Реформирование государственной службы как способ регулирования управленческих аномалий

Банных Г.А.

В настоящее время реформа государственной службы - один из важнейших приоритетов развития России. Некоторые исследователи настаивают на том, что "мы сейчас только в начале пути реформирования государственной службы"1 , несмотря на принятие ряда нормативных правовых актов, осуществление ряда мероприятий и проектов, даже несмотря на то, что актуальность приоритетности реформирования аппарата госслужбы дважды озвучивалась в Посланиях Президента России Федеральному Собранию. При этом констатируется достижение некоего "стабильного" состояния системы государственной службы, а уже не кризисного.

 Г.А. Банных
 


Реформирование как процесс - совокупность последовательных действий государственных органов власти различного уровня и компетенции по реорганизации какой-либо стороны общественной жизни.

Переустройство российской власти имеет три составляющих:

- первая - это перераспределение ответственности и полномочий власти различных уровней;

- вторая - это административная реформа (реформа устройства исполнительной власти);

- третья - это реформа государственной службы.

Таким образом, реформирование государственной службы - совокупность последовательных действий государственных органов власти различного уровня и компетенции по изменению системы государственной службы с целью ее реорганизации для достижения максимальной эффективности. В настоящее время реформированием занимаются сразу несколько комиссий, отвечающих за федеративные отношения и вопросы разграничения полномочий, за рационализацию функций и структуры федеральных органов исполнительной власти, за реформу госслужбы.

Реформы могут быть поверхностными и частичными или радикальными, ведущими к качественному переустройству объекта, затрагивающему его глубинные основания. Но в любом случае путь реформ - это путь постепенного, эволюционного изменения. Обычно реформы вызываются к жизни общественной потребностью, когда осознается необходимость их проведения и появляются соответствующие предпосылки. Но реформы могут носить и искусственный характер, отвечая лишь интересам "верхов". Реальный социальный смысл реформ определяется конкретными условиями, характером тех проблем и противоречий, которые решаются с помощью данных реформ.

Результаты и социальные последствия реформ могут отвечать поставленным целям, но могут быть и непредвиденными, выходящими за их пределы, противоречащими первоначальному замыслу и так далее. Причем реализация целей реформы тем сложнее, чем большее количество действующих в обществе факторов вовлекается в этот процесс. Успех реформы зависит от многих обстоятельств:

- точности определения целей реформы;

- выявления возможностей их осуществления;

- активной поддержки тех, кто заинтересован в их проведении; и т.д.

Реформа государственной службы в Российской Федерации началась вместе с принятием в 1990-1994 гг. новых законов и других нормативных актов. О необходимости проведения реформы государственной службы много писали. Однако мероприятия осуществлялись без специально разработанного плана реформирования, без четких представлений о сути и этапах нововведений в сфере государственной службы. Только в конце 1993 г., одновременно с утверждением Указа Президента от 22 декабря 1993 г. "Положение о федеральной государственной службе", были опубликованы тезисы концепции о реформировании государственной службы в России. В научной литературе появились критические заметки по поводу опубликованных тезисов.

Предметное поле реформирования государственной службы Российской Федерации включает в себя двухуровневую структуру: макро и микро. Макроуровень касается институционального аспекта реформирования государственной службы, а микроуровень - поведенческого, что позволяет рассмотреть реформирование госслужбы с точки зрения социолого-синергетического подхода, во всех социальных системах и элементах, их составляющих.

Ориентация государственной службы на рынок общественных интересов определяет приоритет профессиональных качеств чиновников. Для этого необходимы законодательно закрепленные рекрутация и ротация кадров: конкурсный отбор работников, контрактный механизм взаимоотношений служащего и административного учреждения, периодическая оценка персонала.

Cоциальные аспекты реформирования государственной службы разделены на две группы, которые достаточно условно можно назвать внутренними и внешними (по отношению к государственной службе)2 :

1. Социальное действие самих государственных служащих, профессионально подготовленных и постоянно участвующих в исполнении компетенции различных государственных органов. Это внутренний социальный аспект, включающий трудовое поведение, его мотивы, социально-профессиональные ценности и установки, определяющие профессиональное поведение, этические моменты и т.д.

