Факторы и условия развития местного самоуправления в России

Анимица Е.Г.

Среди актуальных проблем развития современной России особое место занимает становление местного самоуправления как важнейшего института в сложившихся демократических обществах. Россия не первое и не последнее государство в мире, ведущее поиск форм и методов разумного соединения интересов государства и его территориальных сообществ. Эти поиски начались давно, еще на заре возникновения российского государства. Многочисленные труды нескольких поколений российских ученых оставили заметный след в исследовании данного вопроса. И тем не менее, до сих пор не найдены универсальные механизмы соединения интересов верховной государственной власти, региональных и местных управленческих структур и, главное, жителей конкретных поселений и иных территориальных сообществ.

 Е.Г. Анимица
 


Функции местного самоуправления, как справедливо отмечают современные исследователи, отражают не только частно-правовой, но и публичный характер. Местное самоуправление одновременно содержит в себе элементы как государственного, так и общественного образования, что нашло свое отражение в теории двойственной, государственно-общественной природы местного самоуправления. Соответствующая теория предполагает выполнение общиной как местных дел, не требующих вмешательства и контроля со стороны государства, так и определенного круга дел государственного значения. В последнем случае органы местного самоуправления выступают агентами государства на местном уровне и действуют под контролем государства.

Наряду с различием местных и государственных дел, следует подчеркнуть принципиальное отличие местного самоуправления от самоуправления в общественных организациях, в которых коллективы объединены определенной производственно-профессиональной деятельностью, одной политической программой, одинаковыми этно-культурными и конфессиональными целями и заботами. Коренное отличие состоит в том, что местное самоуправление имеет форму публичной власти. Член самоуправляемой общественной организации, не желающий подчиняться ее уставным положениям и требованиям, может просто выйти и быть исключенным из ее состава. Жителя данного поселения исключить невозможно и некуда, поэтому он должен быть принужден к выполнению общих правил и порядков, установленных местным сообществом. Для возможности принуждения органы местного самоуправления должны иметь властные полномочия, полученные от избравшего их населения.

Кроме того, на органы местного самоуправления ряд задач возлагает государство, их исполнение носит обязательный характер.


МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ: ПОНЯТИЕ И ОПРЕДЕЛЕНИЕ

Понятие "самоуправление", недавно считавшееся в нашей стране чисто академическим в смысле его оторванности от реальной жизни, за короткий срок приобрело характер общеупотребительного. Однако "самоуправление" во многом остается для нас новым понятием, и российская наука еще не в полной мере взялась за его осмысление.

В прямом смысле слова термин "самоуправление" означает "сам управляю собой, своими делами", что предполагает определенного рода автономность, независимость субъекта при решении своих внутренних проблем.

Вместе с тем, самоуправление, как и многие термины в общественных науках, не имеет законченного и единого научного толкования. В разных странах, в разное время и различными авторами оно понимается по-разному.

Самоуправление трактуется нами как относительно автономное функционирование какой-либо общественной организации, которое обеспечивается принятием членами данной организации норм и решений, касающихся ее жизнедеятельности, передачей по исторической эстафете традиционных социокультурных ценностей и навыков социального поведения, совместным ведением этими индивидами общих для них дел, отсутствием в организации разрыва между субъектом и объектом управления.

Единицы самоуправления делятся на два больших типа в зависимости от того, какие организации составляют их основу. Если основа - коллективы, объединенные производственно-профессиональной деятельностью, одной политической программой, вероисповеданием или общими заботами и творческими устремлениями, речь идет о корпоративных единицах и системах самоуправления (например, профсоюзах). Если же "естественной" базой организации выступает территориальная общность людей, т.е. исторически сложившаяся и находящаяся в непрерывном развитии устойчивая совокупность людей, объединенных системой связей, отношений и взаимодействий, сформировавшихся в результате постоянного их проживания на одной хозяйственно освоенной территории, то такая единица самоуправления квалифицируется как территориальная (например, город, село). Эти две формы самоуправления тесно взаимосвязаны, но в то же время существенно отличаются друг от друга, как было показано выше.

Речь идет, прежде всего, о территориальной общности населения, где все члены сообщества прямо или косвенно взаимодействуют друг с другом, живут и воспроизводятся в конкретных административно-территориальных образованиях, формах расселения (городских или сельских поселениях и их системах), которые представляют собой определенную целостность с точки зрения жизнедеятельности, саморегулирования и управления. Именно в пределах территориальных общностей берут свое начало, связываются, координируются, переплетаются и нередко заканчиваются все бесконечные потребности человека. Поэтому важной особенностью местного самоуправления является реализация именно местных интересов, нужд, потребностей. В границах территориальных общностей местные интересы населения превалируют над глобальными, ведомственными или узкопрофессиональными.

