Административная реформа: диалектика взаимоотношений федерального центра и регионов

Шуман А.А.

Сейчас есть две определяющие тенденции развития и будущего состояния современной политической системы России. Первая тенденция заключается в следующем: происходит формирование и становление политических систем регионов как социальных, экономических, политических, этнических, конфессиональных сообществ, с учетом всех их особенностей. Федеральная политическая система, таким образом, представляет из себя "мозаичную" структуру, плюралистическую модель, сложенную из множества самостоятельных моделей политических систем субъектов Федерации.

 А.А. Шуман
 


В условиях рыночной экономики и идеологического и политического плюрализма такая тенденция позволяет нам выстраивать политическую систему, отвечающую особенностям региона.

Интерес к теме взаимоотношений Центра и региона в российской государственности значительно возрос в связи с вопросом о необходимости восстановления вертикали власти по старой для российской истории оси политических координат: "Центр - регион" и обратно "регион - Центр"1. С конца 1980-х годов федеральный Центр становится источником институциональных новшеств для региональных систем управления, постепенно превращающихся в относительно автономные политические системы. В целом, политику Центра можно рассматривать как направленную на демократизацию региональных систем власти и управления. Одновременно политическая реформа, а затем разрушение советской системы резко повысили уровень неопределенности в политических взаимодействиях на федеральном и региональном уровнях, создав потребность в "правилах игры".

Если введение новых формальных институтов во многом связано с требованиями Центра, то дополнение их неформальными институтами - результат внутрирегионального взаимодействия. Регионы принимают отличающиеся друг от друга неформальные правила внутрирегионального взаимодействия и адаптируют предлагаемые Центром новые "правила игры" применительно к своему региону. Как следствие, мы наблюдаем плюрализм и множественность вариантов региональных политических систем. Спектр политических систем и их элементов - политических режимов настолько широк, что в современной России можно найти "все, что угодно, - от парламентской республики до средневекового ханства"2.

В период с 1991 г. по 2000 г. происходило становление российской политической системы, пробы различных вариантов. Этот период отличался своеобразным анархизмом, формированием различных типов политических систем. Роль Центра в этом процессе была минимальна. Была принята Конституция, заключены федеративные договоры между Центром и отдельными субъектами Федерации. На тот период времени разнообразие и асимметрия субъектов были выгодны федеральному Центру - это было связано с межбюджетными отношениями.

Начиная с 2000 года, с приходом к власти в России В.В. Путина, были четко обозначены направления деятельности Президента и Правительства РФ, в том числе и в отношении политических систем субъектов Федерации. Начался процесс выбора модели политической системы региона и способа регулирования взаимоотношений "Центр - региональная политическая система" по трем различным вариантам. Первый, либеральный, вариант предполагал, что регионы будут двигаться к заданному состоянию, перспективному с точки зрения Центра. При "правильном" выборе регионом такой перспективной политической системы он получает дополнительное стимулирование в виде федеральных дотаций и субвенций или каких-либо поощрений, что демонстрирует расположение Центра к данному региону. Второй вариант - навязывание федеральным Центром образца политической системы. И третий вариант, избранный В.В. Путиным, - перераспределение свобод регионов, изменение порядка формирования Государственной Думы РФ и новый порядок избрания руководителей субъектов Федерации и глав муниципальных образований - это "шаг назад", попытка вернуть политическую систему России в дофедеративное состояние, к некоему унитарному государству, с использованием модели автономий (подобно модели, существующей во Франции, где каждая автономия обладает набором определенных прав, полномочий, привилегий).

Здесь уместна аналогия с событиями периода 1920-х гг., когда перед молодым советским государством встал вопрос о выборе политической системы, и победу одержал вариант, предложенный И.В. Сталиным. В соответствии с ним в состав РСФСР на правах автономий были включены Украина и другие республики. А сейчас и президент Путин продемонстрировал выбор в пользу аналогичного варианта развития политической системы, когда субъекты, по сути, получили права автономий. Задача политики регионализации Путина - превратить регионы из "полугосударств" в автономные образования унитарного по сути государства. И здесь критерием оценки выступает самостоятельный выбор президентом высших должностных лиц региона, а следовательно, и самостоятельное формирование региональной политической системы.