2. Взаимодействие общества и органов государственной власти. Это внешний социальный аспект, включающий отношение общества к государственной службе и влияние на нее, социальную эффективность деятельности государственной службы в интересах гражданского общества и другие моменты.

По данным РАГС, половина государственных служащих и подавляющая часть населения даже приблизительно не знают смысл и целей реформ3 . Но если люди, профессиональная служебная деятельность которых состоит в обеспечении исполнения полномочий органов власти, де-юре провозгласивших и проводящих реформы, не понимают смысла этих реформ и не убеждены в их успехе, то они не желают и не могут способствовать достижению позитивного результата. Здесь возникает принципиальный вопрос: кому нужна эта реформа? Получается, что нужна она прежде всего именно системе государственного управления и, соответственно, делать ее будет тоже она. Распространенность этой управленческой аномалии (реформа как самоцель) можно оценить как высокую.

Наиболее существенными аномалиями, подлежащими приоритетному регулированию, государственные служащие в процессе социологических опросов называют уход от ответственности (40%), коррупцию (38%), некомпетентность кадрового корпуса (27%) и раздутость гос-аппарата (26%).

Наиболее приоритетными мерами регулирования данных аномалий государственные служащие считают повышение заработной платы, четкое определение обязанностей, полномочий и ответственности, обучение сотрудников новым методам работы и борьбу с коррупцией. Только эти меры в совокупности помогут изменить ситуацию в государственной службе к лучшему, на что и нацелена реформа государственной службы. Насколько реально это осуществляется, мы попытаемся рассмотреть далее.


Концепция реформирования государственной службы Российской Федерации определяет следующие этапы реформы:

1) конституирование института федеральной государственной службы;

2) установление статуса федерального государственного служащего;

3) систематизация и унификация процесса прохождения федеральной государственной службы;

4) формирование единой системы государственной службы Российской Федерации.

В литературе уже обсуждаются тезисы концепции реформирования государственной службы.

Реформирование государственной службы до планируемых пределов - длительный процесс, связанный с другими реформами, со многими дополнениями и изменениями, происходящими внутри самого государства и законодательства. Серьезный государственный подход к проблемам государственной службы требует учета многих факторов: управленческих, политических, экономических, правовых и социальных. Реформа государственного управления и реформа государственной службы взаимосвязаны между собой. Необходимо учитывать весьма интересный опыт дореволюционной и Советской России, а также международный опыт в данной сфере. Реформирование государственной службы в других государствах - бывших социалистических странах - подтверждает, что этот процесс протекает медленно.

В числе основополагающих документов по реформе государственной службы, подготовленных к настоящему времени, перечислим следующие:

1. Концепция реформирования государственной службы РФ, утвержденная в августе 2001 г.

2. Программа реформирования государственной службы на 2003-2005 гг., включающая финансирование реформ. Она была утверждена Президентом в ноябре, и предусмотренные ею расходы учтены в федеральном бюджете на 2003 г.

3. Закон о системе государственной службы РФ, устанавливающий сопоставимость чинов и званий и отвечающий на многие другие вопросы.

4. Федеральный закон о государственной гражданской службе РФ.

5. Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 гг.

Рассмотрим более подробно Программу реформирования госслужбы на предмет достижения целей и задач этого управленческого документа4 . В ней перечислены причины, которые не позволяют сохранять государственную службу в ее нынешнем виде. К ним относятся: потеря кадрового потенциала госслужбы (в течение 10 лет со своих постов уйдут более 50% госслужащих, занимающих ключевые должности, а из-за острого дефицита высококвалифицированных специалистов среднего возраста их адекватная замена сейчас невозможна); резкое снижение компетентности и морально-нравственных качеств государственных служащих; высокий уровень коррупции, непотизм, утрата мотивации. При этом прослеживается явная тенденция к формированию независимой от общественного контроля бюрократической корпорации, игнорирующей или "переделывающей под себя" противоречащие ее интересам стратегические решения выборных должностных лиц и активно влияющей на политическую жизнь страны с помощью "административного ресурса".