Интеграция людей в территориальном сообществе с целью что-то произвести, продать или потребить происходит на добровольной, сознательной основе, с учетом представлений, желаний, мотивов, устремлений, бытия каждого человека или, по крайней мере, большинства людей. Признаком территориальной общности являются чувство сопричастности, психологическая идентификация интересов человека с интересами сообщества, едиными морально-этическими ценностями.

В настоящей статье термин "самоуправление" выступает синонимом местного самоуправления еще и потому, что хозяйственными и иными делами какой-либо общественно-территориальной единицы или территориальной общности ведают не центральные или региональные государственные властные структуры, а ее жители и органы, непосредственно избираемые ими и стоящие во главе каждой территориальной общности. Поэтому реально осуществлять местное самоуправление могут только те территориальные сообщества, которые имеют конституционно-правовой статус. Благодаря возможности выбирать и контролировать власть, местное сообщество в принципе становится не только объектом, но, в известной мере, и субъектом управления. Если местные органы являются проводниками интересов только общегосударственных, центральных властных структур, следует говорить о местном управлении.

Исторически сложилось так, что современное определение понятия "местное самоуправление", его основополагающие идеи в нашей стране нашли отражение только в 1990 г. в общесоюзном законе "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР". В законе СССР давалась следующая трактовка этого понятия: "Местное (территориальное) самоуправление... - это самоорганизация граждан для решения непосредственно или через избираемые ими органы всех вопросов местного значения, исходя из интересов населения и особенностей административно-территориальных единиц, на основе законов и соответствующей материальной и финансовой базы"1 .

В этом определении впервые в советской литературе наиболее емко раскрыто содержание местного самоуправления, даны ориентиры в понимании сути самоуправления. Этот закон повлиял на содержание других одноименных законов, принятых в бывших республиках СССР. В Законе РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР" (1991 г.) в ст. 1 записано: "Местное (территориальное) самоуправление... - система организации деятельности граждан для самостоятельного (под свою ответственность) решения вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических, национально-этнических и иных особенностей, на основе Конституции РСФСР и законов РСФСР, конституций и законов республик в составе РСФСР"2 .

Как самостоятельный уровень публичной власти в России местное самоуправление состоялось 21 апреля 1992 г., когда в Конституцию РФ были внесены соответствующие изменения. В основу российской правовой системы местного самоуправления были положены правовые идеи общественной теории местного самоуправления.


"САМОСТОЯТЕЛЬНОЕ РЕШЕНИЕ НАСЕЛЕНИЕМ ВОПРОСОВ МЕСТНОГО ЗНАЧЕНИЯ"

С образованием Российской Федерации, демонтажем системы Советов, принятием новой Конституции, переходом страны на демократические формы правления появилась настоятельная необходимость в разработке новых принципиальных подходов к самоуправлению.

В Конституции РФ (1993 г.) были закреплены конституциональные нормы местного самоуправления, обладающие высшей юридической силой в отношении всех других законодательных актов любого уровня.

Так, в Конституции РФ определяется место самоуправления в осуществлении власти народа, гарантируется его деятельность, признается и защищается муниципальная собственность, показывается роль местного самоуправления в осуществлении прав и свобод человека, представляются его функции в обеспечении жизнедеятельности населения и т.п.

Развернутое определение местного самоуправления содержится в Федеральном законе от 28 августа 1995 г. №154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Ст. 2 закона гласит: "Местное самоуправление в Российской Федерации - признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций"3 .

Данное определение базируется на нормах Конституции РФ, элементы формулировок которых использованы в настоящем определении: "В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий действует самостоятельно" (ст. 12); местное самоуправление определяется как "самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью" (п. 1. ст. 130), местное самоуправление осуществляется "с учетом исторических и иных местных традиций" (п. 1 ст. 131).

В новой версии Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ, вступившего в силу с 1 января 2006 г. (в дальнейшем - Федеральный закон №131-ФЗ), говорится: "Местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, с учетом исторических и иных местных традиций"4 . Сопоставление приведенных формулировок показывает, что в федеральном законе 1995 г. акцент сделан на местное самоуправление как на деятельность населения, а в федеральном законе 2003 г. - как на форму осуществления народом своей власти. Представляется, что важным является и то, и другое.

Вместе с тем, федеральный закон 2003 г. не только и не столько закон о самостоятельности органов местной власти, сколько о механизмах осуществления народовластия в России.


ЕВРОПЕЙСКАЯ ХАРТИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Общепризнанные установки и ценности международной демократии, составляющие теоретическую базу местного самоуправления, получили отражение в Европейской Хартии местного самоуправления - документе, принятом 15 октября 1985 г. большинством европейских государств в форме конвенции и ставшим результатом многолетнего поиска консенсуса между англосаксонской и континентальной (французской) моделями местного самоуправления, между "общинными" (общественными) и "государственными" формами самоуправления в Европе.

В Европейской Хартии дается следующее определение местного самоуправления: "Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения"5 .

