Чистота закона

Южаков В.Н.

Необходимость "внедрить экспертизу нормативных правовых актов и их проектов на коррупциогенность" признана в октябре 2005 г. утвержденной Правительством РФ Концепцией административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 гг.
В ближайшей перспективе должна быть продолжена апробация и освоение методики анализа коррупциогенности законодательных и иных нормативных правовых актов, затем методике антикоррупционной экспертизы должен быть придан официальный статус.
Должна быть продолжена работа по разработке более специализированных методик анализа коррупциогенности законодательных актов, учитывающая их предметные особенности и сложившуюся коррупционную практику.
Должна быть разработана и утверждена процедура организации и проведения анализа коррупциогенности нормативных правовых актов. В частности, право на антикоррупционную экспертизу не может быть кем-либо (например, каким-либо структурным подразделением) монополизировано.

 В.Н. Южаков
 


В Центре стратегических разработок прошел "круглый стол", на котором был представлен опыт проведения антикоррупционной экспертизы законодательства и рассмотрены перспективы ее развития "вширь" и "вглубь".

Требования очищения российского законодательства от норм и дефектов норм, которые могут быть использованы и используются в коррупционных целях, стали активно продвигаться несколько лет назад, в том числе представителями журналистского сообщества. На "круглом столе" была представлена реализуемая совместно ЦСР и другими неправительственными российскими и международными организациями рабочая программа развития антикоррупционной экспертизы законодательных и иных правовых актов.

В 2002-2003 гг. представителями экспертного сообщества (фонд "Индем", Национальный антикоррупционный комитет и другие), Счетной палатой РФ, ГУ "Высшая школа экономики" были сформулированы предложения по технологии устранения коррупционности законодательства. В 2004 г. на основе этих предложений, с активным участием их авторов в Центре стратегических разработок была подготовлена и издана "Памятка эксперту по первичному анализу коррупциогенности законодательных актов".

Предложенная в Памятке методика анализа коррупциогенности (антикоррупционной экспертизы) помогает выявлению в законодательных актах и их проектах наиболее типичных коррупционных факторов. Любая норма законопроекта (а в дальнейшем и действующего закона), в которой обнаруживается коррупционный фактор, признается коррупциогенной (то есть она может быть использована для извлечения ненадлежащей выгоды, получения административной ренты) и должна быть устранена или скорректирована так, чтобы она не создавала "правовые" предпосылки коррупции.

Эта методика была апробирована в ноябре 2005 - мае 2006 гг. при проведении (в том числе по запросу Совета ГД РФ, Комиссии ГД РФ по противодействию коррупции) анализа коррупциогенности проектов 6-ти федеральных законов. Антикоррупционная экспертиза проводилась внешними экспертами. Организация проведения экспертизы поддерживалась, в том числе, Посольством Великобритании в Российской Федерации ("Global Opportunities Fund - Economic Governance").

Результаты антикоррупционной экспертизы обсуждены на заседаниях Комиссии ГД РФ по противодействию коррупции, по итогам которых были приняты решения, поддерживающие заключения экспертов о наличии в законопроектах коррупциогенных норм и рекомендующие устранить эти нормы из соответствующего законопроекта. В ряде случаев эти решения Комиссии были поддержаны Советом ГД РФ, рекомендовавшим профильным комитетам ГД РФ учесть высказанные по результатам антикоррупционной экспертизы замечания.

Необходимость "внедрить экспертизу нормативных правовых актов и их проектов на коррупциогенность" признана в октябре 2005 г. утвержденной Правительством РФ Концепцией административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 гг.

В 2006 г. экспертами по заказу Минэкономразвития РФ совместно с ЦСР, при поддержке Всемирного банка, на основе Памятки эксперту по первичному анализу коррупциогенности законодательных актов подготовлена методика анализа коррупциогенности нормативных правовых актов органов исполнительной власти, а также методика проведения тренинга по ее освоению сотрудниками правовых управлений органов исполнительной власти, разработчиками нормативных правовых актов и независимыми экспертами. Методика апробирована в отношении проектов трех административных регламентов исполнения государственных функций, предоставления государственных услуг, представленных на рассмотрение Правительственной комиссии по проведению административной реформы. По результатам антикоррупционной экспертизы проекты административных регламентов было предложено доработать.