В ноябре 2005 г. в администрации полномочного представителя Президента в УрФО обсуждались итоги реализации Федеральной программы реформирования государственной службы5 . Подавляющее большинство государственных служащих УрФО нуждаются в повышении квалификации. Всего на территории округа нужно принять порядка 20 нормативных актов и законов, касающихся государственной и гражданской службы. По результатам проверки в работе государственных служащих выявлены нарушения, возбуждено 79 уголовных дел. Сейчас в округе не существует единого органа управления государственной службы. Так что результаты реализации Программы реформирования только подтверждают сделанные нами ранее выводы.

Принятая Концепция административной реформы, направленная прежде всего на исполнительные органы государственной власти, предполагает решение следующих задач6 :

- ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования (коррупция);

- исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти (патология);

- развитие системы саморегулируемых организаций в области экономики;

- организационное разделение функций регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам;

- завершение процесса разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, оптимизация деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.


Целями административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 гг. являются:

- повышение качества и доступности государственных услуг;

- ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования;

- повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти.

Основные мероприятия административной реформы должны быть реализованы в 2006-2008 гг.

Позволим себе обратить внимание на некоторые принципиальные аспекты, связанные с успехом реформы государственной службы в контексте социальной синергетики.

Назначение госслужбы состоит прежде всего в регулировании социальных процессов. Синергетическое понимание этой роли предполагает социальную организацию во взаимодействии с активной самоорганизацией общества. Самоорганизация, организация и управление не столь четко распределяются в общеорганизационном процессе7 . Так, самоорганизация необходимо включена в управленческий процесс, проявляясь в нем управленческими отношениями, инновациями и адаптациями, а организация выступает также как одна из функций систем управления. С.П. Курдюмов и Е.Н. Князева утверждают: "Важно понимать, что для динамического развития сложных социальных структур необходима определенная доля хаоса, т.е. спонтанной самоорганизации, и доля управления, внешнего контроля, и что эти две составляющие - самоорганизация снизу и организация сверху - должны быть сбалансированы".

Учет синергетических закономерностей существенно меняет традиционные представления в области управления. В старых системах эффект управляющего воздействия однозначно и линейно зависит от величины приложенных усилий. Государственная служба - сложноорганизованная система. Ей нельзя навязывать пути развития. Необходимо научиться понимать, чем и как можно способствовать ее собственным тенденциям развития. Иными словами, управление такой системой должно основываться на построении управляющего воздействия, согласованного с существом внутренних тенденций развивающейся системы.

Переход системы к качественно новому состоянию (на что нацелена реформа государственной службы) в рамках синергетики обладает некими закономерностями. Флуктуационный механизм появления нового качества системы (эффективность, адекватность реалиям, непротиворечивость) обуславливает пульсирующий режим ее перехода к новому (аттрактному) состоянию. Новые единицы (инноваторы) должны достигнуть в своем развитии определенного функционального состояния, после чего их жизнеспособность и дальнейший рост можно считать обеспеченными8 . В государственной службе такими инноваторами могут выступать новые параметры порядка, согласованные с параметрами порядка в социальной системе общества, носителями которых выступают, прежде всего, государственные служащие. Так запускается процесс, который называют нуклеацией. Структурогенез и установление нового режима функционирования системы происходит в том случае, если будет сформировано корпоративное поведение инноваторов и оно станет господствующим, охватывая большую часть системы. В ходе эмпирического исследования мы выявили противоречивость параметров порядка, движущих государственными служащими и населением в государственной службе и обществе.

Разработка норм, правил, заповедей, лозунгов, мифов и систем ценностей вносит смысл в отношения между элементами системы и позволяет их модулировать, включать обратные связи, изменять их знаки, изменять сами нормы и нормы изменения норм, то есть запускать самоорганизацию9 . Причем изменения норм должны приходить снизу, точнее - изнутри. Процесс постоянного обновления, инноваций в такой системе создает впечатление, что она лишь делает вид, что стремится к равновесию. Должно быть поощрение постоянного поиска, готовности к переменам и оперативной автономии при сохранении идеологического контроля. Миссией системы должно стать поведение ее элементов.

