Реформирование пенсионного обеспечения государственных служащих французской республики: опыт правового регулирования

Истомина Е.А.

Известные кардинальные изменения системы пенсионного обеспечения 2001 г. вызвали и вызывают серьезную критику со стороны многих ученых-правоведов. Проблемы пенсионного обеспечения российских государственных служащих - в общем ряду, хотя размеры пенсий российских государственных служащих соотносимы с пенсиями государственных служащих в зарубежных странах.
В связи с этим значительный интерес представляет изучение зарубежного опыта пенсионного обеспечения государственных служащих и его реформирования.
О том, как устроена пенсионная система Французской Республики, идет речь в этой публикации

 Е.А. Истомина
 


Пенсионное обеспечение в любом государстве - важная составляющая системы социальной защиты населения. В соответствии со ст. 7 Конституции Российской Федерации1 , наша страна является социальным государством, в котором обеспечивается государственная поддержка инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты.

Вступление в силу Федеральных законов "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации" от 15 декабря 2001 г. №166-ФЗ2 , "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации" от 15 декабря 2001 г. №167-ФЗ3 , "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" от 17 декабря 2001 г. №173-ФЗ4 и обусловленное ими изменение системы пенсионного обеспечения вызвало серьезную критику со стороны многих ученых-правоведов. Так, М.Л. Захаров, В.Б. Савостьянова и Э.Г. Тучкова указывают, что действующая пенсионная система "…по существу на долгие годы закрепляет нищенский уровень пенсионного обеспечения, созданный в последние годы самой властью. Вместе с тем она легализует особую, привилегированную пенсионную систему для тех, на кого опирается власть"5 .

Действительно, пенсионное обеспечение государственных служащих в нашей стране характеризуется довольно высоким коэффициентом замещения предыдущего заработка (денежного содержания либо денежного довольствия). В соответствии с Федеральным законом от 27 мая 2003 г. "О системе государственной службы в Российской Федерации" №58-ФЗ6 , названная система включает в себя государственную гражданскую службу, подразделяемую на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъекта РФ, военную службу, правоохранительную службу. Максимальный размер пенсии за выслугу лет федерального государственного гражданского служащего, установленный Федеральным законом "О государственном пенсионном обеспечении в РФ", составляет 75% денежного содержания (в сумме с базовой и страховой частями трудовой пенсии по старости). Максимальный размер пенсии за выслугу лет военнослужащих и приравненных к ним в части пенсионного обеспечения категорий граждан составляет 85% сумм денежного довольствия7. Как отмечает С.В. Наймушин, закон о пенсионном обеспечении военнослужащих содержит жизнеспособный механизм пенсионного обеспечения, индексации пенсий и пр.8

Пенсионное обеспечение государственных гражданских служащих субъектов РФ производится за счет средств бюджетов субъектов РФ. В соответствии с Законом Свердловской области от 15 июля 2005 г. "Об особенностях государственной гражданской службы Свердловской области" №84-ОЗ9 , гражданам, прекратившим государственную гражданскую службу Свердловской области в связи с выходом на пенсию за выслугу лет, выплачиваются пенсии, в том числе пенсии за выслугу лет, в соответствии с федеральными законами. На сегодняшний день такие законы не приняты, поэтому действуют положения ст. 34 Закона Свердловской области от 18 октября 1995 г. "О государственной службе Свердловской области" №26-ОЗ, согласно которым максимальная пенсия за выслугу лет лицу, замещавшему государственные должности категории "Б" и "В", при наличии стажа государственной службы свыше 25 лет, назначаемая к трудовой пенсии по старости или по инвалидности, составляет 135% ежемесячного должностного оклада по соответствующей государственной должности. Определение размера государственной пенсии муниципального служащего осуществляется в соответствии с установленным законом субъекта РФ соотношением муниципальных должностей муниципальной службы и государственных должностей государственной службы.

