководство, посредники ему не нужны: зачем жить на "откаты" с чужих взяток, когда можно все получать самому? Власть усиленно централизуется, и поток взяток следует за властью, тоже выстраивается в вертикаль.

Но эта стройная пирамида коррупции может рухнуть на ее создателей. Если у более мелкого чиновника не будет возможности брать, так зачем ему защищать вышестоящих представителей сословия бюрократов да и все государство в целом?


ПРИЧИННЫЕ ФАКТОРЫ, ВЛИЯЮЩИЕ НА СУЩЕСТВОВАНИЕ И РАЗВИТИЕ КОРРУПЦИОННОЙ ПРЕСТУПНОСТИ

1. Итак, проблема коррупции в России далеко переступила этические и правовые границы. Это не просто отсутствие морали или игнорирование этических ценностей, приводящее высокопоставленных государственных чиновников и лидеров бизнеса к взяточничеству и обману общественности. Главный корень проблемы и его разветвления заключаются в отсутствии реально действующих институтов жизнеспособного гражданского общества, включая: правовые нормы, независимую судебную систему, публичный аудит, способные к принципиальному расследованию средства массовой информации и многое другое.

Из сказанного следует, что, как и всем другим видам преступности, коррупционной также присущи общие и специфические криминогенные факторы. Они формируют рассмотренные выше тенденции коррупционной преступности, личностные особенности ее субъектов или способствуют их преступной деятельности.

Определяющим социально-экономическим, политическим и психологическим фоном для обострения анализируемой проблемы явились факторы глубокого системного кризиса, пережитого в России в 90-е годы и не преодоленного до конца сегодня. Они определяют стремительное распространение коррупции в целом и коррупционной преступности - в частности.

Среди экономических детерминантов коррупции отчетливо наблюдаема разлагающая роль стихии вседозволенности дикого рынка, где все можно купить и все продать. В частности, предметом купли-продажи стали государственные и иные публичные должности, властные и управленческие полномочия, им присущие. Весьма быстрая приватизация государственной собственности, вторжение предпринимателей в ранее полностью монополизированные государством сферы экономики явились "золотым дном" для государственных служащих, должностных лиц, наживающихся на своем праве разрешать и запрещать. Корреспондировал с этим другой существенный экономический фактор - низкие размеры оплаты труда многих категорий служащих госаппарата и местного самоуправления, несопоставимые с уровнем зарплаты в частном секторе. При мизерной оплате труда госслужащих многие чиновники стремились обеспечить для себя более высокий уровень жизни за счет незаконных вознаграждений.

Во многом производными от экономических являются политические причины и условия коррупционной преступности. Среди этих причин российские криминологи справедливо называют:

- отчуждение большинства населения от власти, в частности от управления государственной и муниципальной собственностью, от правотворчества и правоприменения, которыми фактически воспроизводятся основания зависимости граждан от чиновников;

- отсутствие эффективного парламентского контроля за проявлениями коррумпированности высших должностных лиц государства;

- разрушение прежней системы негосударственного (главным образом - политического, партийного) контроля за деятельностью государственных органов и должностных лиц, почти не компенсированное новыми средствами4.

Что касается социально-психологического аспекта детерминации коррупционной преступности, то здесь также присутствует несколько очень специфичных для России криминогенных обстоятельств. Среди них специалисты традиционно отмечают многовековые традиции мздоимства и лихоимства на российской государственной службе и во многом связанную с этим психологическую готовность большой части населения к подкупу государственных служащих для реализации своих законных и незаконных интересов.

Наряду с упомянутыми обстоятельствами, коррупция как социальное явление сегодня напрямую связана со стремительно ухудшающимся в последние полтора десятилетия морально-психологическим климатом в обществе, особенно среди т.н. "организаторов и проводников реформ", представителей власти и управления, государственных служащих. Нравственное состояние этих людей катастрофически убогое. Социально-психологическим и идеологическим фактором, формирующим их криминальную мотивацию, является политика поощрения (хоть и не на формальном, официальном уровне) обогащения любыми средствами, признание коррупции чуть ли не совершенно нормальным явлением.

Таким образом, общий негативный экономический, политический, социально-психологический фон формирует мотивацию корыстных преступлений. Спрос, потребность экономически господствующего класса хищников (т.н. "новых собственников") именно в коррумпированном государственном госаппарате естественно рождает его ответное предложение, формирует нравственно-психологическую ориентацию чиновников на обслуживание интересов олигархических кланов, т.е. на продажность. Это - закон политэкономии, закон рынка.

2. Негативному влиянию упомянутых криминогенных факторов общего характера способствует сегодня вся обстановка расхлябанности, безответственности, безнаказанности, непрофессионализма, повсеместно складывающаяся в учреждениях и организациях госаппарата. Речь в данном случае идет о криминогенных обстоятельствах специфического характера.

Это, во-первых, просчеты в кадровой политике и прямые нарушения в подборе кадров государственных и муниципальных служащих. В результате подобного подхода к кадровой политике исполнение служебных, должностных обязанностей во многих случаях поручается лицам, ранее скомпрометировавшим себя или не заслуживающим доверия, но избираемым нашими простодушными (точнее, равнодушными) избирателями.

Приведу несколько примеров.

Так, в ходе парламентских выборов 1995 г., по данным МВД России, по меньшей мере 83 кандидата на 450 думских кресел были ранее судимы5. Особенно интенсивно и массово лидеры преступного мира устремились в высшие законодательные и исполнительные органы после финансового кризиса 1998 г. По данным российских спецслужб, еще до избрания за 93 депутатами из 450 (т.е. за 20,7%) тянулся криминальный след6.

Среди народных избранников были 3 "вора в законе" и 7 "воров в авторитете" (т.е. те, кого предстояло "короновать" в ближайшем будущем). В другой не менее серьезной структуре - Администрации Президента России - трудились еще 2 криминальных авторитета, чьи татуировки свидетельствовали о почетном звании "вора в законе". В руководящем составе российских министерств татуировки высшей воровской лиги - "воров в законе" - на март 2001 г. имели 18 человек. Эти факты получены из совершенно различных, как официальных (МВД, ФСБ, Служба внешней разведки), так и неофициальных источников. Причем приведенные цифры совпадают практически на 100%7.