Исходя из этого, перечень основных задач управления переходом системы в состояние иного качества включает контроль за параметрами неравновесности и порядка; создание или помощь в создании зон нуклеации (целеориентированных подсистем с признаками нового качества); стимулирование развития таких подсистем до достижения ими критического уровня, чтобы они приобрели способность к необратимому саморазвитию; одновременное подавление роста или переориентация антицелевых подсистем; активная синтезирующая структурно-функциональная синхронизация подсистем различных иерархических уровней.

Учитывая влияние различных флуктуаций на процесс реформирования, необходимо принимать во внимание законы социальной синергетики. Синергетика исходит из принципа "точечные слабые воздействия, но в нужное время и в нужном месте". Другими словами, механизм резонансных направляющих воздействий на нелинейную систему, в ходе развития которой всегда существует область параметров и стадий, в рамках которых нелинейная система особенно чувствительна к воздействиям, согласованным с ее внутренними свойствами, при этом воздействие может быть весьма малым.

Необходимые условия для осуществления реформирования государственной службы с точки зрения социальной синергетики:

1. Управленческое воздействие должно апеллировать, резонировать к выигрышному аттрактору. Это означает четкое понимание цели реформирования государственной службы и наличие некой модели, к которой необходимо придти. В условиях столкновения интересов организованных социальных групп и их разнонаправленных влияний необходима независимая государственная власть, приверженная интересам всего общества и государства в целом, стремящаяся к справедливому и взвешенному учету различных групповых интересов. Государственная служба никогда не должна ставить групповые или собственные интересы выше интересов общества в целом. Поэтому и необходимо говорить о такой базовой идее, на которой строится государственный аппарат, как верность государственного служащего государству и обществу. От государственного служащего требуется служба и исполнение долга в интересах граждан и всего общества. Государство должно иметь возможность в полной мере гарантировать такую службу и для этой цели должно иметь право доверять ее осуществление профессиональным чиновникам.

2. Воздействие, организация, регулирование должно осуществляться вовремя. То, что возможно сегодня, не будет таковым завтра, и это нужно учитывать. Процессы впоследствии могут выйти из-под контроля и вызвать необратимые изменения. Должна быть создана некая внешняя политическая сила, которая сможет реализовывать и контролировать процесс реформирования10 . Системный подход к реформированию государственной службы должен обеспечить ее тесную взаимосвязь по времени и содержанию с административной, военной, судебно-правовой, образовательной и другими реформами, проводимыми в стране.

3. При управлении системой в точке бифуркации необходимо опираться на неких акторов, соответствующие социальные группы, которые обеспечат переход на выигрышный аттрактор, - они играют роль звена, ухватившись за которое, можно вытянуть всю цепь. Поэтому модель реформирования госслужбы должна быть не результатом бюрократического выбора некоторых групп, а результатом некоего общественного выбора11 .

4. Должна быть выработана идеология реформирования, которая будет мотивировать самоорганизацию системы внеэкономическими методами. То есть для успешного прохождения точки бифуркации госслужба должна выработать систему морально-этических ценностей, которая предполагала бы, например, идеологию служения обществу.

Итак, чтобы достичь задач, поставленных еще в Программе реформирования государственной службы РФ до 2005 г., необходимо обратить внимание на некоторые аспекты функционирования государственной службы на макроуровне (метауровне и системном уровне). В соответствии с этим предлагаем практические рекомендации органам власти, направленные на регулирование управленческих аномалий в государственной службе.


I. РЕГУЛИРОВАНИЕ КОНФЛИКТА ИНТЕРЕСОВ, НОСЯЩЕГО КОРРУПЦИОГЕННЫЙ ПОТЕНЦИАЛ

Как показывает опыт большинства стран, декларирование конфликта интересов и других сведений является наиболее эффективным, если существует единый государственный орган, который осуществляет сбор деклараций, анализ сведений, инициирует расследование в случае необходимости12 .

Важно закрепить обязанность государственных служащих раскрывать все сведения о конфликте интересов в случае, если после первоначального раскрытия сведений обстоятельства изменились или когда внезапно возникает новая ситуация, порождающая новый конфликт интересов.