Необходимо обеспечить право всех лиц, состоящих на службе государства, на равные пенсии за равную выслугу лет (равные по основаниям назначения, определению размера). В Федеральном законе от 27 мая 2003 г. "О системе государственной службы Российской Федерации" №58-ФЗ основными принципами построения и функционирования системы государственной службы являются:

- федерализм, обеспечивающий единство системы государственной службы;

- приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие, обязательность их признания, соблюдения и защиты;

- единство правовых и организационных основ государственной службы, предполагающее законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы; взаимосвязь государственной службы и муниципальной службы.


В связи с изложенным, значительный интерес представляет изучение зарубежного опыта пенсионного обеспечения государственных служащих и его реформирования.

Пенсионная система Французской Республики рассматривается как совокупность пенсионных режимов. Режимы разграничиваются в зависимости от субъектов обеспечения, источников финансирования, они имеют свои органы управления, на них распространяются различные нормативные правовые акты. Самым крупным во Франции в настоящий момент является общий пенсионный режим - обозначенный в законодательстве как единый режим обеспечения для французов. Под действие данного режима подпадают наемные работники предприятий частного сектора французской экономики. В то же время сохранены специальные пенсионные режимы отдельных категорий работников. Одним из таких режимов является пенсионный режим государственных служащих. Можно отметить, что пенсионное обеспечение государственных служащих Франции имеет давние традиции. Первые указы французских монархов по обеспечению пенсиями чиновников, военных появились именно относительно к людям, состоящим на службе у короля и у государства. Король Людовик XIV издал указ об учреждении режима социальной защиты инвалидов флота. После Великой Французской Революции законом от 22 августа 1790 г. были введены пенсии государственным чиновникам, а 9 июня 1853 г. на законодательном уровне было закреплено создание режима социальной защиты государственных служащих - одного из первых профессиональных режимов1 0.

Понятие "государственный служащий" во Франции включает определенные признаки, первым из которых выступает характер работодателя - всегда субъекта публичного права. Им может быть государство, территориальные сообщества, учреждения, а также различные группы публичного сектора. Обязательным является назначение на должность и присвоение звания государственного служащего и ранга в административной иерархии в порядке издания публичной властью одностороннего акта1 1. Штаты государственной службы подразделяются на 4 иерархические категории, обозначаемые в порядке убывания А, В, С, D.

Пенсионное обеспечение является одной из фундаментальных гарантий государственных служащих, элементом их правового статуса. В соответствии со ст. 24 закона №83-634 от 13 июля 1983 г.1 2 о правах и обязанностях государственных служащих, достижение возраста, дающего право на получение пенсии за выслугу лет, является одним из оснований окончательного прекращения работы на государственной службе и исключения из ее состава. Предельный возраст нахождения на государственной службе составляет 55 лет с возможностью продолжить трудовую деятельность до 60 лет, либо 60 лет с возможностью продолжать трудиться до 65 лет. Отдельные категории государственных служащих исполняют свои полномочия до 68 лет. Режим обеспечения работников территориальных сообществ и государственных больниц был учрежден ордонансом №45-993 от 17 мая 1945 г. Данный режим распространяет свое действие на две ветви французской государственной службы - территориальную и больничную. Правила пенсионного обеспечения, размеры пенсий в названных двух режимах совпадают, что обеспечивает равенство прав различных категорий служащих.

Пенсионный режим государственных служащих является своего рода моделью, с которой списаны практически все иные специальные пенсионные режимы (затрагивающие пенсионное обеспечение моряков торгового флота, сотрудников компании "Электричество Франции - Газ Франции" и др.)1 3. Минимальная продолжительность выслуги лет, дающей право на назначение соответствующей пенсии, составляет 15 лет действительной службы (исключение составляет нахождение чиновника в состоянии вывода из штата, а также в резерве, то есть положение, не дающее права на профессиональный рост и на пенсию за выслугу лет, своего рода отставка1 4). Пенсия за выслугу лет может быть назначена вне зависимости от продолжительности службы в случае наступления инвалидности, полученной при исполнении служебных обязанностей либо при выполнении общественного долга или спасении жизни людей.