Следует отметить, что в оригинале Хартии речь идет о "des affaires publiques", или "public affairs", что дословно на русском языке означает "публичные дела", а не "государственные дела" (как в официальном переводе), что не вполне корректно передает смысл фразы.

Отличие формулировок российских законов от Европейской Хартии местного самоуправления в том, что в Хартии особо выделяется деятельность органов местного самоуправления с возможностью обращений к собраниям граждан и другим формам прямой демократии, тогда как российское законодательство упоминает, прежде всего, само население (народ), а уже затем - органы местного самоуправления.

То есть российский менталитет воспринимает местное сообщество как первичный субъект, а его органы власти - вторичный. Российская формула местного самоуправления оказывается более либеральной по сравнению с европейской. Но наполнить ее реальными делами нам пока не удается.

В то же время Европейская Хартия говорит не только о праве, но и о реальной способности органов местного самоуправления решать местные вопросы. Именно реальная способность, прежде всего экономическая и финансовая, является главным уязвимым местом в российском местном самоуправлении. Вступление России в Совет Европы и ратификация ею в 1998 г. Европейской Хартии требуют учета всех отправных положений документа. Европейской Хартией установлено, что принципы местного самоуправления должны быть признаны в законодательстве страны и, по возможности, в конституции страны.

В странах Европы определения местного самоуправления близки по своему содержанию.

В ФРГ местное самоуправление означает "выполнение территориальными органами делегированных им государственных полномочий под собственную ответственность"6 . В Финляндии под самоуправлением подразумевается "право коммун управлять своими делами с помощью муниципальных органов"7 . Во Франции децентрализация означает свободу для местных территориальных коллективов решать своими выборными органами и собственными средствами дела, рассматриваемые как имеющие местный характер8 .

В итоге можно констатировать, что во всех отечественных и зарубежных определениях местного самоуправления имеются общие признаки, среди которых: а) местное самоуправление - одна из основ государственного устройства, основополагающий принцип организации современного демократического общества; б) местное самоуправление представляет собой систему общественных отношений, связанных с территориальной самоорганизацией населения, самостоятельно решающего, без вмешательства извне каких-либо иных властных структур, вопросы местного значения; в) местное самоуправление - реально существующая таксономическая единица со своими нижними и верхними территориальными границами; г) субъектом местного (территориального) самоуправления выступает население, проживающее на соответствующей территории и образующее целостную социально-экономическую общность (город, село, коммуна и т.п.); местное самоуправление реализуется через представительные органы власти, избранные местными жителями, поэтому заинтересованными в успешной деятельности последних.


ГОРОДСКОЕ И СЕЛЬСКОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ

Наряду с термином "местный" в современном отечественном законодательстве для характеристики как городского, так и сельского самоуправления с 1991 г. применяется термин "муниципальный". Можно напомнить, что появление термина "муниципалитет" (от латинского "municipium": "munis" - тяжесть, тягота, бремя, "capio", "recipio" - беру, принимаю) относится к республиканской истории Древнего Рима: так назвались города, пользовавшиеся правами самоуправления.

Иными словами, самоуправление - это бремя общественных дел.

Федеральный закон № 154-ФЗ устанавливает в п. 2 ст. 1 следующую норму: "Термины "муниципальный" и "местный" и словосочетания с этими терминами применяются в отношении органов ме-стного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, объектов собственности и других объектов, целевое назначение которых связано с осуществлением функций местного самоуправления, а также в иных случаях, касающихся осуществления населением местного самоуправления". Из этой формулировки следует, что термины "муниципальный" и "местный" не следует применять в правовых актах для характеристики объектов и отношений, не связанных с осуществлением местного самоуправления. Они могут употребляться в качестве синонимов только на уровне местного самоуправления.

Это же касается и терминов "муниципальное образование" и "местное сообщество", которые по содержанию близки и взаимосвязаны, причем первый из них несет в основном юридическую нагрузку, а второй - социологическую.

В качестве объекта местного самоуправления выступает часть общественных дел, вопросы местного значения, которые имеют локально-территориальный характер и возникают на муниципальном уровне в процессе осуществления своей деятельности населением городских, сельских поселений и других муниципальных образований. Вопросы местного значения носят комплексный характер, так как представляют собой совокупность производственных отношений, возникающих при реализации территориальных экономических интересов граждан отдельного сообщества во всех сферах местной жизни: экономической, финансово-бюджетной, социально-культурной и т.п.

Конституция РФ к объектам местного самоуправления помимо вопросов местного значения относит и муниципальную собственность. Такой подход свидетельствует о признании муниципальной собственности одним из важнейших элементов местной власти, поддерживающих ее самостоятельный статус в системе государственно-властных отношений.


ВЫБИРАТЬ И КОНТРОЛИРОВАТЬ ВЛАСТЬ

Рассматриваемые производственные отношения отражают собственную совместную деятельность сообщества и по эффективному управлению, т.е. организации и координации действий граждан и хозяйствующих субъектов для обеспечения комплексного социально-экономического развития территорий, удовлетворения социально-культурных потребностей населения, улучшения экологической ситуации и др.