Та же (если не хуже) картина в абсолютном большинстве субъектов Федерации - по данным тех же спецслужб! Сошлюсь лишь на один регион - Приморский край и его столицу Владивосток. На последних (как и на предыдущих) губернаторских выборах в 2005 г. (кстати, с рекомендацией российского президента) одержал уверенную победу С. Дарькин, ранее судимый "крестный отец" крупнейшего криминального сообщества. На выборах мэра Владивостока в 2004 г. победу одержал депутат Законодательного собрания Приморского края, ранее судимый В. Николаев (кличка "Винни-Пух"). За него проголосовало более 52% участвовавших в выборах. Николаев - член политсовета регионального отделения "Единой России". Владеет одним из крупнейших в отрасли рыболовецким предприятием, мясокомбинатом, рядом лесодобывающих предприятий. В октябре 1999 г. Первореченским районным судом г. Владивостока Николаев признан виновным в совершении преступлений по ст. 119 УК (угроза убийством), ст. 213 (хулиганство, совершенное группой лиц по предварительному сговору) и приговорен к 3,5 годам лишения свободы, но был освобожден от наказания по амнистии8.

Обратите внимания на "невинную" во всех указанных случаях реакцию Центризбиркома и Министерства юстиции РФ на запрос газеты "Известия" о том, располагают ли они списками ранее судимых представителей власти. "Это - не наша компетенция", - заявила пресс-служба Центризбиркома. "Перед нами такой задачи никто не ставил", - сообщил начальник Центра общественных связей Минюста.

И подобным примерам "несть числа"!

Следующим специфическим криминогенным фактором является отсутствие или заниженный уровень требовательности со стороны вышестоящих руководителей в отношении подчиненных. Имеет место попустительство нарушениям или прямое разрешение нарушать нормы служебной деятельности, совершать незаконные действия. В подоплеке такого поведения руководителей обычно находится корыстная или иная личная заинтересованность, а также ложно понимаемая служебная целесообразность.

Существенным криминогенным обстоятельством является также нарушение принципа неотвратимости наступления ответственности должностных лиц, совершающих коррупционные правонарушения. Речь идет, в частности, о непринятии к ним мер, соответствующих характеру и последствиям коррупционных злоупотреблений, о невзыскании реального ущерба от незаконных действий этих субъектов. Приходится также констатировать очевидную снисходительность судей к данной категории лиц. Примерно в 75% случаев им назначается наказание ниже минимального срока, предусмотренного конкретной статьей УК, или они вообще освобождаются от наказания.

К числу специфических криминогенных факторов, обусловливающих коррупционную преступность, относятся также низкое качество и нерегулярность осуществления контроля за доходами и расходами служащих, в том числе должностных лиц государственного аппарата и органов местного самоуправления.

Один лишь пример. До середины 1997 г., т.е. в период наиболее активного и тотального раздела т.н. "общенародной собственности", высшие должностные лица государства не были обязаны ни перед кем серьезно отчитываться о своем имущественном положении и его изменениях. Лишь в президентском Указе от 15 мая 1997 г. "О представлении лицами, замещающими государственные должности … и должности в органах местного самоуправления, сведений о доходах и имуществе" (в редакции Указов 1998 и 1999 гг. № 227 и 680) впервые четко формулируется обязанность ежегодного представления этих сведений в налоговые органы всеми без исключения лицами, занимающими государственные должности и должности в органах местного самоуправления. Однако следует обратить внимание на законодательное лукавство: организует проверку таких сведений (если они вообще представляются) вовсе не налоговый орган по месту жительства, а кадровая служба соответствующего госоргана, чаще всего находящаяся в подчинении у этих лиц!

Наконец, криминогенное значение в контексте проблемы коррупции имеет наличие пробелов в правовом регулировании как государственной службы в целом, так и отдельных ее видов. Не случайно в Указе Президента РФ от 19

ноября 2002 г. № 1336 "О федеральной программе "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)" в качестве одного из главных направлений реформирования госслужбы предусмотрено создание комплексной нормативно-правовой основы регулирования этой службы.

Несомненное криминогенное значение имеет также отсутствие комплексного федерального закона "О противодействии коррупции", который четырежды за минувшие 10 лет обсуждался в Госдуме, но так и не приобрел статус закона. И это понятно. Законодательство, сужающее простор для коррупции, бьет по коренным интересам бюрократии. Отсюда - не инстинктивное, а сознательное сопротивление, саботаж в отношении его принятия.


СИСТЕМА ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИОННОЙ ПРЕСТУПНОСТИ И КРИМИНАЛИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО АППАРАТА

Итак, современная российская ситуация демонстрирует конвергенцию встречно направленных социальных процессов - политизации преступности и криминализации власти, а с ними - реальную опасность трансформации России в криминально-синдикалистское государство. Блокирование такого развития событий, а в его рамках - общее и специальное предупреждение коррупционных правонарушений - задача гигантская по своим масштабам и сложности. Нет, к сожалению, оснований для иллюзий, что она поддерживается всем населением. До 23% анонимно опрошенных в разных городах страны выразили заинтересованность в существовании коррупции. И все же только последовательная борьба с коррупцией - пусть с переменным успехом, в бесконечной временной протяженности - способна оздоровить ситуацию в российском государстве и обществе.

Для этого необходима реализация целого комплекса мер. В частности, в него должны входить: использование экономических и политических рычагов, устранение противоречий и брешей в законодательстве, последовательная кадровая политика наряду с реформированием всей системы государственной службы и, наконец, выведение из состояния инертности, социальной дремоты гражданского общества, его механизмов.