Необходимо принятие норм применения методов регулирования конфликта интересов. Законодательство о конфликте интересов должно учитывать степень развитости гражданского общества, основные принципы и особенности организации государственной службы (в частности, систему мотивации, оплаты труда, степень распространенности бюро-кратизма), особенности государственного устройства и целую систему факторов, оказывающих влияние на управленческие аномалии в государственной службе (экономические и социальные условия, правовой и политический порядок, политику, проводимую государством в конкретный исторический период в стране, и факторы внутренней среды)13 . Учет этих факторов важен, чтобы сделать законодательство о конфликте интересов реально исполнимым в профессиональном поведении государственных служащих.

Комплексная нормативно-правовая регламентация ситуаций конфликта интересов и действий чиновников необходима для реализации целей регулирования конфликта интересов, однако без системного управления административной этикой это невозможно. Необходима разработка целого комплекса мер управления административной этикой, направленных на улучшение морального климата государственного управления, чтобы в ситуации конфликта интересов (реального и потенциального) чиновник выбирал добропорядочное поведение.

Основными элементами системы управления административной этикой в целях повышения антикоррупционного потенциала регулирования конфликта интересов должны стать следующие взаимосвязанные между собой комплексы мер:

1) принятие кодексов поведения, интеграция их в законодательство и обеспечение их исполнения;

2) формирование и поддержание организационной (административной) культуры государственной службы, нетерпимой к коррупции и запрещающей конфликт интересов14 .

Одной из основных ценностей административной культуры государственной службы должно стать служение обществу как конечная цель государственного органа и доминирующий мотив деятельности государственного служащего. Государственные служащие должны внутренне принимать, что при принятии управленческого решения важно игнорировать соображения личной выгоды15 . В тех случаях, когда реализовать этот принцип не представляется возможным, государственное должностное лицо должно воздерживаться от участия в принятии или исполнении официальных решений, которые могут быть скомпрометированы его интересами как частного лица или принадлежностью к другим организациям.

Итак, рекомендации по регулированию конфликта интересов, предполагающие непротиворечие нормативных систем госслужбы и социума:

1. Постоянная работа с административной культурой государственной службы в каждом органе. Необходимо совершенствовать существующее законодательство, регулирующее конфликт интересов у государственных служащих (уточнить сроки, ввести ответственность лиц, принимающих участие в процессе регулирования конфликта интересов, за нарушение процедуры регулирования или бездействие, конкретизировать функции комиссий по регулированию конфликта интересов), а также принять комплекс других законодательных актов, уточняющих и дополняющих существующие (в частности, положения о комиссиях по регулированию конфликта интересов, специальные законы о военной и правоохранительной государственной службе, содержащие нормы о конфликте интересов, ввести нормы о конфликте интересов в другие отрасли российского законодательства).

2. Важно принять Кодекс служебного поведения государственных служащих как свод единообразных, одинаковых для любых должностных лиц правил служебного поведения, исполнение которых чиновниками граждане вправе требовать. Кодекс должен содержать конкретный перечень дисциплинарных санкций за нарушение правил служебного поведения, установить, прежде всего, механизмы дисциплинарного воздействия, закрепить обязательные правовые нормы прямого действия. Кодекс также мог бы способствовать формированию профессионального этоса чиновника, изменению социальных установок государственных служащих, смещению их приоритетов реализации личных, корпоративных интересов в сторону реализации государственных интересов.

3. Изменение стимулов поведения чиновника (закрепление принципа соответствия вознаграждения чиновника результатам его деятельности и соответствия размера вознаграждения чиновника размерам заработной платы менеджеров низшего, среднего и высшего звена в бизнесе)16 .

4. Нужно создать единый орган, координирующий регулирование конфликта интересов у российских государственных служащих с конкретными функциями и широкими полномочиями и определенной ответственностью (в том числе функциями контроля и надзора).

5. Обязательно совершенствовать механизмы общественного надзора и участия в процессе регулирования конфликта интересов (нужно привлекать внимание средств массовой информации и различных структур гражданского общества к проблеме регулирования конфликта интересов, привлекать их к анализу и участию в процессе регулирования конфликта интересов).