В.Б. Пастухов, исследуя современный российский федерализм, отмечает, что этот феномен выступает не столько институциональной обособленностью регионов от федерального Центра, сколько их организованным взаимодействием. В своей работе "Российский федерализм: политическая и правовая практика" В. Пастухов пишет: "В нем [во взаимодействии], как в шахматах, главное - правила игры, а не доска и фигуры. В России, к сожалению, все наоборот. Здесь на федеративной доске расставлены федеративные фигуры, но партия играется по унитарным правилам. Взаимодействие федерального Центра и регионов осуществляется не по конституционной партитуре, а в соответствии с установившимися неформальными традициями, основанными на использовании небогатого, но эффективного набора инструментов: административного и экономического давления, а также закулисных переговоров".3

Федеральный Центр имеет в своем распоряжении некоторые ресурсы, которыми можно умело пользоваться в процессе взаимодействия с регионами. Во-первых, это федеральные спецслужбы с вытекающими отсюда возможностями сбора и обработки информации как о положении дел в регионах, так и конкретных персоналиях. Именно поэтому принципиальное значение всегда имел спор о центральном либо местном подчинении региональных структур МВД, налоговой полиции и т.д. Во-вторых, это централизованные финансовые и кредитные ресурсы, выделяемые или не выделяемые тому или иному региону как субвенции (только 20% российских регионов являются донорами федерального бюджета, остальные живут за счет дотаций). В-третьих, это регулирование внешнеэкономической деятельности, прежде всего - установление квот и выдача лицензий на экспорт, осуществление тарифной политики. В-четвертых, это влияние на политику естественных монополистов и крупных финансово-промышленных групп, от которых регионы часто зависят не меньше, чем от бюджетных дотаций. В-пятых, это информационный потенциал, прежде всего - контроль за электронными СМИ.

В свою очередь, региональные лидеры до последнего времени имели ресурсы, обеспечивающие им значительную автономию от центральных властей. Во-первых, возможность полного и безграничного использования "административного ресурса". Во-вторых, бесконтрольное распоряжение региональным бюджетом, а также почти открытое, прямое или косвенное, управление деятельностью коммерческих структур в регионе. В итоге либо центральная власть, манипулируя всеми имеющимися у нее в распоряжении средствами, добивалась от региональных лидеров адекватного поведения, либо стороны приходили к необходимости достижения политического компромисса.

Соответственно, В. Пастухов выделяет три типа взаимодействия регионов с федеральным Центром:

1) укрощение строптивого региона. Пример такой модели взаимодействия - политика по отношению к Москве, включающая административные, экономические и информационные меры. С 2001 г. было усилено давление на правительство Москвы со стороны МВД и Прокуратуры РФ, был возбужден ряд уголовных дел. На определенном этапе лояльное мэру Москвы руководство московской милиции было заменено. Затем были свернуты федеральные программы по Москве, ограничены возможности столицы по сбору собственных налогов. Наконец, была предпринята сверхжесткая информационная атака на столичное руководство. Под этим прессом руководство Москвы было вынуждено отказаться от своих амбициозных политических планов, но и начать вводить свою деятельность в рамки требований Конституции и федеральных законов;

2) эффективное достижение политического компромисса. В. Пастухов приводит в качестве примера достижение компромисса с Татарстаном;

3) неэффективный, вынужденный компромисс. Пример - политический конфликт с губернатором Приморского края.


Во всех описанных выше случаях отношения между Федерацией и ее субъектами складывались не по официальным, "институциональным" каналам, а в ходе борьбы внутри аппарата, когда решающее значение имели наличные ресурсы сторон, в том числе и силовые.

Особенность формирования политической системы на уровне субъекта Федерации состоит в том, что ее модель определяется как решениями и действиями центральных органов власти по отношению к региону, так и инициативами и связанными с ними действиями внутри региона. Соотношение между ними и определяет динамику процесса регионализации. Реакция региональных элит и сообществ на предлагаемые Центром институциональные новшества может быть различной. Возможны три типа реакции: 1) ко-инновативный, когда новшества, вводимые Центром, дополняются региональными инновациями; 2) пассивный, когда региональная система меняется под воздействием Центра, так как поток внутренних требований слаб; 3) традиционалистский, когда поток внутренних интересов достаточно силен, чтобы противостоять внедрению инноваций. Политическая система формируется под влиянием внедрения новых формальных или неформальных "правил игры" в региональном сообществе.

Таковы некоторые аспекты взаимодействия складывающихся региональных политических систем с федеральным Центром. Каким же образом на эти процессы повлияла политика централизации, проводимая президентом России? Под лозунгом усиления вертикали власти президент Путин начал проводить четыре типа мероприятий: 1) законодательная централизация, 2) административная централизация, 3) финансовая централизация, 4) политическая централизация.