В соответствии с правом на организацию местного самоуправления, формирование собственного управленческого аппарата, местное сообщество имеет возможность выбирать и контролировать власть.

Субъектом местного самоуправления является население, проживающее на территории соответствующего муниципального образования и реализующее свое право осуществления местного самоуправления. Общие интересы и за-просы жителей местного сообщества субъективируются в самостоятельной деятельности отдельных граждан, физических и юридических лиц, в том числе предприятий, учреждений, организаций, органов власти, других непосредственно изъявляющих свою волю субъектов.

Обобщая вышеизложенное, следует подчеркнуть, что понятие "местное самоуправление" нами трактуется в двух аспектах - во-первых, как научная дисциплина внутри общественных наук, представляющая собой систему теорий и концепций о процессах функционирования и развития местных сообществ как целостных социальных явлений общественной жизни, а также совокупность знаний о практической реализации норм местного самоуправления; во-вторых, так называется учебная дисциплина, в которой дается целостное представление о сложной, многосторонней деятельности местного сообщества по решению собственных и иных стоящих перед ним вопросов на основе принципов самоорганизации с целью улучшения качества и повышения уровня жизни населения соответствующего муниципального образования.

Местное самоуправление как комплексная учебная дисциплина тесно связана и взаимопереплетается с такими сопряженными дисциплинами, как муниципальный менеджмент, муниципальное право, муниципальная экономика, муниципальные финансы, муниципальная статистика, региональная экономика, каждая из которых имеет собственные характерные отношения к процессам, происходящим в пространстве местного сообщества.

Между ними существует определенное разделение труда, хотя некоторое перекрытие и взаимное проникновение приносит большую пользу, вносит в развитие этих дисциплин живую струю синтеза явлений и процессов.


СУЩНОСТНЫЕ ПРИЗНАКИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Мировое сообщество в целом формулирует, как было сказано выше, основные требования к местному самоуправлению, которые отвечали бы базовым признакам демократически функционирующих государств.

Основные сущностные признаки местного самоуправления, отличающие его от государственной власти, наиболее точно были указаны еще в 1920-х гг. Л.А. Велиховым.

Можно выделить основные юридические, социально-экономические и организационные признаки, которые характеризуют местное самоуправление и отличают его от центральной управленческой власти.

Во-первых, местное самоуправление, обеспечивая самоорганизацию граждан, их непосредственное участие в управлении местными делами, является одной из структур гражданского общества. Можно напомнить, что гражданское общество в современном значении понятия обозначает совокупность самостоятельных, автономных от государства институтов, отношений, связей, в рамках которых реализуются частные интересы как индивидов, так и целых коллективов.

Во-вторых, местное самоуправление представляет собой отнюдь не государственническое (в узком смысле этого слова), а общественное явление, продуцируемое социальной средой, хотя в классовом обществе местное самоуправление вплетено в ткань политико-административных и социально-экономических отношений и процессов, происходящих в государстве. По своим сущностным признакам - генетическим, субстанциальным, динамическим - оно качественно отличается от государства. Если центральная управленческая власть есть власть суверенная, верховная, могущая сама себя реформировать, то местное самоуправление - власть подзаконная, действующая в порядке и пределах, указанных ей верховной властью, т.е. законом. Более того, государственные структуры призваны не только признавать, но и оберегать и гарантировать организационную и функциональную самостоятельность органов местного самоуправления в решении вопросов местного значения, обеспечивать им условия, достаточные для успеха (например, право местного нормотворчества в установленных законом пределах, известная бюджетно-финансовая самостоятельность, наличие муниципальной собственности и т.п.). Реальное местное самоуправление невозможно без определенных гарантий и активной государственной поддержки, программно-целевого управления реформированием местного самоуправления органами государственной власти разных уровней. Однако система местного самоуправления - это не государство в государстве: она интегрирована в общую систему управления делами государства и общества, хотя и занимает в ней особое место, обладая определенной автономией.

В-третьих, следует учитывать разграничение сфер компетенции властей центральных, региональных и местного самоуправления, т.е. ограниченность круга дел, вверяемых местному самоуправлению. Обычно к ведомству местного самоуправления относят дела местного хозяйства, местные вопросы, которые связаны с повседневными нуждами жителей, а также некоторые общегосударственные задачи, которые возлагает на него государство.

Местное самоуправление представляет собой ту специфическую ветвь власти, которая одновременно выполняет три основные функции: а) обеспечивает самоорганизацию граждан для решения значимых социальных и иных задач, требующих совместных усилий; б) решает вопросы местного значения, в том числе хозяйственные, до которых у государства "не доходят руки"; в) осуществляет властные функции, принимая обязательные для исполнения решения по вопросам местного значения, а также участвует в осуществлении политики и воли государства на местах.