6. Наконец, крайне важна политическая воля к реформе: за инициативой в сфере совершенствования регулирования конфликта интересов должны стоять воля и желание руководства страны.


II. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ КАДРОВОЙ ПОЛИТИКИ, ПОЗВОЛЯЮЩЕЙ РЕГУЛИРОВАТЬ КАРЬЕРНУЮ АНОМАЛИЮ

Для снятия карьерной аномалии в государственной службе необходимы значительные изменения в законодательстве и практике реализации кадровой политики. Кадровая политика - одно из основных средств повышения эффективности функционирования системы государственной службы. Новые подходы в кадровой политике позволят более эффективно управлять развитием профессиональных качеств государственных служащих, своевременно обновлять кадровый состав государственных служащих, в том числе с использованием механизма ротации, формировать и рационально использовать кадровый резерв.

Во-первых, следует обратить внимание на "вход" системы государственной службы:

1. Необходимо четко определить квалификационные требования к кандидату на ту или иную должность государственной службы (в законе они прописаны рамочно). Обязательным требованием к кандидату должно быть наличие специального образования или временной стажировки (прохождение подготовительных курсов к поступлению на должность)17 .

2. Закрепление конкурсной контрактной системы поступления на службу. Поступление на государственную службу по конкурсной процедуре должно составлять около 90% от общего количества принятых.

Во-вторых, необходимо кадровые перемещения внутри системы государственной службы законодательно закрепить и строго регламентировать систему продвижения по службе. Это позволит ограничить возможности протекционистской вертикальной мобильности. Система продвижения должна основываться на двух принципах: повышении квалификации (что подтверждается либо специальной проверкой и соответствующей оценкой, либо сдачей специального экзамена) и принципе постепенного продвижения (нельзя "перескакивать" через очередную ступень). Возможности исключений также должны быть четко названы в законе. Постепенное продвижение ставится в зависимость от выслуги лет и стажа государственной службы. План продвижения по службе должен разрабатываться на основе закона в каждом государственном органе управления в зависимости от его специфики.

В-третьих, должен быть создан банк данных о кадрах государственной службы, где будут сохраняться и обновляться не только все статистические данные о кадрах, но и информация о кадровом резерве, выпускниках по специальности ГМУ, кадровых перемещениях госслужащих, за счет чего будут формироваться ретроспективные динамические ряды, которые в дальнейшем послужат основой как для анализа динамики функционирования госорганов, так и для прогноза их деятельности.

В-четвертых, необходимо определить новую миссию российской бюрократии для разных уровней власти. В частности, закрепить мысль о трансформации исполнительско-контролирующих функций госаппарата в аналитико-координирующие с постепенной передачей функций контроля профессиональным саморегулирующимся организациям в системе гражданского общества18 .

В-пятых, деятельность государственного служащего должна быть ориентирована на результат19 . Необходимо использовать операционные показатели планирования и оценки деятельности практически всех государственных служащих независимо от специфики выполняемых функций. Необходим текущий мониторинг данных показателей.

В-шестых, необходимо единовременное резкое увеличение оплаты труда чиновников, что позволит повысить конкурентоспособность госслужбы. Социально достаточный уровень оплаты и социальных гарантий должен стать составной частью механизма привлечения на государственную службу эффективных работников, повышения их ответственности, создания антикоррупционных стимулов. При этом закономерным представляется "растворение" традиционного социального пакета, замена его финансовыми инструментами20 .

Некоторыми респондентами в ходе исследования высказывалась мысль о целенаправленном воспитании чиновников с самого детства. Такой подход представляется не совсем подходящим с точки зрения синергетики. Личная предрасположенность к служению обществу должна появиться у индивида вполне осознанно.


III. ПОВЫШЕНИЕ ОТКРЫТОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ, СНЯТИЕ ФОРМАЛИЗМА, БЮРОКРАТИЗМА

1. Основной формой контроля за деятельностью государственных служащих должна стать административная юстиция, действующая как система специальных административных судов и институт специального омбудсмена с полномочиями по сбору информации о нарушениях прав граждан и хозяйствующих субъектов со стороны государственных органов и одновременно с правом инициировать и проводить служебные расследования21 .