Использование экономических и политических профилактических мер

1. Радикальная борьба с расцветшими на грабительской "приватизации" коррупционно-криминальными кланами, включающими представителей власти и госаппарата, должна начинаться с анализа правительственных решений по экономическим сделкам, контрактам, условиям аукционов по продаже госимущества, подготовленных при участии тех или иных чиновников, а также проверки их доходов и расходов. Этому по-прежнему оказывается бешеное сопротивление в высших эшелонах власти. Когда-то правительство России в лице его бывшего премьера Михаила Касьянова заявило, что никакие решения, на основании которых проводилась приватизация, пересматриваться не будут, какими бы сомнительными "с позиций сегодняшнего дня" (!) эти решения ни выглядели.

Известный экономист, академик Н. Петраков полагает, что нельзя признать законной постановку вопроса о тотальном признании легитимности всей собственности, перешедшей за минувшее десятилетие в частные руки. Ведь тем самым на одну доску ставятся честно заработанные состояния и капиталы, полученные в результате подлогов, фиктивных аукционов и конкурсов, злостной неуплаты налогов и других форм обмана. А те сотни миллиардов долларов, которые нелегально были вывезены из России за последние годы, тоже безоговорочно амнистируются? Нас по сути призывают узаконить итоги "демократического" десятилетия по криминальным понятиям и заложить это в фундамент правового государства9.

Кстати, в Англии не считается зазорным пересматривать некоторые странные результаты приватизации. В июле 1997 г. английский парламент установил новый налог: так называемый Windfall Tax (буквально - "налог на порыв ветра"), т.е. налог на незаработанные сверхдоходы. Компании, получившие крупную выгоду от приватизации 1980 г., проведенной правительством М. Тэтчер, были "приговорены" к единовременной выплате в госбюджет суммы, равной 23% от разницы между стоимостью приватизированного имущества в 1997 г. и его продажной ценой в 1980 г. Таким образом, британские олигархи были вынуждены поделиться с обществом тем богатством, которое им "ветром надуло". Доходы в английский бюджет составили сумму в 5,2 млрд фунтов10.

В равной мере и в России прежде всего необходима экономическая инвентаризация крупных приватизированных (а равно и государственных) предприятий. Такого рода мероприятия под названием "переоценка основных фондов" проводились в нашей стране неоднократно и не представляют организационно-технических сложностей. И если окажется, что какой-либо, скажем, металлургический комбинат был приобретен за 100 млн долларов, а реальная рыночная оценка этого производственного комплекса составляет 10 млрд долларов, то с этой последней суммы и следует исчислять имущественный налог. Это, кстати, соответствует стратегической цели приватизации - созданию эффективного собственника.

Во-вторых, необходимо законодательно решить вопрос о собственности на оборудование и недра. Сейчас в добывающих отраслях (нефть, алюминий, минеральные удобрения) сложилась ситуация, когда юридическая приватизация оборудования для добычи полезных ископаемых де-факто приводит к приватизации и их залежей. Но цена месторождения и цена "железок", с помощью которых оно разрабатывается, - принципиально разнопорядковые вещи. Это на языке экономистов называется присвоением (а на юридическом языке - незаконным присвоением - Ю.В.) природной ренты, которая должна принадлежать государству.

Кроме того, по мнению Н. Петракова, крупнейшие российские компании должны объявить (а Дума и Президент должны их законодательно заставить осуществить) широкомасштабную эмиссию акций, включающую в себя продажу контрольного пакета действительно широким слоям населения. Только приватизация-2 гарантирует старых олигархов от нового передела собственности. И только возврат к практике выплаты дивидендов вместо практики контроля над финансовыми потоками гарантирует прозрачность бизнеса и рыночность экономики.

Но, как известно, до недавнего времени желание жить по коррупционным понятиям было сильнее стремления к законодательному ограничению аппетитов олигархов11. И, пожалуй, лишь сегодня появляются первые за 15 лет ростки рационального пересмотра прежних подходов к этой проблеме. Наиболее отчетливо они прозвучали в выступлении председателя Счетной палаты РФ С. Степашина на заседании Государственной Думы РФ 29 июня 2005 г. Он подчеркнул, что сейчас перед государством стоит задача осуществления (по его терминологии) "рекапитализации" России, которая, к сожалению, избрала самый порочный (по степени эффективности) вариант приватизации, по сравнению с другими странами Восточной Европы12. Действительно, в Восточной Европе приватизация сопровождалась максимальной диверсификацией (распылением) акционерного капитала среди широчайших слоев населения, когда 1-2% акций в одних руках могли составить их контрольный пакет, в отличие от российской практики (как минимум 50% плюс 1 акция).

Помимо вышеназванных (не скрою, чрезвычайно радикальных по своему характеру) мер, сюда же можно отнести меры, направленные на обеспечение прозрачности принятия решений экономического характера государственными органами всех уровней и органами местного самоуправления; реформирование процедуры аукционов, предоставления квот, заказов, права на участие в реализации различных целевых программ, финансируемых за счет бюджетных средств.

2. Одним из действенных экономических рычагов воздействия на коррупционные процессы, который используется пока еще очень слабо, является финансовое стимулирование добросовестной работы государственных и муниципальных служащих и устранение широкого спектра их материальных зависимостей, в значительной степени также питающих коррупцию. Это должно быть возведено в ранг одного из важнейших приоритетов государственной политики и реализовываться через узаконенные выплаты денежного содержания (зарплаты). Было бы оптимальным достичь некоего порога в оплате труда (с позиций складывающихся критериев уровня жизни в стране) и финансовом обеспечении самой госслужбы, при котором коррупция стала бы менее выгодной для чиновника.

Во многих странах люди отказываются от серьезных предложений в бизнесе, понимая, что на государственной службе они будут последовательно продвигаться по служебной лестнице долгие годы. Тот уровень зарплаты, который предлагает им государство, не является слишком высоким. Чиновники нигде не получают больше, чем финансисты или коммерсанты. Однако их уровень обеспечения позволяет успешно трудиться, создавать резервы на будущее, предостерегая от попыток разом набить карман, поставив под удар последующую службу. Если в России удастся найти такой оптимум, это будет существенным вкладом в противостояние коррупции, криминализации государственных структур. Кроме того, должна быть создана система статусных гарантий, социального обеспечения: пенсионного, жилищного, медицинского. И делать это надо безотлагательно.