В рамках направления законодательной централизации был принят ряд законов, существенно ограничивающих полномочия субъекта Федерации и усиливающих федеральную власть: законы об изменении порядка избрания руководителей субъектов Федерации и глав муниципальных образований; закон о партиях (внесенные изменения также имели целью централизацию); закон о выборах (изменение порядка формирования Госдумы РФ; отмена одномандатных округов, а значит, и уменьшение числа игроков на политическом поле; запрет местным движениям участвовать в выборах, означающий политическую централизацию). Все изменения и дополнения, внесенные в Федеральный закон №184 "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" от 6 октября 1999 г., только ужесточали нормы закона в отношении субъектов Федерации. Кроме того, постоянной тенденцией является ограничение самостоятельности регионов, о чем свидетельствует сужение прав и полномочий субъектов РФ.

Статья 96 Конституции гласит: "Порядок формирования Совета Федерации и порядок выборов депутатов Государственной Думы устанавливаются федеральными законами". Для того чтобы изменить правила формирования Думы, можно, не изменяя Конституцию, принять новый федеральный закон, который позволит создать новый порядок избрания депутатов. Как справедливо отмечает С.В. Мошкин, конституционный пробел по поводу избирательной системы привел к ситуации, когда депутаты Думы получили право определять правила игры для самих себя. Внесенные Президентом РФ федеральные законы принимают депутаты Государственной Думы и члены Совета Федерации. Сегодня думское большинство составляют представители "Единой России", избранные по партийным спискам. "Естественно, - отмечает далее С. Мошкин, - они заинтересованы сохранить те правила игры, по которым уже однажды выиграли. Ведь каждый любит ту игру, в которой он одержал победу. А потому вряд ли кто сомневался, что послушное большинство "единороссов" одобрит внесенный Президентом законопроект о новом порядке формирования парламента"4.

Для того чтобы изменить порядок избрания лидеров российских регионов, нужно аналогично внести в федеральный закон об общих принципах организации органов государственной власти изменения о том, что губернаторы краев и областей, президенты республик будут избираться региональными законодательными собраниями по представлению главы государства.

Эти изменения были внесены в ФЗ 28 сентября 2004 г. А далее на уровне субъектов Федерации в соответствующие региональные нормативные правовые акты вносятся изменения для приведение их в соответствие с федеральным законодательством. Мы можем сделать вывод, что характер политических систем РФ и регионов при таких изменениях кардинально меняется. Избрание глав субъектов Федерации непосредственно населением региона является важнейшим признаком, неотъемлемой чертой федерации. Поэтому можно утверждать, что Путин задал тенденцию постепенной трансформации России в государство унитарное.

Избрание руководителей субъектов Федерации по представлению главы государства означает их прямое назначение президентской администрацией. Если депутаты регионального законодательного собрания откажут в доверии кандидату в губернаторы, рекомендованному Президентом, то он вправе назначить временно исполняющего губернатора либо президента республики. Это "может иметь достаточно серьезные негативные последствия для демократического развития страны, поскольку в этом случае нарушается один из важнейших принципов демократии, который гласит: политический процесс должен действовать и развиваться в соответствии с правилами и процедурами, которые неподконтрольны одному человеку, даже самому могущественному.

Для этого надо не унифицировать политическую систему, камуфлируя ее под лозунг "укрепления властной вертикали", а, напротив, последовательно дробить государство на несколько самостоятельных ветвей и уровней власти с собственными интересами, с собственной легитимностью и поставить их в зависимость от волеизъявления людей, т.е. осуществлять принцип разделения властей"5.

И конечно, такой принцип избрания глав региональных политических систем влечет утерю ими легитимности (в сравнении с всеобщими выборами местным населением), а также рост коррупции и снижение ответственности перед населением региона, т.к. назначенный губернатор, скорее всего, будет заботиться о том, как бы "выслужиться" перед назначившим его Президентом. Эту мысль доказывает факт, что губернатор может быть подвергнут импичменту при утрате доверия к нему со стороны Президента РФ.

Интересен для анализа и партийно-идеологический аспект складывания сегодняшней политической системы России. Существование "сверхполитической корпорации" - партии "Единая Россия" - и ее влияние на политическую систему России бесспорны.

В рамках административной централизации мерой по укреплению вертикали власти стало создание федеральных округов и института Полномочного представителя Президента в федеральном округе.