При поддержке Всемирного банка и Посольства Великобритании в России начались и будут продолжены проекты по распространению методик анализа коррупциогенности законодательных актов и нормативных правовых актов органов исполнительной власти - в 2006 г. будут проведены тренинги по их освоению специалистами федеральных органов власти и органов власти субъектов РФ, независимыми экспертами. Первый тренинг был проведен для специалистов Федеральной таможенной службы России.

В ближайшей перспективе, по мнению экспертов, должна быть продолжена апробация и освоение методики анализа коррупциогенности законодательных и иных нормативных правовых актов, затем методике антикоррупционной экспертизы должен быть придан официальный статус.

Должна быть продолжена работа по разработке более специализированных методик анализа коррупциогенности законодательных актов, учитывающая их предметные особенности и сложившуюся коррупционную практику.

Должна быть разработана и утверждена процедура организации и проведения анализа коррупциогенности нормативных правовых актов (НПА). В частности, право на антикоррупционную экспертизу не может быть кем-либо (например, каким-либо структурным подразделением) монополизировано.

Анализ коррупциогенности НПА в перспективе должен стать обязательным и рутинным компонентом в разработке и принятии любого нормативного правового акта.

После освоения методики анализа нормативных правовых актов при подготовке и принятии их проектов, возможно проведение систематической работы по снижению коррупциогенности действующего законодательства.

В более отдаленной перспективе процедура проведения анализа коррупциогенности законодательных актов может быть включена в возможный "закон о подготовке и принятии законов".

Работа по развитию и внедрению антикоррупционной экспертизы законодательных и иных нормативных правовых актов продолжается. С ее опытом можно ознакомиться на сайте ЦСР по адресу www.csr.ru. Там же размещены методики анализа коррупциогенности законодательных актов и нормативных правовых актов органов исполнительной власти.


РАБОЧАЯ ПРОГРАММА РАЗВИТИЯ АНТИКОРРУПЦИОННОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ И ИНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ

Подготовлена по результатам рабочего совещания в рамках проекта ЦСР "Антикоррупционная экспертиза законодательства", которое состоялось в Центре стратегических разработок 12 октября 2005 г.

В обсуждении приняли участие:

Кабанов Кирилл Викторович - президент Национального

антикоррупционного комитета;

Максимов Сергей Васильевич - профессор кафедры криминологии Московского ун-та МВД, директор Института правовых и сравнительных исследований;

Панфилова Елена Анатольевна - президент Транспаренси Интернэшнл - Россия;

Паршин Максим Викторович - начальник отдела экономических основ реформирования госслужбы и антикоррупционной политики Департамента государственного регулирования Минэкономразвития РФ;

Сатаров Георгий Александрович - президент Фонда "Индем";

Цыганков Эдуард Михайлович - помощник председателя Счетной палаты РФ;

Южаков Владимир Николаевич - руководитель проекта по административной реформе ЦСР.


ЦЕЛИ, ЗАДАЧИ, ОЖИДАЕМЫЕ РЕЗУЛЬТАТЫ

1. Стратегическая цель Рабочей программы - сокращение возможностей использования права в интересах коррупции.

2. Цель Рабочей программы - снижение коррупциогенности российских законодательных и иных правовых актов (далее также - нормативных правовых актов).

3. Основные задачи Рабочей программы:

3.1. Расширение практики применения апробированной методики первичного анализа коррупциогенности законодательных актов (антикоррупционной экспертизы).

3.2. Разработка и внедрение единообразной процедуры антикоррупционной экспертизы законодательных и иных правовых актов.

3.3. Установление правового положения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов: обязательности ее проведения и учета ее результатов.

3.4. Выявление и установление ответственности источников коррупциогенных норм в проектах НПА, в отношении которых проводится антикоррупционная экспертиза.

3.5. Развитие методик анализа коррупциогенности законодательных актов.

4. Ожидаемые результаты реализации Рабочей программы:

4.1. Сокращение коррупционного рынка в сферах регулирования нормативных правовых актов, прошедших антикоррупционную экспертизу.