Хотелось бы при этом добавить следующее. При всей важности материального стимулирования чиновников нельзя рассматривать его как основной подход к решению проблемы коррупции. Высокий должностной оклад отнюдь не всегда гарантирует заинтересованность, высокую результативность и честность. Привыкая к стабильно высокой оплате, даже самые эффективные и законопослушные работники не всегда останавливаются перед коррупционным соблазном. Единственным средством в таком случае может быть замена персонала. Периодическая замена должностных лиц при демократических режимах способствует устранению указанной опасности.


Законодательные и правоприменительные предупредительные меры

1. Важнейшую роль в нейтрализации рассмотренных выше негативных процессов способно сыграть устранение стимулирующих их законодательных и, прежде всего, конституционных изъянов, а в более широком контексте - расширение и углубление социально-правового контроля, основанного на эффективном законотворчестве и правоприменении.

Одной из самых беспардонных конституционных привилегий "народных избранников", способствующих безнаказанности организованно-коррупционного криминала и подрывающих национальную безопасность страны, является парламентский иммунитет в российской интерпретации.

В соответствии с российской Конституцией, ни один член парламента (не только Думы, но и Совета Федерации) не может быть задержан, арестован, подвергнут обыску и дальнейшему уголовному преследованию даже за уголовные деяния, никак не связанные с его депутатской деятельностью, если он не застигнут в момент совершения преступных действий или сам парламент (по ходатайству Генерального прокурора) не санкционировал простым большинством осуществление в отношении его вышеупомянутых правовых процедур. Даже если он совершит бытовое убийство, за ним сохраняется парламентский иммунитет.

Однако формальная возможность лишения парламентской неприкосновенности не устраняет практически непреодолимых трудностей в возбуждении и расследовании уголовных дел в отношении депутатов, сборе необходимых доказательств. По общему правилу, законодатели не идут на лишение своих коллег парламентского иммунитета, чтобы не создавать опасный прецедент, который может быть применен и к ним самим. Воров и взяточников, заказчиков убийств, мошенников не привлечешь без согласия их коллег, какие бы доказательства прокурор ни представил. Поэтому правоохранительные органы интерпретируют упомянутый иммунитет как простой запрет на уголовное преследование в отношении членов законодательного органа.

Уместно отметить для сравнения, что в США члены Конгресса обладают крайне ограниченной формой парламентской неприкосновенности. Они конституционно защищены от привлечения к ответственности или от подачи судебных исков за любые их заявления, сделанные во время парламентских дебатов или в написанных ими официальных докладах. Но они могут быть арестованы и подвергнуты уголовному преследованию за предполагаемые преступления. В Японии депутат неприкосновенен лишь во время заседания парламента. В Англии народный избранник вообще привлекается к ответственности наравне со всеми гражданами. В Италии сами депутаты отказались от подобной привилегии.

В России конституционная защита членов парламента от уголовного преследования изначально была задумана как гарантия политической независимости законодательной ветви власти, как преграда необоснованным арестам, уголовным преследованиям депутатов со стороны исполнительных властей за критику их деятельности. На деле это послужило лишь вкладом в криминализацию парламента, в создание заповедной гавани для представителей преступной среды, в создание имиджа коррумпированной России в глазах всего остального мира.

То же самое произошло на уровне региональных законодательных органов. Федеральный закон 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных органов государственной власти субъектов РФ" предоставил иммунитет региональным депутатам, а многие регионы даже приняли свои законы о депутатской неприкосновенности. Тем самым была создана так и не разрешенная до сих пор коллизия между Конституцией РФ, которая предоставляет право на неприкосновенность (с известным условием) только членам СФ и депутатам Госдумы, и противоречащими Конституции РФ упоминавшимся Федеральным законом 1999 г. и региональными актами, распространившими это право на народных избранников уровнем пониже.

Наличие этой коллизии подтвердил Верховный суд РФ в своем решении по делу Анатолия Быкова, известного уголовного авторитета, предпринимателя и депутата Красноярского законодательного собрания. Красноярские законодатели не дали санкции на предание суду своего коллеги, на что имели право в соответствии с Законом 1999 г. Верховный же суд признал, что отказ красноярских законодателей "основан на нормах закона, противоречащих Конституции РФ", и что региональные законодатели не вправе делать изъятия из уголовного закона: это прерогатива только федеральной власти. Но напомню, что именно эта же власть в 1999 г. приняла упомянутый закон "Об общих принципах…", где закреплен иммунитет за региональными законодателями, каковым и является Анатолий Быков. Порочный круг замкнулся, и его надо разрывать.

Сегодня необходимо, во-первых, внести изменения в соответствующие нормы Конституции РФ, сузив возможности парламентской неприкосновенности на федеральном уровне до "цивилизованных" рамок, как это принято в остальном мире, или вообще отменить ее.

Во-вторых, аналогичным образом следует поступить с неприкосновенностью региональных законодателей. Для этого, как минимум, необходимо обращение - в частности Президента РФ - в Конституционный суд России с просьбой решить вопрос о конституционности (точнее, неконституционности) соответствующих положений Закона 1999 г. и опротестование прокурорами федеральных округов соответствующих актов регионов. Сам Конституционный суд по собственной инициативе возбудить подобный процесс не имеет права.