В-четвертых, следует указать на принцип локально-территориальной ограниченности, который всегда сопутствует самоуправлению. Система самоуправления функционирует и развивается на законодательно оформленных нижних и верхних территориальных уровнях (например, город, село, волость, уезд, район, округ и т.п.). Это пространство, отличающееся определенной целостностью, обозначается административными, географическими, экономическими, информационными и иными границами.

В-пятых, местное самоуправление, выступающее в качестве системы организации жизнедеятельности населения на соответствующей территории, представляет собой совокупность выборных и иных органов и институтов власти, включая разнообразные формы прямого волеизъявления граждан: местные референдумы, собрания (сходы), муниципальные выборы и др. Эта совокупность функционирует как единый целостный механизм и обеспечивает организационную обособленность, автономность местного самоуправления. Местное самоуправление осуществляется эффективно, если внутри территориального сообщества имеются горизонтальные взаимосвязи и взаимодействия, которые формируются, закрепляются и соседскими связями, и сетями дружеских отношений, и усилиями политических партий и общественных движений.

В-шестых, местное самоуправление организуется и функционирует как структура, учитывающая историческую, национальную, этническую, культурную и иную общности соответствующего населения. Именно по этой причине институты местного самоуправления в современных развитых государствах не строятся "под кальку". Даже в пределах одной страны эти институты развиваются вполне самостоятельно, отражая традиционную местную специфику, причем не только природно-географическую, но и традиции, уклад жизни, культуру. Именно они оказывают значительное влияние на формирование институтов самоуправления, характер их взаимодействия, определяют управленческую активность граждан, правила и процедуры принятия управленческих решений. Это позволяет строить местное самоуправление и его деятельность в максимальной степени разнообразно.

В-седьмых, местное самоуправление предполагает единство самостоятельности и ответственности при решении всех вопросов местного значения: экономических, социальных, культурных и иных. При этом под самостоятельностью понимается не только право населения муниципального образования непосредственно или через своих представителей без вмешательства каких-либо других властных структур определять круг вопросов местного значения, принимаемых к своему ведению, но и необходимость решать их, действуя в соответствии с законами и нормативными актами муниципального образования и опираясь при этом только или преимущественно на собственные ресурсы, материальные, финансовые и иные средства. Деятельность под свою ответственность предполагает, что бремя последствий за решения местных вопросов ложится в полной мере на местное самоуправление. Следует сказать о троякой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления:

а) перед населением (избирателями) муниципального образования;

б) перед государством;

в) перед физическими и юридическими лицами.

Согласно ст.126 Гражданского кодекса муниципальные образования сами отвечают по своим обязательствам принадлежащим им на праве собственности имуществом.

В-восьмых, местное самоуправление, самостоятельно решая вопросы местного значения, в своей деятельности исходит из интересов населения соответствующей территории. Они выявляются, анализируются и учитываются, например, при подготовке местного бюджета, целевых программ, построении организационных структур местного самоуправления, оценке деятельности депутатов и должностных лиц.

В-девятых, местное самоуправление опирается на правовую базу. Ее составляет многоуровневая система нормативно-правовых актов, нормативных договоров и иных правовых актов, регулирующих вопросы организации и деятельности местного самоуправления, его взаимоотношения с обществом и государством. Это прежде всего Конституция РФ, федеральное законодательство и законодательство субъектов Федерации. Правовые акты федеральных органов и органов власти субъектов РФ дополняются и конкретизируются в уставах муниципальных образований, других нормативных актах.

В России как в переходном, реформируемом обществе юридические установления не столько отражают сложившееся положение вещей, сколько формируют идеал, к которому общество стремится. Кроме того, местное самоуправление в РФ базируется на общепринятых принципах и нормах международного права и международных договорах РФ по вопросам организации местного самоуправления. Среди них - Европейская Хартия местного самоуправления, принятая Советом Европы 15 апреля 1985 г. и ратифицированная в Российской Федерации законом от 11 апреля 1998 г. №55-ФЗ, а также решения Конгресса местных и региональных органов власти Европы.

В-десятых, местное самоуправление - сложноорганизованный объект социальной действительности с общими характеристиками систем. Его отличает территориальная, организационно-структурная и социально-экономическая целостность составляющих его элементов, находящихся во внутреннем взаимодействии, в результате чего оно отделяется от других организационно-управленческих структур (региональных, общенациональных).

Подытоживая сказанное, следует подчеркнуть, что две стороны общественного управления - самоуправленческие и государственнические начала - следуют в общем русле изменений социально-экономических, организационных и политических процессов, переплетаясь и синтезируясь в единый институционально-нормативный комплекс публичной власти.


ФАКТОРЫ И УСЛОВИЯ РАЗВИТИЯ

Местное самоуправление в собственном смысле не может быть декретировано сверху. Принятые законы о самоуправлении, даже самые идеальные - это только одно из важных условий длительного процесса самоорганизации населения города, села, муниципального района, любого муниципального образования. При наличии самых хороших правил игра не получится, если люди, которым предлагают играть, никогда в нее не играли, и никто не позаботится о том, чтобы показать, как это делается. Местное самоуправление никогда не станет реальностью, пока местные власти, местные предприниматели, местные жители не освоят (воспримут как свои) эти правила и соответствующий образ мышления и действий.