4.2. Сокращение коррупционных затрат граждан и бизнеса в сферах регулирования нормативных правовых актов, прошедших антикоррупционную экспертизу.

4.3. Рост числа нормативных правовых актов, прошедших антикоррупционную экспертизу.


ОСНОВНЫЕ МЕРОПРИЯТИЯ

5. Расширение практики применения апробированной методики первичного анализа коррупциогенности законодательных актов.

5.1. Применение методики первичного анализа коррупциогенности законодательных актов при рассмотрении проектов федеральных законов.

5.2. Поддержка внедрения антикоррупционной экспертизы законодательства в субъектах РФ.

5.3. Проведение антикоррупционной экспертизы неправительственными организациями.

6. Разработка единообразной процедуры антикоррупционной экспертизы (для закона о принятии законов; для действующих законов; для действующих регламентов Правительства РФ и ГД РФ; для готовящихся типового и ведомственных административных регламентов по подготовке и участию органов исполнительной власти в подготовке НПА), включая:

6.1. Обязательность проведения анализа коррупциогенности проектов нормативных правовых актов разработчиков и подтверждения ими отсутствия в проекте коррупционных факторов (коррупциогенных норм).

6.2. Обязательность для принятия проекта НПА к рассмотрению заключения о прохождении (непрохождении) антикоррупционной экспертизы и ее результатах.

6.3. Запрет на принятие законов и иных НПА (или их части) без антикоррупционной экспертизы.

6.4. Обязательность публикации результатов антикоррупционной экспертизы законов.

6.5. Обязательность проведения парламентских (публичных) слушаний или иного публичного обсуждения, согласительных совещаний по итогам антикоррупционной экспертизы законодательных актов, в случае несогласия субъектов права нормотворчества с результатами антикоррупционной экспертизы.

6.6. Выявление выгодополучателя коррупциогенных норм.

6.7. Выявление и установление ответственности источников (авторства) коррупциогенных норм в проектах НПА, в отношении которых проводится антикоррупционная экспертиза.

6.8. Мониторинг коррупциогенности прошедших антикоррупционную экспертизу законодательных актов.

7. Развитие правовой основы обязательности и действенности антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов.

7.1. Подготовка федерального закона "О порядке принятия федеральных законодательных актов и законодательных актов субъектов РФ", устанавливающего обязательность и порядок проведения антикоррупционной экспертизы проектов законодательных актов.

7.2. Подготовка решения Правительства РФ (в виде самостоятельного распоряжения или внесения изменений в действующий регламент Правительства РФ и другие НПА, регулирующие подготовку и принятие НПА) об обязательности и порядке проведения антикоррупционной экспертизы проектов законодательных актов, подготавливаемых Правительством РФ, и иных нормативных правовых актов, принимаемых федеральными органами исполнительной власти.

7.3. Подготовка решения Правительства РФ (о внесении изменений в действующий регламент Правительства РФ и другие НПА, регулирующие подготовку и принятие НПА), предусматривающее регистрацию авторства вносимых предложений о изменениях в проект НПА и его согласований (несогласований), с обязательностью их оценки при проведении антикоррупционной экспертизы НПА.

7.4. Подготовка решения о включении процедуры антикоррупционной экспертизы в типовой административный регламент подготовки НПА (включая подготовку НПА и законов внутри Правительства) и в соответствующие административные регламенты подготовки НПА органов исполнительной власти.

7.5. Подготовка аналогичных предложений по внесению в Регламент ГД РФ дополнений и изменений об обязательности и порядке проведения антикоррупционной экспертизы проектов законодательных актов, а также поправок, поступающих от субъектов права законодательной инициативы при подготовке законопроекта ко второму чтению и предлагаемых Государственной Думе РФ к принятию.

7.6. Подготовка предложений для решения Президента РФ (в виде самостоятельного распоряжения или внесения изменений в действующие НПА, регулирующие участие Администрации Президента РФ в подготовке и принятии НПА) об обязательности и порядке проведения антикоррупционной экспертизы проектов НПА, дополнений и изменений к ним и их проектам, подготавливаемых и вносимых с участием Администрации Президента РФ.