Наконец, в-третьих, необходимо признание в качестве неконституционного венчающего пирамиду "неприкосновенностей" Указа о предоставлении гарантий бывшему президенту Б. Ельцину и членам его семьи. Б. Ельцину, вопреки Конституции РФ, гарантирована пожизненная неприкосновенность, освобождающая его от ответственности не только за прошлые, но и за возможные будущие прегрешения. Первый президент России навечно гарантирован от обысков, допросов и личных досмотров. Российские таможенники не имеют права проверять его багаж, а следователи не могут приобщить к делам в отношении других лиц ни один документ за ельцинской подписью, ибо формально все они являются его собственностью, защищенной указом. В цивилизованных странах пожизненной неприкосновенности для отставных лидеров нет, зато существует широкая практика привлечения бывших президентов к ответственности за совершенные ими злоупотребления, включая преступления. Указ очевидно неконституционен и создает правовой прецедент неприкасаемости для преемников Б. Ельцина, какие бы злоупотребления они ни совершили.

2. Наряду с этим, необходима реализация комплекса специальных правоограничений, сужающих или исключающих возможность корыстного злоупотребления властными и управленческими полномочиями. Они используются во всем мире, тщательно регламентируются в законе, снимая тем самым проблему некоторых коллизий с конституционными правами и свободами. Только российской бюрократии все еще удается сопротивляться реализации таких ограничений под прикрытием лицемерных ссылок на нарушения прав человека: права на личную жизнь, на банковскую тайну, права равного доступа к государственной службе, пассивного избирательного права.

Между тем, среди российских специалистов в области социологии, криминологии, уголовной политологии и права общепризнанной (и вполне справедливо!) является точка зрения, согласно которой для подобных ограничений существуют веские основания. И главное из них - двойственность феномена власти: с одной стороны, властные отношения являются объектом повышенной правовой (в частности, уголовно-правовой) охраны, с другой - власть (особенно в российской истории) всегда выступала источником повышенной опасности, народных бед и страданий. И вполне естественно, что к субъектам, подвизающимся в этой сфере, должны предъявляться повышенные требования и - подчеркиваю - применяться добровольные правоограничения, с которыми они соглашаются заранее (давая подписку об этом, как, скажем, в США) при вступлении в публичную должность.

Существует для этого и правовая основа - целый ряд международно-правовых актов, а также ст. 55 Конституции РФ, которая предусматривает, в частности, возможность ограничения прав и свобод граждан, если это необходимо для защиты конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Коррупция, бесспорно, посягает на перечисленные ценности, а упомянутые ограничения являются конституционно обоснованной необходимостью в целях защиты от коррупции.

В соответствии с именно этими положениями предпринимаются попытки - правда, не всегда последовательные и эффективные - включения в отраслевое законодательство норм с перечнем разного рода ограничений, в комплексе составляющих правовую основу для контроля над коррупцией в целом, над коррупционной преступностью в частности.

Наиболее детально перечень антикоррупционных запретов и ограничений изложен в федеральном законодательстве о государственной службе в Российской Федерации. Ранее это касалось прежде всего ФЗ от 31 июля 1995 г. № 119, а ныне - ФЗ № 58 от 27 мая 2003 г. "О системе государственной службы Российской Федерации" и ФЗ № 79 от 27 июля 2004 г. "О государственной гражданской службе Российской Федерации". В частности, в ФЗ № 79 детально прописаны обязанности гражданских служащих (ст. 15), ограничения и запреты (стст. 16, 17), требования к служебному поведению (ст. 18), требования при поступлении на государственную службу (стст. 21, 22), основания для привлечения этих лиц к различным видам ответственности (стст. 13, 14, 33). В соответствии с положениями названных законодательных актов государственный служащий не вправе:

- заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной или иной творческой деятельности;

- быть депутатом законодательного (представительного) органа РФ, субъектов Федерации и органов местного самоуправления;

- заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц;

- состоять членом органа управления коммерческой организацией;

- быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в государственном органе, в котором он состоит на государственной службе либо который непосредственно подчинен или непосредственно подконтролен ему;

- использовать в неслужебных целях средства материально-технического, финансового и информационного обеспечения, другое государственное имущество и служебную информацию;

- получать гонорары за публикации и выступления в качестве государственного служащего;

- получать от физических и юридических лиц вознаграждения (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения), связанные с исполнением должностных обязанностей, в том числе и после выхода на пенсию;

- принимать без разрешения Президента РФ награды, почетные и специальные звания иностранных государств, международных и иностранных организаций;

- выезжать в служебные командировки за границу за счет физических и юридических лиц, за исключением командировок, осуществляемых в соответствии с международными договорами или договоренностями на взаимной основе;

- принимать участие в забастовках;

- использовать свое служебное положение в интересах политических партий, общественных, в том числе религиозных, объединений, за исключением профессиональных союзов.

Кроме перечисленного, государственный служащий обязан передавать в доверительное управление под гарантию государства на время прохождения службы находящиеся в его собственности доли (пакеты акций) в уставном капитале коммерческих организаций.

Предусмотрена также обязанность гражданина при поступлении на государственную службу или государственного служащего ежегодно предоставлять в налоговую службу сведения о полученных им доходах и принадлежащем ему имуществе, которое подлежит налогообложению.

Целый ряд других отраслевых законов воспроизвел перечисленные ограничения. В частности, они предусмотрены в федеральном законодательстве о муниципальной службе, в стст. 7, 8 Федерального закона "О службе в таможенных органах". Распространяются эти ограничения, в соответствии со ст. 40.2 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", на должностных лиц прокуратуры. Несколько более узкий их перечень содержится в ст. 3 Федерального закона "О статусе судей в Российской Федерации", в ст. 20 Федерального закона "О милиции", в ст. 4 Федерального закона "О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации". Закон "Об основных гарантиях избирательных прав граждан и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" от 19 сентября 1997 г. и Закон "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" от 24 июня 1999 г. устанавливают ограничения, связанные со статусом депутата, выборного должностного лица. В частности, кандидат обязан сообщить о себе ряд достоверных сведений, в том числе сведения о неснятых и непогашенных судимостях, о доходах, движимом и недвижимом имуществе, он также не должен использовать преимущества должностного или служебного положения.

3. Итак, правовая основа антикоррупционной борьбы несомненно существует, даже при отсутствии комплексного Закона о контроле над коррупцией, судьба которого терниста и непредсказуема. Основная проблема на сегодня - достижение последовательного и неукоснительного соблюдения отраслевого законодательства, его совершенствование, блокирование лазеек, широко используемых коррупционерами во власти.