В ч. 2 ст. 1 Кодекса гражданских и военных пенсий1 5 установлено, что размер пенсии за выслугу лет зависит от уровня, продолжительности и природы исполняемой службы и гарантирует ее получателю после окончания трудовой деятельности материальные условия существования, соответствующие его статусу. В стаж государственной службы включаются следующие периоды времени: деятельность в качестве госслужащего после присвоения ему звания в администрациях и публичных учреждениях департаментов, коммун, заморских территорий и бывших колоний; военная служба; служба на государственных предприятиях в качестве наемного работника; для преподавателей - время обучения в учебных заведениях по специальности после достижения ими возраста 18 лет, некоторые иные периоды времени. Воспитание детей, родных либо усыновленных, в течение не менее 9 лет до достижения ими возраста 21 года дает право включения в выслугу лет одного года за каждого ребенка. Существует также кратное исчисление выслуги лет: за время участия в военных кампаниях в период войн, за службу в морских войсках и в заморских территориях - в три раза, за службу в действующих войсках - в два раза и т.д.

Продолжительность выслуги для назначения соответствующей пенсии исчисляется в расчетных годах. Именно в этой части пенсионное обеспечение за выслугу лет государственных служащих претерпело наиболее серьезные изменения. Французская система социального обеспечения и пенсионная система как одна из ее составляющих функционируют по принципу перераспределения. Это означает, что страховые взносы, уплачиваемые работающими гражданами либо их работодателями, непосредственно направляются на выплату пенсий. В этом случае речь идет о "солидарности поколений" - идее, очень важной для французской нации. В настоящее время эта система испытывает серьезные трудности, связанные с нехваткой средств. К такому положению привел не только спад в экономике, но и снижение рождаемости, а также увеличение продолжительности жизни.

В ходе реформирования пенсионной системы была найдена возможность сохранения пенсионного возраста за счет постепенного увеличения необходимой выслуги лет (для граждан, работающих по найму в частном секторе экономики, - продолжительности страхового стажа)1 6. Изменения коснулись продолжительности выслуги лет, необходимой для назначения пенсии государственным служащим: максимальная продолжительность выслуги лет ранее составляла 37,5 лет. В соответствии со ст. 51 закона №2003-775 от 21 августа 2003 г.1 7 о реформе пенсионного обеспечения по старости, к 2008 г. максимальная продолжительность службы и иных периодов, засчитывающихся либо увеличивающих выслугу лет для назначения пенсии, будет составлять 40 лет. Постепенное увеличение началось в 2004 г. и составляет 6 месяцев за каждый календарный год. Таким образом, продолжительность выслуги лет французских государственных служащих сравняется с продолжительностью страхового стажа граждан, подпадающих под действие общего режима. В то же время законодательно сохранена максимальная величина пенсии за выслугу лет. Она составляет 75% базового оклада служащего.

До принятия вышеназванного закона каждый расчетный год компенсировался в размере 2% базового оклада, соответствующего индексу оплаты труда, устанавливаемому исходя из должностного оклада (с учетом премий не свыше 20% оклада - также новелла закона, ранее премии не включались в состав заработка), соответствующего должности, званию, классу и эшелону, которые государственный служащий занимал не менее 6 месяцев на момент возникновения у него права на пенсию за выслугу лет.

В случае понижения в звании как дисциплинарной санкции базовый оклад рассчитывался исходя из должности, звания, класса и эшелона, которые государственный служащий занимал ранее. К 2008 г. двухпроцентная компенсация каждого года выслуги постепенно снизится до 1,875%.