7.7. Подготовка единого пакета предложений по включению блока по антикоррупционной экспертизе, предусмотренного пунктами 7.2.-7.6., в соответствующие регламенты.

8. Развитие методологической (методической) базы антикоррупционной экспертизы законодательства.

8.1. Разработка, апробация и внедрение анализа коррупциогенности нормативных правовых актов органов исполнительной власти.

8.2. Разработка, апробация и внедрение комплексного анализа коррупциогенности "смежных" законодательных и иных правовых актов.

(Антикоррупционная экспертиза одного закона или законопроекта, результаты которой были учтены при доработке закона или законопроекта, не повлияет на состояние коррупции в отрасли, сфере деятельности, если "смежное" законодательство позволяет выстроить новые коррупционные схемы под новый, "хороший", "коррупционно чистый" закон.)

8.3. Разработка предметных методик антикоррупционной экспертизы подзаконных, внутриведомственных актов с учетом специфики сферы регулирования.

8.4. Подготовка методики анализа правоприменительной практики в целях выявления коррупционных схем, имеющих корни в действующем законодательстве.

9. Организация проведения антикоррупционной экспертизы действующего законодательства и иных правовых актов.

10. Создание организационных условий развития антикоррупционной экспертизы законодательных и иных правовых актов:

10.1. Утверждение рабочей группы проекта развития антикоррупционной экспертизы законодательных и иных правовых актов.

10.2. Утверждение Программы развития антикоррупционной экспертизы законодательных и иных правовых актов и плана по ее реализации.

* * *

В соответствии с Рабочей программой по развитию антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, в УрАГС 19-20 июня 2006 г. проведен тренинг по применению методики анализа коррупциогенности региональных нормативных актов. В тренинге принимали участие руководители, главные специалисты органов законодательной и исполнительной власти Свердловской и Курганской областей, Пермского края.


О КОНВЕНЦИИ ОБ УГОЛОВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ЗА КОРРУПЦИЮ

2 июля 2006 года Президент России В.В. Путин внес на ратификацию в Государственную Думу ФС РФ Конвенцию об уголовной ответственности за коррупцию.

Президент назначил статс-секретаря - заместителя министра юстиции Е. Забарчука своим официальным представителем при рассмотрении палатами Федерального Собрания вопроса о ратификации Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию.

Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию (далее - Конвенция) разработана в рамках Совета Европы и подписана от имени Российской Федерации в г. Страсбурге 27 января 1999 г.

По состоянию на 23 марта 2006 г., участниками Конвенции являются 32 государства, подписали, но пока не ратифицировали Конвенцию еще 15 государств.

Ратификация Конвенции будет способствовать совершенствованию правовой основы противодействия коррупции в Российской Федерации, а также международного сотрудничества в этой области и станет важным шагом на пути дальнейшей интеграции России в общеевропейское правовое пространство.

Конвенция, в частности, содержит положения о криминализации коррупционных деяний (статьи 2-14), регламентирует вопросы правовой помощи и выдачи (статьи 26-27).

В Конвенции содержатся правила иные, чем предусмотренные законодательством Российской Федерации, и в связи с этим ее ратификация потребует изменения действующих или принятия новых федеральных законов.

Так, ратификация Российской Федерацией Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию потребует:

- внесения изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации; в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации;

- издания Президентом Российской Федерации указа об определении центрального органа (органов), который (которые) в соответствии со статьей 29 Конвенции в Российской Федерации несет (несут) ответственность за направление просьб об оказании взаимной правовой помощи или подготовку ответов на такие просьбы, а также за принятие мер по их исполнению или передаче компетентным органам для исполнения.

Конвенция подлежит ратификации в соответствии с подпунктами "а" и "б" пункта 1 статьи 15 Федерального закона "О международных договорах Российской Федерации".

После вступления Конвенции в силу для Российской Федерации в соответствии с пунктом 3 статьи 32 Конвенции Российская Федерация автоматически становится участником Группы государств против коррупции (ГРЕКО), созданной для осуществления мониторинга выполнения государствами - членами ГРЕКО своих обязательств в области борьбы с коррупцией.

http://www.kremlin.ru

  • Общество и коррупция


Яндекс.Метрика