В этой связи, во-первых, необходимо четкое определение в нормативном порядке сроков антикоррупционных ограничений для различных категорий представителей власти, иных должностных лиц. Так же, как и во многих зарубежных странах, эти сроки, по общему правилу, должны распространяться не только на период службы субъекта в государственном учреждении, но и действовать в отношении некоторых ограничений гораздо дольше - после оставления государственной службы по различным причинам, в том числе с выходом на пенсию. В частности, необходим запрет для государственных служащих в течение определенного срока переходить на работу в частные фирмы, курировавшиеся ими (их учреждениями) в период государственной службы. Хорошо известно, что многие представители чиновничьего корпуса, используя служебное положение, заранее готовят свой переход в частные компании, с которыми ведет дела их ведомство, рассчитывая небескорыстно реализовать там накопленные на государственной службе связи и возможности.

Во-вторых, необходимо введение новых и совершенствование уже существующих дисциплинарных, административных и уголовных санкций за нарушение антикоррупционных и ряда других правовых норм. В частности, следует предусмотреть в законе возможность специальной конфискации подарков и приобретенного в результате коррупционных злоупотреблений имущества; запрещение занимать определенные должности, прежде всего ответственные государственные посты, субъектам ранее совершенных коррупционных и других правонарушений, включая преступления. В настоящее время только ст. 18 Закона РФ "О милиции" четко решает указанную проблему: "Не могут быть приняты на службу в милицию граждане, имеющие либо имевшие судимость". Что же касается отраслевых законов Российской Федерации, то они не отличаются четкостью в формулировках упомянутых запретов. Это прослеживается в законах "О статусе судей" (ст. 4) и "О службе в таможенных органах Российской Федерации" (ст. 7). В частности, следуя букве этих законов, не является препятствием для работы в суде и таможне наличие снятых и погашенных судимостей, с чем едва ли можно согласиться. Совершенно очевидно, скажем, что совершение в прошлом особо тяжких, тяжких преступлений, независимо от погашения или истечения сроков судимостей, должно являться препятствием для поступления на государственные должности, а также пожизненно ограничивать пассивное избирательное право субъектов названных общественно опасных деяний.

Одним из недостаточно используемых средств общего и специального предупреждения криминализации власти является уголовное наказание. По оценкам экспертов, правоохранительные органы выявляют не более 2% реально совершаемых коррупционных преступлений, очень немногие из их субъектов фактически несут уголовную ответственность, подвергаются наказанию.

Несовершенны и сами уголовно-правовые нормы, регулирующие ответственность за эту категорию преступлений.

В частности, при оценке в целом строгости санкции становится очевидным, что в настоящее время наказание (его максимум) за получение взятки должностным лицом по сравнению с советским периодом снизилось. И это в немалой степени объясняется изменением приоритетов в объектах уголовно-правовой защиты, связанным с разочарованием юридической общественности в эффективности уголовно-правовых мер воздействия на сложившуюся в России ситуацию.

С учетом высокого уровня криминализации и коррумпированности российских властных и управленческих структур законодатель должен пойти на усиление уголовной ответственности - в частности за получение взятки. В пользу такой позиции говорит и тенденция изменений за период существования УК 1996 г. после его принятия - она однозначна и направлена на ужесточение санкций. В определенной степени такой шаг будет вынужденной, но необходимой государственной мерой. И в этом смысле может оказаться полезным опыт законодателя советского периода.

Непредвзятое использование исторического уголовно-правового опыта борьбы с таким социальным злом, как взяточничество, имеющим в России давние и глубокие корни, позволит повысить степень защиты общества от данного вида преступления. Ведь никакие этические соображения не могут сравниться по силе предупредительного воздействия с опасением чиновника быть разоблаченным и наказанным. "Честность чиновничества (не отдельного чиновника!) должна постоянно подкрепляться страхом перед хорошо работающим прокурором. Особенно в России, где нищие служащие испытывают огромные искушения и не стеснены ни общественной, ни религиозной моралью"13.


Организационные меры противодействия коррупции

1. Среди институциональных (организационных) средств антикоррупционного контроля за высшими властными структурами важнейшая роль должна принадлежать Счетной палате Федерального Собрания Российской Федерации. Речь идет о необходимости принятия мер по обеспечению реальной независимости этого подразделения от президентских и правительственных структур для проведения объективных проверок и расследований корыстных злоупотреблений должностных лиц высокого ранга. Сегодняшняя ситуация настолько удручающая, что эта аудиторская палата превратилась в инструмент Кремля, потеряв даже мизерный потенциал для независимых расследований, которым она обладала во времена Б. Ельцина. Сам Парламент становится все более безучастным к Счетной палате, не поддерживая в сущности ее наиболее активные расследования14.

Счетная палата всегда была слабым подразделением Федерального Собрания и использовалась контролировавшими ее довольно долгое время коммунистами главным образом для наскоков на ельцинскую администрацию, а не для реального отстаивания интересов налогоплательщиков. Тем не менее, со времени ее создания в 1994 г. Палата осуществила более 2000 аудиторских проверок, обнаружив корыстные злоупотребления верхних этажей власти на триллионы рублей. Правда, лишь единицы этих разоблачений завершились уголовным расследованием, но информация, находящаяся в распоряжении Палаты, зачастую остается единственным надежным источником данных о самых неблаговидных делах в стране. В частности, ее доклад о финансовом кризисе 1998 г., так и не обнародованный для широкой общественности, свидетельствует, что сотни государственных должностных лиц высокого ранга получили колоссальную наживу, использовав служебную информацию о приближающемся дефолте. Проведенные Палатой аудиторские проверки ОРТ, Газпрома, Объединенных энергосистем и других принадлежащих государству компаний подняли завесу над этими гигантскими финансовыми махинациями15.