2. Правила управленческой деятельности нужно конкретизировать в подзаконных актах - положениях о статусе ведомств, особенностях их деятельности применительно к различным видам органов. Внутриорганизационное устройство и функционирование конкретных ведомств закрепляется в административных регламентах. Регламенты определят стандарты исполнения функций, алгоритмы и маршруты рассмотрения каждой категории дел, четкие критерии принятия решений, стандартные сроки исполнения, порядок работы с информацией, которую государственные органы имеют право требовать от своих клиентов - граждан и юридических лиц22 .

3. Введение системы публичной отчетности и гражданского контроля над действиями государственных органов. Реинжиниринг процесса управления в государственной службе.

4. Переход в отдельных сферах и отраслях, не требующих традиционного государственного регулирования, и на межведомственном уровне к созданию адхократических структур на основе принципа гетерархии.

5. Оценка результатов деятельности государственного служащего не может быть внутриаппаратным делом, ее нужно сочетать с общественным контролем (обращения граждан, административный омбудсмен и т.п.)23 . Предлагается привлечение к участию в реформе государственной службы экспертов, специалистов из различных областей знания (психология, социология, экономика, политика, управление и т.д.), непосредственно населения путем проведения регулярных открытых семинаров по обмену мнениями и предложениями - своеобразный "мозговой штурм".

6. Необходима система информационного сопровождения реформирования властных структур, развернутая как вовне, так и внутри системы государственной службы.

7. По проведению реформы также необходимо отчитываться, регулярно отслеживая степень ее реализации.

8. Все действия органов власти должны быть информационно доступны для населения. Для этого необходим мониторинг и обнародование его результатов в специальном СМИ (в печатном, теле-, радио- и Интернет-вариантах).

9. Создание комплексной системы мониторинга социальной эффективности реформы. Для этого необходимо соблюдение следующих принципов:

сценарность - при проектировании и проведении реформ такого масштаба, как реформа государственной службы, необходимым является анализ альтернативных сценариев реакции социальной системы на проводимые преобразования;

функциональность - проектируя социально-технологические системы, предлагая коренные изменения, приоритет следует отдавать существу, а не форме, тому, как должна работать административная машина, а не тому, как она должна вы-глядеть;

стратегичность - конкретные действия, шаги, этапы проведения реформ должны быть подчинены достижению основных целей преобразований, ясно и точно сформулированных в начале реформ;

реалистичность - в соответствии с этим принципом руководители, планирующие и проводящие реформу, должны иметь реальные оценки возможных выигрышей и потерь от реформирования и вероятностей успеха и провала преобразований;

социальность - ключевым результатом административной реформы, как и других преобразований в системе государственного управления, должен быть социальный эффект, улучшение качества жизни больших социальных групп или населения в целом24 .

Помимо мониторинга, необходимо регулярное систематическое комплексное исследование управленческих аномалий в государственной службе РФ. Для этого нужно разработать специальную методику на основе системы факторов и эмпирических показателей, позволяющую социологическими методами выявить разноуровневые аномалии, типы государственных служащих и степень их распространенности в системе государственной службы и применять ее в ходе серий конкретных социологических исследований.

Однако вместе с тем необходимо обратить внимание на содержание государственной службы, на ее состояние, на ее потенциальные возможности, заложенные в ее кадрах, для обеспечения эффективности осуществляемой реформы, для преодоления взаимного отчуждения системы госслужбы и населения.


1 Якобсон Л.И. Реформа государственной гражданской службы // Реформа государственной службы. Материалы семинара "Стратегия развития" от 17 марта 2003 г. С. 24.

2 Зерчанинова Т.Е. Социальные аспекты реформирования государственной службы // Тезисы докладов I Всероссийской научной конференции "Сорокинские чтения - 2004: Российское общество и вызовы глобализации". М.: Альфа-М, 2005. Т. 3. С. 260.

3 Бойков В.Э. Реформа госслужбы: предпосылки и проблемы / www.rags.ru.