Каждая страна по-своему формирует эти "правила игры", по-своему конструирует свою систему местного самоуправления. Типичной особенностью российских преобразований, в том числе и в области местного самоуправления, является осуществление их традиционным для России способом "сверху вниз", по инициативе верхов, путем властного вмешательства государства. И в механизме подготовки реформ, и в их содержании, и в реализации решающую роль играют государственно-бюрократические структуры. Начатые "сверху" реформы, которые могут быть реализованы только в течение длительного времени, зачастую не доводятся до конца, не носят завершенного характера. Не успев закончить одну реформу в местном самоуправлении, государство начинает другую. Поэтому реформы, столь регулярно вносящие изменения в развитие местного самоуправления страны, не следует рассматривать как безусловное благо. Они по существу отражают слабость и нестабильность существующей российской социально-политической системы, попытку весьма болезненным путем исправить "сверху" последствия предыдущих неудачных преобразований.

Тем не менее, сложилась целая совокупность исходных условий и факторов, которые необходимы для становления самоуправления. Они определяют его характер и отдельные черты, образуют в совокупности движущую силу, формируют тот своеобразный механизм, под воздействием которого происходит функционирование и развитие местного самоуправления

Влияние многих факторов на развитие местного самоуправления неоднозначно, и рассчитать точно эффект воздействия практически не представляется возможным, так как влияние это зачастую опосредованное, а эффект мультипликативен. При этом влияние каждого из них в отдельности теряет свою однозначность, перестает быть линейным.

Исходные предпосылки и факторы, необходимые для становления реального самоуправления, можно, на наш взгляд, сгруппировать в десять основных групп.

Для целостного, всестороннего и объективного познания местного самоуправления следует учитывать исторический фактор. Это позволяет, во-первых, рассматривать самоуправление как единый процесс его возникновения, формирования, становления и развития, далекий от монотонности и прямолинейности.

Во-вторых, анализ исторической эволюции дает возможность выделить в общем историческом движении самоуправления ряд качественно отличающихся этапов с весьма неодинаковыми политико-правовыми и социально-экономическими параметрами.

В-третьих, несмотря на то, что общественное развитие в России характеризуется радикальными сменами парадигм (от монархии - к советскому авторитарному и тоталитарному правлению, от тоталитарного - к постсоветскому и современному демократическому правлению), принцип историзма требует оценивать развитие самоуправления на каждом этапе по законам конкретной эпохи, а не по критериям более поздним. Ретроспективный анализ содержания, функционирования системы местного самоуправления позволяет проследить некую преемственность на протяжении многих десятков лет российской истории самоуправления.

В частности, несмотря на существенное различие исторических условий проведения реформ самоуправления в России, можно выявить общие тенденции в развитии правовых форм, исполнительно-распорядительной деятельности, фискальной политики, административно-территориальном устройстве, формах хозяйствования и т.п. Это позволяет при проведении очередных реформ учитывать "исторические корни", использовать все, что представляется пригодным.

В-четвертых, приемы историко-сравнительного анализа позволили в архитектонике российского самоуправления уловить и обосновать трехфазную волновую последовательность движения и развития: стагнация - реформа - контрреформа.

Идеологические предпосылки, заключающиеся в овладении идеями самоуправления как управленцами, чиновниками всех уровней, депутатами, должностными лицами, так и самим населением.

За прошедшие 15 лет в российской науке были сформированы теоретические основы местного самоуправления. Однако внутри российской политической элиты до сих пор не сложилось единое мнение относительно значимости местного самоуправления, роли и места его в структуре управления страной. Большинство губернаторов считают МСУ "неприятным элементом" и всеми способами стремятся поставить его под свой контроль.

В ноябре 2006 г. группа депутатов Госдумы во главе с В. Мокрым подготовила поправку к закону о местном самоуправлении в части отмены выборов мэров региональных столиц. Это - типичная попытка урезать муниципальную власть, поставив ее под контроль региональных властей, и достроить, тем самым, пресловутую "вертикаль власти". Вместе с тем, властная вертикаль повисает в воздухе, если опорой ей не будет "горизонталь", сформированная системой местного самоуправления.

Необходима рациональная идеология реформ местного самоуправления - близкая людям, соответствующая образу жизни, культуре, образованию и обычаям народа, материальной и технической базе страны.

Реформы, которые в очередной раз осуществляются сверху, "буксуют" не только и не столько потому, что они отвергаются их противниками, но во многом потому, что четко не сформулированы идеи реформ, не раскрыта важность демократических преобразований всего российского общества. В значительной мере именно этим обстоятельством можно объяснить инертность, пассивность населения, образующего местное сообщество.