Ситуация возрастающего кремлевского контроля над Счетной палатой - несомненно тревожный факт. Между тем, именно Кремль обязан стремиться к укреплению независимости аудиторской палаты. Более того, необходимо дальнейшее обнародование аудиторских разоблачений, при этом прямая обязанность Кремля - потребовать от правоохранительных органов энергичных расследований по материалам, представляемым Счетной палатой. Президентская администрация должна наконец осознать, что терпимость и потворство коррупции по меньшей мере так же опасны для страны и правительства, как и коррупция сама по себе. Счетная палата, даже в том несовершенном виде, как сегодня, - бесспорно одно из самых перспективных средств контроля над проклятой российской проблемой.

2. Мощным и пока недостаточно использованным профилактическим потенциалом в борьбе с криминальной коррумпированностью высокопоставленных чиновников обладает деятельность спецслужб, ответственных за государственную безопасность (ФСБ, СВР, ГРУ и т.д.), по сбору, оперативной разработке и обнародованию соответствующей информации в тех случаях, когда этим лицам удается блокировать следственные и судебные перспективы конкретных дел благодаря своим мощным и многочисленным связям. В свое время предложение об активизации этого направления их работы с соответствующим обоснованием было внесено тогдашним министром внутренних дел РФ А. Куликовым Президенту Б. Ельцину, внешне благосклонно оценено Ельциным, но после многомесячных проволочек, согласований, обсуждений благополучно похоронено в недрах президентской администрации20.

Несмотря на кажущуюся уязвимость, вынужденное применение этой тактики в минувшее десятилетие давало свой эффект, как минимум - в известной реализации принципа гласности, так последовательно изгоняющегося из российской общественно-политической и государственной жизни. Знаменательно (и не случайно), что многие-многие факты, опубликованные в российской и зарубежной прессе, практически не оспаривались "героями" неблаговидных эпизодов путем судебных исков о диффамации, клевете, о защите чести и достоинства и т.п. И это не случайно. Иски такого рода (с необходимостью представления в ходе судебного процесса доказательств белизны своей репутации) как раз и создавали бы известную "судебную перспективу" (как минимум, судебную гласность) неблаговидных деяний возможных "истцов". В тех редких случаях, когда это все-таки происходило, подобные иски в основном с треском проигрывались. Яркий пример тому - тяжба Б. Березовского с американским издательством "Форбс", не говоря уж о глухих, но так и не реализованных угрозах бывшего премьера, а ныне посла РФ на Украине В. Черномырдина привлечь к суду (американскому) заокеанских хулителей его репутации.

3. Для успешного противодействия коррупционным проявлениям необходима реализация целого ряда организационно-правовых мер по повышению эффективности государственной службы в целом. Это:

- четкое определение обязанностей, полномочий и мер ответственности государственных и муниципальных служащих в соответствующих регламентах;

- обеспечение открытости государственной и муниципальной службы;

- совершенствование подбора квалифицированных, честных кадров, создание условий для их карьерного роста;

- создание механизмов выявления и разрешения конфликта интересов на государственной службе.

В рамках характеристики организационных мер противодействия коррупционным правонарушениям особо следует остановиться на анализе Указа Президента РФ от 24 ноября 2003 г. "О Совете при Президенте Российской Федерации по борьбе с коррупцией" и предпринятых в исполнение указа мерах.

В условиях, когда так и не принят основополагающий правовой документ, позволяющий проводить более эффективную антикоррупционную политику (пока лишь принят в первом чтении проект федерального закона "О противодействии коррупции"), этот указ призван стать новым импульсом в развитии антикоррупционной политики. Свое конкретное организационное выражение это получило, в частности, в образовании Совета при Президенте РФ по борьбе с коррупцией и принятии соответствующего Положения о Совете.

Совет является совещательным органом при Президенте РФ, при Совете созданы Комиссия по противодействию коррупции и Комиссия по разрешению конфликта интересов.

Основной задачей Совета является оказание содействия Президенту РФ в определении приоритетных направлений государственной политики в сфере борьбы с коррупцией и ее реализации.

Совет осуществляет следующие функции:

- вносит предложения Президенту РФ о составе упомянутых выше комиссий;

- заслушивает ежегодно доклад Генерального прокурора о состоянии дел в сфере борьбы с коррупцией;

- рассматривает подготовленные Комиссией по противодействию коррупции предложения по предупреждению и пресечению коррупции в федеральных органах государственной власти, в субъектах Федерации и в органах местного самоуправления;

- представляет ежегодно доклад Президенту РФ о результатах своей работы.

Следует подчеркнуть, что Совет не рассматривает сообщения о коррупционных преступлениях и иных правонарушениях, не проводит соответствующих проверок.

В состав Совета входят Председатель Правительства РФ, Председатели Совета Федерации и Госдумы, Председатели Конституционного, Верховного судов РФ и Высшего арбитражного суда РФ. Совет собирается по мере необходимости. Члены Совета обязаны участвовать в его заседаниях лично и не вправе делегировать свои полномочия другим лицам. Они председательствуют на его заседаниях поочередно. По инициативе Президента заседания Совета проводятся под его председательством. Правомочным считается заседание только с участием всех членов Совета.

Принимаемые решения оформляются протоколом, подписываемым всеми членами Совета. В случае несогласия с принятым решением член Совета вправе изложить свое мнение письменно, и оно приобщается к протоколу.

Комиссия по противодействию коррупции создана в целях подготовки предложений по предупреждению и пресечению коррупции в федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов Федерации и органах местного самоуправления. Ее состав утверждается Президентом РФ по представлению Совета.