4 О Федеральной программе "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)": Указ Президента РФ от 19 ноября 2002 г. №1336 // Собрание законодательства РФ. 2002. №47. Ст. 4664.

5 Итоги реализации Федеральной программы реформирования государственной службы / www. midural.ru.

6 О концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 годах: Распоряжение Правительства РФ от 25.10.2005 №1789-р // Собрание законодательства РФ. 2005. №46. Ст. 4720.

7 Новокрещенов А.В. Самоорганизация территориальных общностей как основа становления и развития местного самоуправления. / Автореф. на соиск. уч. степ. д-ра соц. наук. Екатеринбург: УрАГС, 2003. С. 41.

8 Василькова В.В. Порядок и хаос в развитии социальных систем: Синергетика и теория социальной самоорганизации. СПб.: Лань, 1999.

9 Костарев С.В. Самоорганизация и управление в иерархической социально-экологической системе // Самоорганизация и организация власти: Материалы четвертого Всероссийского постоянно действующего научного семинара "Самоорганизация устойчивых целостностей в природе и обществе" / www. synergetic.ru.

10 Митин А.Н. О необходимости системного подхода в процессе развития государственной гражданской службы субъекта РФ // Реформирование государственного управления на уровне регионов: отечественный и зарубежный опыт: Материалы международной научно-практической конференции. Екатеринбург, 25-26 мая 2005 г. Екатеринбург: Банк культурной информации, 2005. С. 112-116.

11 Клименко А.В. Механизмы нового государственного управления и модернизированной бюрократии в концепции административной реформы // "ЧиновникЪ". 2005. №5.

12 См.: Руководство ОЭСР по разрешению конфликтов интересов на государственной службе / http://transparency.org.ru/INTER/OECD_soc.asp.

13 Колодкин Л.М. Коррупция и кадровый корпус государственной службы в России // Третий парламентский международный "круглый стол". Иркутск, 8-9 июля 1999 г. Современная уголовная политика в сфере борьбы с транснациональной организованной преступностью и коррупцией / www. jus. ru.

14 Калиниченко Л.А. Формирование административной среды органов исполнительной власти реформируемой России: социол. анализ. / Дис. на соиск. уч. степ. канд. социол. наук. М.: МГУ, 2001.

15 Попов В.Г., Китаев В.В., Хохряков Б.С., Чевтаева Н.Г. Профессиональная культура современного российского муниципального чиновника: социолого-управленческий анализ. Екатеринбург: Изд-во Академкнига, 2003.

16 Дубовик Д. Реформы-2003 (власть) // Политбюро. 2003. №1. С. 23.

17 См., напр.: Оболонский А.В. Государственная служба в России и в мире: тенденции последних десятилетий / Реформирование государственного управления на уровне регионов: отечественный и зарубежный опыт: Материалы международной научно-практической конференции. Екатеринбург, 25-26 мая 2005 г. Екатеринбург: Банк культурной информации, 2005. С. 78-84.

18 Граждан В.Д. Государственная служба как профессиональная деятельность. Воронеж: Квадрат, 1997.

19 Сантолайнен Т. и др. Управление по результатам. / Пер. с фин. М.: Прогресс, 1993.

20 Банных Г.А. О реформировании государственной службы в РФ / Современное общество: вопросы теории, методологии, методы социальных исследований: Материалы VII Всероссийской научной конференции, посвященной памяти профессора З.И. Файнбурга, сентябрь 2004. Том 1. Пермь: ПГТУ, 2004. С. 28.

21 Лытов Б. Институт государственной службы: упразднять или совершенствовать // Государственная служба. 2000. №4. С. 32-38.

22 Об административной реформе - на Давосском форуме в Москве 2 октября / www. rupp.ru.

23 Игнатов В.Г., Майборода С.О., Понеделков А.В., Старостин А.М. Государственный служащий современной России: социально-политический анализ деятельности и ценностных ориентаций: региональный уровень. Ростов н/Д.: СКНЦ ВШ, 1997.

24 Малинецкий Г.Г. Принципы построения системы мониторинга социальной эффективности административного реформирования / www. spkourdumov.ru.

  • Государственная служба


Яндекс.Метрика