В отдельных случаях возможен более ранний выход государственного служащего на пенсию. В таком случае размер пенсии пропорционально снижается. Это снижение было также изменено законом о реформе пенсионного обеспечения: к 2011 г. оно будет составлять 3% за каждый недостающий год выслуги, однако не будет применяться, если служащий достиг предельного возраста нахождения на государственной службе, предусмотренного для его ранга. В этом случае пенсия за выслугу лет будет рассчитана исходя из минимума, составляющего, как уже отмечалось, 15 лет. В то же время, если государственный служащий продолжает исполнять свои обязанности дольше 60 лет, с 2004 г. предусмотрено повышение размера пенсии на 3% за каждый полный год выслуги, но не более 5 лет в общей сложности.

Следует отметить, что сегодня высокий размер будущей пенсии государственного служащего уже не является для французов основным мотивом поступления на государственную службу. Размер основной пенсии по общему пенсионному режиму составляет 50% среднего заработка гражданина за последние 25 лет. Многоуровневость французской системы пенсионного обеспечения привела к тому, что работник частного сектора получает в среднем 2,8 различных пенсий. В среднем норма замещения всех видов пенсий составляет 78% для мужчин и 72% для женщин1 8.

Одним из возможных решений этой проблемы, с точки зрения правительства Французской Республики, могло явиться создание дополнительного обязательного пенсионного режима для государственных служащих. По этому пути и пошла реформа. В соответствии с декретом от 18 июня 2004 г. №2004-569, с 1 января 2005 г.1 9 был учрежден дополнительный пенсионный режим государственных служащих. Этот режим носит обязательный характер. Пенсия будет являться накопительной, ее размер будет зависеть от начисленных взносов. По достижении возраста 60 лет одновременно с назначением пенсии за выслугу лет служащий получит право на дополнительную пенсию.

В случае смерти служащего (служащей) его вдова либо вдовец имеет право на получение пенсии по случаю потери кормильца, равную 50% суммы, на которую он имел право на момент смерти. В области обеспечения пенсиями по случаю потери кормильца на французской государственной службе в последнее время тоже происходят значительные изменения. Ранее права вдовца в случае смерти государственной служащей-женщины были существенно ограничены, то есть он имел право на получение данной пенсии, но не свыше 3500 франков в месяц. Таким образом, положение вдов имело преимущество перед положением вдовцов2 0. Данное положение Кодекса не соответствовало принципу равенства, провозглашенному в ст. 1 Декларации прав человека и гражданина 1789 г., - нарушалось равенство не только между мужчинами и женщинами, но и между застрахованными в разных режимах обеспечения, так как в общем пенсионном режиме подобного ограничения не предусмотрено. Законом о реформе пенсионного обеспечения в ст. 56 это противоречие было устранено. Кроме того, в других странах, например, в Чехии, в ходе реформирования пенсионной системы была также введена пенсия вдовцу - новый вид пенсионного обеспечения, направленный на создание равных прав и исключение дискриминации в отношении мужчин2 1.

Кроме вдовы, по французскому законодательству пенсия по случаю потери кормильца выплачивается детям умершего служащего. Каждый ребенок до достижения 21 года имеет право на получение 10% суммы пенсии, которую получал или на которую имел право умерший родитель. В данной ситуации закон не предусматривает условий рождения или усыновления до прекращения службы.

В соответствии со ст. 27 Кодекса гражданских и военных пенсий, гражданский государственный служащий, который окончательно утратил возможность продолжать исполнять полномочия по своей должности вследствие наступления инвалидности по причине ранений или заболевания, полученных при выполнении своей работы, а также при выполнении общественного долга или спасении жизни людей, и который не смог перейти на более высокую ступень административной иерархической лестницы по причине физического состояния и в соответствии со ст. 63 Закона №84-16 от 11 января 1984 г., может быть уволен со службы либо по собственному желанию, либо администрацией по истечении определенного срока с назначением ему пенсии за выслугу лет, а также пожизненной пенсии по инвалидности. М. Делпеш предлагает рассматривать такие выплаты как самострахование работодателя-государства, компенсирующего чиновнику потерю заработка в случае наступления социального риска2 3. Пенсия за выслугу лет и пенсия по инвалидности суммируются, но общая сумма не должна превышать размера пенсии за выслугу лет, назначаемого в обычных условиях.