В развитии местного самоуправления важную роль играет человеческий фактор, ибо самоуправление как органическая часть общественных отношений тесно связана с менталитетом и опытом людей (религиозным, культурным, социальным, семейным и т.п.), которые отражаются и во властных структурах.

Жители местного сообщества должны взять на себя всю ответственность за свою жизнь, свою жизнедеятельность, должны непосредственно или через своих представителей, без вмешательства каких-либо других властных структур определять круг вопросов местного значения, принимаемых к своему ведению, и решать их, действуя в соответствии с законами и нормативными актами муниципального образования и опираясь при этом только или преимущественно на собственные ресурсы, материальные, финансовые и иные средства.

Именно в пределах муниципальных образований реализуются процессы воспроизводства основных потенциалов жизнедеятельности населения. Преимущественно здесь люди рождаются, учатся, работают, образуют семьи и т.д. Как раз системообразующая роль человеческого фактора обеспечивает целостность муниципального образования.

Именно на уровне повседневности, решая конкретные "малые дела", люди взаимодействуют друг с другом, с местным бизнесом, местной властью. Жители местного сообщества должны почувствовать себя субъектами гражданских отношений. Их субъектность должна распространяться как во взаимоотношениях друг с другом, так и по отношению к властным структурам. В границах муниципальных образований люди учатся пользоваться своими правами и отстаивать в сложных жизненных коллизиях свои интересы. Движущей силой развития муниципалитетов выступают не только новые технологии и новые производства, но и талантливые и креативные люди.

Для формирования местного самоуправления необходимо устоявшееся гражданское общество. Для его становления нужны соответствующие условия:

а) у людей должны сложиться общие интересы;

б) интересы следует не только осознать, но и подкреплять готовностью их осваивать;

в) юридическая и экономическая независимость друг от друга должна позволять людям принимать решения свободно и самостоятельно;

г) требуется равенство прав всех граждан;

д) нужна коллективная воля к самостоятельному и ответственному решению проблем, возникающих перед сообществом.

Экономические предпосылки предполагают формирование частной, муниципальной, региональной, федеральной и других форм собственности, становление рыночных структур и отношений, замену административно-командных методов управления экономическими. В данном случае речь идет о признании того, что каждое муниципальное образование (от крупного города до сельского населенного пункта) обязано иметь сферу самостоятельного регулирования экономических отношений, должно самостоятельно распоряжаться, владеть и пользоваться своей (муниципальной) собственностью, финансово-экономическими и природными ресурсами, а также самостоятельно принимать под свою ответственность решения. Все муниципальные образования равны в праве осуществлять соответствующую регулирующую деятельность, в том числе и в сфере предпринимательства. Однако до сих пор не завершен процесс формирования муниципальной собственности, не решен вопрос с муниципальными землями, остро ощущается недостаток финансовых средств. Именно проблемы экономического характера являются основным фактором, сдерживающим развитие местного самоуправления в нашей стране.

Сегодня идет активный процесс свертывания муниципальной собственности, не решен вопрос с муниципальными землями, остро ощущается недостаток финансовых средств. Как показано в обращении главы Верхнесалдинского городского округа И. Косилова и генерального директора ОАО "Корпорация ВСМПО-АВИСМА" В. Тетюхина к федеральным и региональным органам власти, за 2004-2006 гг. отчисления градообразующими предприятиями в областной бюджет возросли в 2,8 раза (они составили в 2006 г. 1,6 млрд руб.), в федеральный бюджет - в 3,6 раза (0,5 млрд руб.), при бюджете муниципального образования 343 млн. руб. Это - не бюджет развития, это жалкий бюджет выживания города на фоне быстро растущего градообразующего учреждения - гиганта титановой индустрии.

Политические факторы определяют признание необходимости применения общепризнанных и понятных критериев, открытых (гласных) процедур, единых подходов к перераспределению функций, полномочий и компетенции между всеми ветвями власти по вертикали и горизонтали в системе нового федерализма. Отношения между местными органами власти и субъектами Федерации по поводу собственности, природопользования, организации бюджетно-налогового процесса и прочим вопросам должны основываться на тех же принципах и механизмах, что и аналогичные отношения между Федерацией и ее субъектами.

Правовые условия подразумевают создание юридической базы, закрепляющей права и гарантии местного самоуправления, определяющей ответственность органов представительной и исполнительной власти в законодательно принятой сфере их деятельности, устанавливающей систему норм, процедур и механизмов регулирования и регламентации территориально-экономических отношений с учетом местных интересов. Необходимо правовое гарантирование для того, чтобы социальные, экологические, национально-этнические, культурные и иные ценности территориальной общности не разрушались в ходе деятельности хозяйствующих субъектов. Как отдельный гражданин, так и властные структуры (даже в лице государства) должны быть равными в свободе выбора и возможности принимать самостоятельные решения, руководствуясь своими интересами в пределах одинаково понимаемых и обязательных для всех законов и правил. Вместе с тем, у федеральных и региональных органов власти, у должностных лиц местного ранга отсутствует в полной мере реальная ответственность за несоблюдение провозглашенных конституционных гарантий местного самоуправления, за свои ошибочные действия.