Спектр основных полномочий и функций полпреда создает своеобразный территориальный уровень верховной исполнительной власти с делегированием определенных функций на уровне своеобразного "минипрезидентства" - представительства интересов федерального Центра в отдельных регионах6. Основная его роль - это роль проводника политики и государственной деятельности Главы государства на территориях федерального округа. Он также осуществляет функции по сбору и обобщению информации о реальном положении дел в регионе, что вызывает наибольшее раздражение региональных политических элит. Полномочный представитель Президента выступает посредником между Федерацией и субъектами Федерации в реализации механизмов исполнительной власти в регионе. Он законодательно наделен полномочиями по контролю и приведению в соответствие законодательства субъекта Федерации федеральному законодательству. Это становится рычагом, механизмом влияния, так как существует возможность отправить губернатора субъекта РФ в отставку при несоответствии законодательства субъекта Федерации федеральному.

Еще одно направление в сфере административной централизации - проведение административной реформы. В широком смысле ее цель - дисциплинировать бюрократию. В узком смысле - провести реструктуризацию федеральных органов исполнительной власти.

Тезис о финансовой централизации власти Президента подтверждается следующими процессами. Изменения, внесенные в Налоговый и Бюджетный кодексы, касаются распределения налоговых поступлений между бюджетами различных уровней. Сокращается объем налоговых поступлений в бюджеты субъектов РФ, увеличивается - в пользу Федерации. Меняется структура налоговых поступлений (на низовом уровне остаются налоги с потребления, а налоги с производства перемещаются на уровень Федерации).

В чем же особенности современной политической системы России? На сегодняшний день институт президентской власти и имидж Президента Путина выступает "центром притяжения разнона-правленных социальных устремлений и важным фактором консолидации общества"7. Происходит объединение всех россиян под эгидой Президента. Еще один процесс, присущий российской политической системе, который мы можем наблюдать, - феномен архаизации власти. По сути, культ Путина занимает в массовом сознании ту нишу, которую занимали марксистская идеология и культ генсека, а федеральный Центр тяготеет к методологии "просвещенного полицеизма".

На наш взгляд, сейчас есть две определяющие тенденции развития и будущего состояния современной политической системы России. Первая тенденция заключается в следующем: происходит формирование и становление политических систем регионов как социальных, экономических, политических, этнических, конфессиональных сообществ, с учетом всех их особенностей. Федеральная политическая система, таким образом, представляет из себя "мозаичную" структуру, плюралистическую модель, сложенную из множества самостоятельных моделей политических систем субъектов Федерации.

В условиях рыночной экономики и идеологического и политического плюрализма такая тенденция позволяет нам выстраивать политическую систему, отвечающую особенностям региона. Политический режим меняет свою конфигурацию в соответствиями с особенностями и потребностями региона. Поэтому в данном случае политическая система субъекта Федерации выступает как механизм диалога региональных политических элит и лидеров с населением для решения проблем региональных сообществ. На наш взгляд, эта тенденция - это путь к реальному федерализму, который, в свою очередь, повлечет формирование правового государства и гражданского общества.

Если же в результате верх возьмет федеральный Центр и сам определит способ построения региональной политической системы, то это усилит вторую, противоположную, тенденцию - тенденцию к полицейскому государству в России. Это приведет к выхолащиванию политического процесса, когда политическая система, закрепленная в Конституции, окажется декорацией, а сам политических процесс превратится в театр времен перестройки. Тогда "за спиной" институтов власти начнут действовать теневые акторы (такие как партии, службы политического консалтинга и др.). В этих условиях государство приобретет полицейский характер, демонстрируя тотальный контроль, опеку и вмешательство в частную жизнь граждан.

На сегодняшний день политическая система России характеризуется борьбой, конкуренцией этих двух тенденций. От того, которая из них одержит верх, будет зависеть будущее состояние и развитие политической системы современной России.


1 См.: Кодан С.В. "Государево око" в государственной политике: вертикаль власти в истории и современной России // Власть и политика в современной России. Материалы теоретического семинара, г. Миасс, 19-20 апреля 2002 г. Екатеринбург, 2002. С. 89.

2 Нечаев В. Региональные политические системы в постсоветской России // Pro et Contra. Том 5. №1. М., 2000. С. 80.

3 Пастухов В.Б. Российский федерализм: политическая и правовая практика // Общественные науки и современность. 2003. №3. С. 55.

4 Мошкин С.В. "Новый курс" Президента: Куда ж нам плыть? // Информационно-аналитический вестник УрАГС "Чиновникъ". 2005. №1 (35). С. 8.

5 См.: Там же. С. 9-10.

6 Кодан С.В. "Государево око" в государственной политике: вертикаль власти в истории и современной России // Власть и политика в современной России. Материалы теоретического семинара, г. Миасс, 19-20 апреля 2002 г. Екатеринбург, 2002. С. 106-109.

7 Скоробогацкий В.В. Социокультурный анализ власти. Екатеринбург, 2002. С. 215.

  • Общество и власть


Яндекс.Метрика