Сочетание пенсии за выслугу лет и пенсии по инвалидности является законным и логичным, но, пожалуй, единственным исключением из правила, запрещающего государственному служащему одновременно получать назначенную ему пенсию и другие виды выплат и вознаграждений. В случае, если он достиг пенсионного возраста и имеет выслугу лет необходимой продолжительности, но продолжает работать либо в интересах государственного органа, либо на другой должности, он имеет право на одновременное получение пенсии за выслугу лет, если размер его денежного содержания не превышает одной трети размера пенсии (ст. 86 Кодекса гражданских и военных пенсий). Последнее правило носит исключительный характер.

Более строгое ограничение накладывается на сочетание получения пенсии за выслугу лет с оплачиваемой деятельностью в частном секторе. Государство выплачивает бывшему служащему пенсию за выслугу лет и требует взамен исполнения некоторых обязанностей, характерных для государственной службы2 4. Это, например, обязанность хранить профессиональную тайну, запрет на занятия трудовой деятельностью, по роду своему несовместимой со званием государственного служащего, а также запрет на сочетание получения пенсии за выслугу лет с другими видами оплаты труда2 5.

Обобщая сказанное, можно сделать следующие выводы.

Во-первых, пенсионное обеспечение государственных служащих характеризуется особенностями, связанными с особенностями самой государственной службы. Размеры пенсий российских государственных служащих соотносимы с пенсиями государственных служащих в зарубежных странах, например, во Франции.

Во-вторых, по мнению автора, проблема размеров пенсионного обеспечения российских государственных служащих состоит не в том, что они являются завышенными, а в крайне низких размерах иных пенсий - трудовых пенсий, пенсий по государственному пенсионному обеспечению.

В-третьих, необходимо законодательное закрепление единого подхода к пенсионному обеспечению государственных служащих. В связи с этим принятие Федерального закона о пенсионном обеспечении государственных гражданских служащих субъектов РФ необходимо и актуально. Представляется важным также закрепить в нем принципы пенсионного обеспечения муниципальных служащих.


1 См.: Конституция РФ: Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. М.: ЮРИСТЪ, 1993.

2 СЗ РФ. 2001. №51. Ст. 4831.

3 СЗ РФ. 2001. №51. Ст. 4832.

4 СЗ РФ. 2001. №52. Ст. 1920.

5 См.: Захаров М.Л., Савостьянова В.Б., Тучкова Э.Г. Комментарий к новому пенсионному законодательству. М.: Кодекс, 2002. С. 4.

6 СЗ РФ. 2003. №22. Ст. 2063 (с изм. и доп.).

7 См.: О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, органах уголовно-исполнительной системы, и членов их семей: Закон Российской Федерации от 12 февраля 1993 г. №4468-1 // ВСНД РФ и ВС РФ. 1993. №9. Ст. 328 (с изм. и доп.).

8 См.: Наймушин С.В. Пенсионное обеспечение работников правоохранительных органов (правовые вопросы). Автореферат дис... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2002. С. 13.

9 Областная газета. 2005. 19 июля.

10 Laroque M. La protection sociale des fonctionnaires // Cаhiers de la Fonction publique et de Administration. 1996. №143. P. 4.

11 См.: Lachaume J.-F. La fonction publique. Paris, DALLOZ. 1992. P. 4.

12 Loi №83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires // Code de la fonction publique. Paris: DALLOZ, 2004.

13 Об этом см. подр.: Lautrette L. Le droit de la retraite en France. Paris: P.U.F., 1999. P. 38-39.

14 См.: Государственная служба и государственные служащие во Франции / Российско-французская серия "Информационные и учебные материалы". М.: Изд. Посольства Франции в Москве, 1994. С. 78-79.