Основными задачами Комиссии являются:

- анализ деятельности федеральных, региональных органов государственной власти и местного самоуправления в целях выявления причин и условий, способствующих возникновению и распространению коррупции;

- анализ федеральных законов в целях выявления положений, способствующих коррупционным проявлениям;

- подготовка предложений по совершенствованию правовых, экономических и организационных механизмов органов государственной власти и местного самоуправления в целях устранения причин и условий коррупции, в том числе разработка соответствующих законопроектов;

- подготовка предложений по совершенствованию правоохранительной деятельности государства в целях предупреждения должностных преступлений и иных злоупотреблений властью;

- разработка мер по усилению общественного и государственного контроля за соблюдением законодательства о государственной и муниципальной службе;

- подготовка предложений по вопросам сотрудничества с иностранными государствами, международными и иностранными организациями в целях совершенствования методов борьбы с коррупцией;

- разработка мер по предотвращению действий органов власти и их должностных лиц, направленных на ограничение или устранение конкуренции на рынке товаров и услуг.

Для осуществления стоящих перед нею задач Комиссия по противодействию коррупции имеет право:

- запрашивать и получать в установленном порядке необходимые документы и информацию от федеральных и иных органов власти, а также организаций;

- приглашать на свои заседания должностных лиц названных структур и их представителей;

- формировать постоянные и временные рабочие (экспертные) группы;

- привлекать в установленном порядке для осуществления отдельных работ ученых и специалистов, в том числе на договорной основе.

Предложения Комиссии по противодействию коррупции направляются в Совет.

Комиссия по разрешению конфликта интересов создается в целях рассмотрения вопросов, связанных с урегулированием ситуаций, когда личная заинтересованность лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации (кроме военнослужащих), и государственных гражданских служащих, назначаемых на должность и освобождаемых от должности Президентом и Правительством РФ, влияет или может повлиять на объективное исполнение ими должностных (служебных) обязанностей.

Состав Комиссии по разрешению конфликта интересов утверждается Президентом РФ по представлению Совета.

Основными задачами Комиссии по разрешению конфликта интересов являются:

- урегулирование конфликта интересов, способного нанести вред законным интересам граждан, организаций, общества, субъекта РФ или Российской Федерации;

- методическое руководство комиссиями по соблюдению требований к служебному поведению гражданского служащего и урегулированию конфликта интересов, образуемыми государственными органами;

- подготовка предложений по проекту положения о комиссии по соблюдению требований к служебному поведению гражданского служащего и урегулированию конфликта интересов.


Основаниями для рассмотрения Комиссией поведения конкретных лиц являются:

1) наличие конфликта интересов - ситуации, когда личная заинтересованность влияет или может повлиять на объективное исполнение должностных (служебных) обязанностей;

2) совершение поступков, умаляющих авторитет государственной власти или вызывающих сомнение в объективности, справедливости, беспристрастности соответствующего лица при исполнении им должностных (служебных) обязанностей.

Комиссия по разрешению конфликта интересов имеет право запрашивать необходимые документы и информацию от федеральных органов государственной власти, субъектов Федерации и местного самоуправления, а также от организаций. Кроме того, она обладает правом приглашать на свои заседания должностных лиц упомянутых органов и организаций.

В президентском Указе подчеркивается (и это выглядит отчасти нелогично), что Комиссия по разрешению конфликта интересов не рассматривает сообщения о преступлениях и правонарушениях, не проводит проверки по фактам нарушения служебной дисциплины. Остается неясным при такой постановке вопроса, что должно являться поводом для рассмотрения Комиссией соответствующих конкретных дел и кто вправе обращаться в Комиссию с соответствующими заявлениями.

При возможном возникновении конфликта интересов у членов Комиссии по разрешению конфликта интересов в связи с рассмотрением вопросов, включенных в повестку дня заседания Комиссии, они обязаны до начала заседания заявить об этом. В подобном случае соответствующий член Комиссии не принимает участия в рассмотрении указанных вопросов.

Решения Комиссии по разрешению конфликта интересов носят рекомендательный характер.

Таким образом, созданный в России Совет по борьбе с коррупцией не обладает административными ресурсами, является чисто совещательным органом, в его компетенцию не входит проведение каких-либо расследований по фактам коррупции, в нем практически отсутствуют представители правоохранительных органов, которые в соответствии с действующим законом призваны бороться с коррупцией. Однако в нем представлены все ветви государственной власти, потенциально способные по крайней мере разработать комплексные меры по противодействию коррупции и донести до Президента основные идеи антикоррупционной стратегии. К тому же, даже не будучи членом Совета, именно Генеральный прокурор и Генеральная прокуратура РФ (в соответствии с данным указом и ч. 6 ст. 12 ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации") прежде всего информируют Совет и Президента в своем ежегодном докладе о состоянии законности, правопорядка и, в особенности, противодействии коррупции.

Логическим продолжением анализируемого указа в будущем должно быть принятие комплексного базового закона о противодействии коррупции, проект которого уже находится на рассмотрении Госдумы. Он позволит Российской Федерации более прочно интегрироваться в международную антикоррупционную систему.


1 Криминология / Под ред. В.Н. Кудрявцева. М., 2004. С. 384.

2 Новая газета, №83, 07-09.11.2005. С. 12.

3 Новая газета, 2005, 24-31 июля.

4 Криминология / Под ред. В.Н. Кудрявцева. М., 2004. С. 391.

5 The Daily Telegraph, October 6, 1995.

6 Полянский А., Быстров А. Мафия поделила Россию на зоны влияния // Версия. 2000. № 13. С. 20; What the Papers Say, 11.04.2000.

7 Новая газета. 2001. Сентябрь. С. 16.

8 Известия. 2004. 12 августа.

9 Петраков Н. Экономическая жизнь "по понятиям" // Общая газета. 2000. 3-9 августа.

10 Новая газета. 2005. 15-17 августа. С. 9.

11 Петраков Н. Экономическая жизнь "по понятиям" // Общая газета. 2000. 3-9 августа.

12 Степашин С. Анализ процессов приватизации государственной собственности в Российской Федерации за период 1993-2003 гг. М., 2005.

13 Яни П. В борьбе с коррупцией эффективны только репрессии // Российская юстиция. 2001. №7. С. 59.

14 The Moscow Times. 2001. 5 февраля.

15 The Moscow Times. 2001. 5 февраля.

16 What the Papers Say. 2000. 12 апреля.

  • Общество и коррупция


Яндекс.Метрика