Организационные возможности состоят в ориентации на широкое привлечение граждан к управлению через органы общественного самоуправления (объединения, ассоциации, союзы, партии, клубы, фонды и т.п.), а также разнообразные институты непосредственной демократии (собрания, сходы, местный референдум и др.). Следует констатировать, что большинство российских избирателей пока еще недостаточно хорошо представляет себе систему властных и организационных отношений, сложившихся в современной России. Избиратели не умеют, как правило, защищать свои права и не осознают своей контролирующей роли по отношению к местным органам власти.

Социально-экономические условия дают представление о любом муниципальном образовании как о территориальной общности, обладающей свойствами относительной завершенности, целостности какого-либо воспроизводственного процесса, характеризующейся высоким уровнем взаимосогласованности позиций, едиными интересами населения, социальных групп в различных областях жизни, способностью адаптации жителей к меняющимся условиям среды обитания.

Пространственно-географический фактор в эволюции российского местного самоуправления играет особую роль. Именно он детерминировал неравномерность осуществления во времени экономических, социальных, политических и иных процессов в разных частях страны. Наиболее отчетливо пространственно-географический фактор проявился в динамике распространения местного самоуправления в европейской и азиатской частях России.

Таким образом, только в совокупности все выше рассмотренные факторы и условия могут образовать ту полноценную жизненную среду, в которой происходит процесс становления и развития местного самоуправления. Но мы еще не можем достаточно четко, определенно представить будущую систему местного самоуправления, ибо она предполагает, как видим, коренные преобразования во всех сферах жизни российского общества и требует времени, желания, энергии и труда руководителей всех рангов, населения всей страны, каждого ее гражданина.

Особо следует подчеркнуть следующее. Несмотря на то, что российское самоуправление неоднократно "улучшалось" и реформировалось по западным стандартам и моделям, оно внутренне сохраняло своеобразие и со временем перерабатывало все чужое на свой лад, делая его самобытным, традиционно российским.


1 См.: Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1990. № 16. Ст. 267.

2 См.: Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 29. Ст. 1010; а также внесенные изменения и дополнения в данный Закон // Российская газета. 1992. 12 ноября.

3 См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 35. Ст. 3506.

4 Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.

5 О ратификации Европейской хартии местного самоуправления // Федеральный закон от 20.03.1998 г. № 55-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1998. № 15. Ст. 1695.

6 За эффективное местное самоуправление / Материалы немецкого союза городов. Серия А. Вып. 9. Кельн, 1990. С. 7.

7 Коммунальное управление в Финляндии/ Пер. с финского. Хельсинки, 1985. С. 29.

8 См.: Франция: Общие сведения об административном праве Франции. М.: Посольство Франции в России, 1995. С. 9.



МУНИЦИПАЛЬНАЯ СЛУЖБА: ОТ ПРОЕКТА ДО ЗАКОНА

В рамках подготовки к рассмотрению Государственной Думой во втором чтении проекта федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации" 9-10 октября 2006 года в городе Иваново прошло расширенное заседание Комитета нижней палаты парламента по вопросам местного самоуправления в форме "круглого стола".

Тема заседания - "Правовое регулирование муниципальной службы в Российской Федерации. О проекте федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации".

Проект федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации" был внесен Президентом в Государственную Думу 22 июня 2006 года и принят нижней палатой парламента в первом чтении 15 сентября 2006 года.

На заседании Комитета обсуждались вопросы правового регулирования муниципальной службы в Российской Федерации; организации муниципальной службы в субъектах Российской Федерации с учетом исторических и местных традиций населения; правового положения муниципальных служащих и другие. По итогам приняты рекомендации Комитету Государственной Думы по вопросам местного самоуправления по подготовке проекта федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации" ко второму чтению.

16 октября в Москве Комитетом Государственной Думы по вопросам местного самоуправления проведены парламентские слушания "О проекте федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации", на которых рассматривались вопросы теории и практики организации муниципальной службы в субъектах Российской Федерации.

Систематически проводились заседания рабочей группы по обсуждению поступивших от субъектов законодательной инициативы поправок к законопроекту. Было рассмотрено 265 поправок, 132 из них нашли свое отражение в ходе подготовки редакции законопроекта ко второму чтению.

3 ноября 2006 г. Государственная Дума Российской Федерации рассмотрела и большинством голосов приняла во втором чтении внесенный Президентом проект федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации".

В рамках подготовки ко второму чтению был проведен ряд мероприятий по изучению правовых проблем и правоприменительной практики в сфере муниципальной службы.

По сообщениям kremlin.ru

  • Местное самоуправление


Яндекс.Метрика