15 Code des pensions civils et militaires de retraite // Code de la fonction publique. Paris, DALLOZ. 2004.

16 В настоящее время в российских СМИ регулярно поднимается вопрос о повышении пенсионного возраста в Российской Федерации. Некоторые эксперты считают, что без такой непопулярной меры, как повышение пенсионного возраста, не обойтись: старение населения, рост числа пенсионеров через несколько лет резко увеличат нагрузку на пенсионную систему (См., напр.: Невинная И. Пенсии сегодня и завтра // Российская газета. 2004. 26 марта.). Представляется, что в наших условиях такая мера является крайне нежелательной, и будет негативно воспринята обществом.

17 Loi №2003-775 du 21 ao^ut 2003 portant r`eforme des retraites // Journal Officiel. 2003. 22 ao^ut 2003. P.14310. Названный закон затронул также обеспечение пенсиями за выслугу лет.

18 Лукьянова Г. Система социальной защиты во Франции (пути реформирования) // Современная Европа. 2001. №4. С. 65.

19 Journal Officiel. 2004. 19 juin.

20 См.: Salon S. La couverture sociale des fonctionnaires // La France administrative. Fascicule n1. Synthese de communication... Metz, 1997. P. 54.

21 Степанов Б. Старики в Чехии // Социальная защита. 1999. №10. С. 31.

22 Delpech M., Paulinet S. La protection sociale des agents de Etat. Paris: Berger-Levrault, 1998. P. 17.

23 Lachaume J.-F. La fonction publique. Paris, DALLOZ, 1992. P. 99-100.

24 Аналогична ситуация в Российской Федерации. Конституционный Суд РФ при определении права на пенсию за выслугу лет лицам, возобновившим службу в соответствующих органах, указал, что, предоставляя лицам, проходившим военную и (или) правоохранительную службу, право на получение пенсии за выслугу лет за счет средств федерального бюджета независимо от возраста при прекращении службы и одновременно закрепляя правило о приостановлении выплаты этой пенсии при их возвращении на военную или правоохранительную службу, федеральный законодатель исходил из специфики и характера такой службы, а также преследовал цель не только гарантировать указанным лицам соответствующее материальное обеспечение в случае необходимости оставить службу (как правило, более высокое, чем у лиц, получающих трудовые пенсии по старости по системе обязательного пенсионного страхования), но и стимулировать их переход в другие сферы занятости, способствовать своевременной ротации кадров на военной и правоохранительной службе (См.: По делу о проверке конституционности ч. 2 ст. 6 Закона РФ "О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел … и членов их семей" в связи с запросами Верховного Суда РФ и Мещанского районного суда г. Москвы: Постановление Конституционного Суда РФ от 18 марта 2004 г. №6-П // Российская газета. 2004. 25 марта).


Международная программа подготовки магистровпо государственному и муниципальному управлению

Уральская академия государственной службы (Россия, Екатеринбург) и Университет London Metropolitan (Великобритания, Лондон) впервые в Российской Федерации представляют совместную академическую программу подготовки магистров.

Это уникальная возможность:

- получить диплом MA Public Administration (International) Университета London Metropolitan, обучаясь в Екатеринбурге;

- получить диплом государственного образца о присуждении степени магистра по направлению "Менеджмент", программе "Государственное и муниципальное управление".

Обучение очное, платное.

Сроки обучения:

- для имеющих высшее профессиональное образование по специальности "Государственное и муниципальное управление" - 1 год;

- для имеющих высшее профессиональное образование по другим специальностям и бакалавров по направлениям "Менеджмент", "Экономика", "Коммерция", "Политология" - 2 года.

Вступительные испытания включают:

собеседование или экзамен по специальности

и тестирование по английскому языку.

Иногородним предоставляется благоустроенное общежитие.

Документы принимаются до 25 сентября 2006 г.

Контактная информация:

620219, г. Екатеринбург, ул. 8 Марта, д. 66, к. 612.

Директор программы магистратуры -

Костина Наталия Борисовна.

Телефоны: (343) 251-77-44, 251-78-07

Подробная информация на сайте УрАГС http://www.uapa.ru

  • Зарубежный опыт 1


Яндекс.Метрика